Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 26/803 OWBOUW
uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 mei 2026 in de zaak tussen
[verzoekster] , uit [vestigingsplaats] , verzoekster
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, het college,
(gemachtigden: mr. drs. D.A.P. van Zwieten en dhr. ing. [naam] )
Samenvatting
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over een e-mail van een medewerker van het college van 25 februari 2026, waarin hij aan verzoekster uitlegt waarom de provincie verzoeksters alternatieve plan om een transportleiding te leggen door grondwaterbeschermingsgebied [naam], niet kan toestaan.
2. Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen voormelde e-mail. Tevens heeft zij de voorzieningenrechter verzocht bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat het college binnen afzienbare tijd met verzoekster om de tafel gaat zitten en meedenkt welke mogelijkheden er wel zijn binnen grondwaterbeschermingsgebied [naam].
2.1.
De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Deze vraag beantwoordt zij aan de hand van de door verzoekster ingediende gronden.
2.2.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Procesverloop
3. Op 26 januari 2026 heeft verzoekster de beleidsmedewerker Grondwaterbescherming bij de Provincie Noord-Brabant telefonisch verzocht een overleg in te plannen om verzoeksters alternatieve plan te bespreken.
3.1.
Bij e-mail van 25 februari 2026 heeft de beleidsmedewerker verzoekster laten weten dat de provincie geen toestemming kan verlenen voor het alternatieve plan.
3.2.
Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen de e-mail van 25 februari 2026 en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
3.3.
In een brief van 19 maart 2026 heeft de voorzieningenrechter partijen meegedeeld dat zij zich gesteld ziet voor de vraag of het verzoek ontvankelijk is. In dat kader heeft zij partijen de vraag gesteld of de e-mail van 25 februari 2026 als besluit [1] moet worden aangemerkt, en hen gevraagd of sprake is van een (formele) aanvraag.
3.4.
Partijen hebben hier op 21 maart 2026 en 8 april 2026 op gereageerd.
3.5.
Op 28 april 2026 heeft verzoekster nadere gronden ingediend.
3.6.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 30 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens verzoekster deelgenomen [naam] en [naam] en namens het college, de gemachtigden van het college.
Feiten en omstandigheden
4. Verzoekster heeft eerder op 7 september 2024 een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een bodemwarmtepomp op het nieuwbouwperceel [locatie] (de locatie) ingediend. De locatie ligt aan de rand van grondwaterbeschermingsgebied [naam].
4.1.
Het college heeft die aanvraag opgevat als een verzoek om de hardheidsclausule van de omgevingsverordening Noord-Brabant (omgevingsverordening) toe te passen. Bij besluit van 29 oktober 2024 heeft het college dat verzoek afgewezen en bij besluit van 10 april 2025 het daartegen door verzoekster gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
4.2.
In haar uitspraak van 21 juli 2025 [2] heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het door verzoekster daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard, en de door verzoekster ingediende voorlopige voorziening afgewezen.
4.3.
Op 14 januari 2026 [3] heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) het daartegen door verzoekster ingediende hoger beroep ongegrond verklaard en het, hangende het hoger beroep, ingediende verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.
5. Naar aanleiding van voormelde uitspraak van de Afdeling heeft verzoekster op 26 januari 2026 de beleidsmedewerker Grondwaterbescherming werkzaam bij de Provincie Noord-Brabant (beleidsmedewerker) telefonisch verzocht een overleg in te plannen om verzoeksters alternatieve plan, een transportleiding door het grondwaterbeschermingsgebied [naam], te bespreken. Per e-mail van diezelfde datum heeft verzoekster het telefoongesprek bevestigd en de provincie verzocht om een vervolgafspraak voor overleg.
5.1.
In een e-mail van 28 januari 2026 heeft de beleidsmedewerker verzoekster laten weten dat (1) warmte- of koude-uitwisseling van de transportleiding met de bodem niet is toegestaan en (2) dat een overleg over een alternatief met schuin boren geen zin heeft.
5.2.
Verzoekster heeft daarop op 29 januari 2026 geantwoord dat deze twee punten ten aanzien van de transportleiding waar toestemming voor wordt gevraagd, niet aan de orde zijn. Daarbij heeft verzoekster nogmaals verzocht om een overlegdatum te bepalen. De beleidsmedewerker heeft daar diezelfde dag op geantwoord het intern in beraad te nemen.
5.3.
Op 3 februari 2026 heeft de beleidsmedewerker in een tussenbericht aan verzoekster laten weten dat de provincie van het door verzoekster voorgestelde alternatief denkt dat er wellicht inhoudelijk niet of nauwelijks effecten/risico’s zullen zijn, maar dat het juridisch een lastigere kwestie is.
5.4.
In een e-mail van 25 februari 2026 heeft de beleidsmedewerker toegelicht dat en waarom de provincie geen toestemming kan verlenen voor het alternatieve plan van verzoekster.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Toetsingskader
6. De voorzieningenrechter is op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevoegd om een voorlopige voorziening te treffen tijdens de bezwaarprocedure. Bij de beoordeling is van belang of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Het bezwaar heeft geen redelijke kans van slagen als het niet is gericht tegen een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Op grond van artikel 7:1, eerste lid, in samenhang met artikel 8:1, eerste lid, van de Awb kan namelijk alleen bezwaar worden gemaakt tegen een besluit.
6.1. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
6.1. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Melding of aanvraag? Besluit?
7. De voorzieningenrechter ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of hier sprake is van een melding of aanvraag.
7.1.
Verzoekster voert aan dat zij haars inziens een melding of aanvraag heeft ingediend bij het college, aangezien zij expliciet bij het college heeft aangegeven dat zij toestemming vraagt voor de aanleg van de transportleiding. Naar de mening van verzoekster was het voldoende om daarbij haar naam en adres te vermelden en dergelijke, en blijkt uit de wet- en regelgeving niet dat zij nog meer gegevens moest vermelden.
Ook al zou er geen sprake zijn van melding of aanvraag, dan is er volgens verzoekster wel sprake van een besluit in de zin van de Awb, daarbij wijst verzoekster op de volgende zinsnede in de e-mail van 25-2-2026:
Ook al zou er geen sprake zijn van melding of aanvraag, dan is er volgens verzoekster wel sprake van een besluit in de zin van de Awb, daarbij wijst verzoekster op de volgende zinsnede in de e-mail van 25-2-2026:
“We hebben de bevindingen vervolgens ter besluitvorming aan de gedeputeerde voorgelegd. De uitkomst daarvan is dat we vanuit de provincie helaas geen toestemming kunnen verlenen voor uw alternatieve plan. De Omgevingsverordening staat ook dit alternatief uitdrukkelijk niet toe.”
7.2.
Het college stelt zich op het standpunt dat verzoekster geen melding of aanvraag heeft ingediend. De exacte locatie met x-y coördinaten ontbreekt namelijk, de bijzonderheden ten aanzien van het bodemenergiesysteem ontbreken ook, net als al het andere wat in een melding moet staan conform het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en de omgevingsverordening. Het college heeft verzoeksters e-mails van 26 en 29 januari 2026 daarom opgevat als een verzoek om informatie en daar op 25 februari 2026 op geantwoord.
7.3.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter stelt het college zich terecht op het standpunt dat de e-mails van verzoekster niet kunnen worden aangemerkt als een melding of aanvraag. Verzoekster heeft in haar e-mails niet ondubbelzinnig kenbaar gemaakt dat zij een melding of aanvraag om een omgevingsvergunning wenst in te dienen, terwijl bovendien door verzoekster niet wordt voldaan aan de vereisten van een melding of aanvraag als neergelegd in het Bal en de omgevingsverordening. Het college heeft de e-mails van verzoekster van 26 en 29 januari 2026 daarom mogen aanmerken als een verzoek om informatie.
7.4.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter bevatten de mails van verzoekster weliswaar ook het verzoek om beginselbereidheid uit te spreken om planologische medewerking te verlenen aan een transportleiding door het grondwaterbeschermingsgebied, maar dat is gezien het voorgaande onvoldoende voor een concrete melding of aanvraag.
7.5.
Nu enkel sprake is van een informatieverzoek en een verzoek om beginselbereidheid uit te spreken, is het antwoord daarop in de e-mail van 25 februari 2026 naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen op rechtsgevolg gericht besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Bestuurlijk rechtsoordeel? Besluit?
8. De voorzieningenrechter ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of de e-mail van 25 februari 2026 als een bestuurlijk rechtsoordeel kan worden gezien.
8.1.
Een bestuurlijk rechtsoordeel is een zelfstandig en als definitief bedoeld oordeel van een bestuursorgaan over de toepasselijkheid van een wettelijk voorschrift, waarvan de toepassing tot de bevoegdheid van dat bestuursorgaan behoort. [4]
8.2.
De voorzieningenrechter stelt vast dat gedeputeerde staten, als reactie op de e-mails van verzoekster, in de e-mail van 25 februari 2026 uitleg heeft gegeven over de toepasselijkheid van het wettelijke voorschrift van artikel 3.29 van de omgevingsverordening. Zij schrijven namelijk onder meer:
“De uitkomst (…) is dat we vanuit de provincie helaas geen toestemming kunnen verlenen voor uw alternatieve plan. De Omgevingsverordening staat ook dit alternatief uitdrukkelijk
niet toe:
Art. 3.29 Aanwijzing milieubelastende activiteit grondwaterbeschermingsgebied
lid d. activiteiten waarvan de werking berust op het direct of indirect onttrekken of toevoegen van warmte aan het grondwater, waaronder bodemenergiesystemen.
Ook een warmtetransportleiding maakt integraal onderdeel uit van het totale bodemwarmtesysteem en is daarmee ook in dit voorgestelde alternatief niet toegestaan.”
Gelet op de definitie van bestuurlijk rechtsoordeel in de vorige rechtsoverweging, kan dit daarom naar het oordeel van de voorzieningenrechter als een bestuurlijk rechtsoordeel worden gezien.
8.3.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling [5] is een bestuurlijk rechtsoordeel in de regel geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Alleen in uitzonderingsituaties wordt een bestuurlijk rechtsoordeel als besluit aangemerkt. Daarvoor is in ieder geval vereist dat het voor de betrokkenen onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen.
8.4.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter doet die uitzondering zich in deze zaak niet voor. Verzoekster kan een melding of aanvraag bij het college indienen [6] . Niet gesteld of gebleken is dat dat voor verzoekster onevenredig bezwarend zou zijn. Dat betekent dat het bestuurlijk rechtsoordeel vervat in de e-mail van 25 februari 2026 in dit geval niet als besluit in de zin van de Awb kan worden aangemerkt.
Conclusie en gevolgen
9. Op grond van de systematiek van de Awb kan alleen bezwaar worden gemaakt tegen een besluit. Nu de e-mail van 25 februari 2026 niet als besluit in de zin van de Awb kan worden aangemerkt, leidt dit tot de conclusie dat het bezwaarschrift van verzoekster naar alle verwachting niet-ontvankelijk zal worden verklaard.
9.1.
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af, omdat het bezwaar van verzoekster geen redelijke kans van slagen heeft.
9.2.
Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Ook bestaat er geen aanleiding voor het vergoeden van de reiskosten van verzoekster.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Hutten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.H. Snoeij, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2026.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Bijlage: voor deze zaak van belang zijnde wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
artikel 1:3 van Pro de Awb
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
(…)
3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
Artikel 6:5 van Pro de Awb
1. Het bezwaar- of beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste: (…)
c. een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar of beroep is gericht;
(…)
Artikel 7:1 van Pro de Awb
1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
a. het besluit (…).
(…)
artikel 8:81 van Pro de Awb
1. Indien tegen een besluit (…) voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt (…) kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Besluit activiteiten leefomgeving (Bal)
Hoofdstuk 4. Milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten: inhoudelijke regels
§ 4.111. Gesloten bodemenergiesysteem
artikel 4.1135 van het Bal (toepassingsbereik)
Deze paragraaf is van toepassing op het aanleggen en gebruiken van een gesloten bodemenergiesysteem.
artikel 4.1136 van het Bal (melding)
1. Het is verboden de milieubelastende activiteit, bedoeld in artikel 4.1135, te verrichten zonder dit ten minste vier weken voor het begin ervan te melden.
2. De melding bevat:
a. een plattegrondtekening en situatietekening met daarop de ligging van de bodemlussen en het middelpunt;
b. de einddiepte van de bodemlussen onder het maaiveld in meters;
c. de lengte van de bodemlussen in meters; en
d. de coördinaten van de bodemlussen en het middelpunt van het bodemenergiesysteem.
3. Ten minste vier weken voordat de activiteit op een andere manier wordt verricht dan overeenkomstig die gegevens, wordt een melding gedaan.
artikel 4.1137 van het Bal (gegevens en bescheiden: voor het begin van de activiteit)
1. Ten minste vier weken voor het begin van de activiteit, bedoeld in artikel 4.1135, worden de volgende gegevens en bescheiden verstrekt aan het bevoegd gezag, bedoeld in afdeling 2.2:
a. de verwachte datum van het begin van:
1°. het boren;
2°. het aanleggen van het ondergrondse deel van het bodemenergiesysteem; en
3°. het aanleggen van het bovengrondse deel van het bodemenergiesysteem;
b. de naam en het adres van degene die:
1°. het ondergrondse deel van het bodemenergiesysteem ontwerpt;
2°. het bovengrondse deel van het bodemenergiesysteem ontwerpt;
3°. de boringen verricht;
4°. het ondergrondse deel van het bodemenergiesysteem aanlegt; en
5°. het bovengrondse deel van het bodemenergiesysteem aanlegt;
c. de soort circulatievloeistof die in het bodemenergiesysteem wordt toegepast;
d. gegevens waaruit blijkt dat het gebruiken van het bodemenergiesysteem niet leidt tot negatieve interferentie met bodemenergiesystemen in de omgeving waarvoor een melding is gedaan of een omgevingsvergunning is verleend;
e. een verklaring van degene die het bodemenergiesysteem ontwerpt of aanlegt over het energierendement, uitgedrukt als de SPF, dat het systeem zal behalen; en
f. informatie over het bodemzijdig vermogen van het bodemenergiesysteem en de omvang van de behoefte aan warmte en koude waarin het systeem volgens het ontwerp zal voorzien.
2. (…)
§ 4.112. Open bodemenergiesysteem
artikel 4.1148 van het Bal (toepassingsbereik)
Deze paragraaf is van toepassing op het aanleggen en gebruiken van een open bodemenergiesysteem.
artikel 4.1149 van het Bal (melding als er geen vergunningplicht is)
Het is verboden de milieubelastende activiteit, bedoeld in artikel 4.1148, te verrichten zonder dit ten minste vier weken voor het begin ervan te melden, als de activiteit niet meer als vergunningplichtig is aangewezen in de omgevingsverordening, bedoeld in artikel 2.16.
(…)
Omgevingsverordening Noord-Brabant (Ov)
Hoofdstuk 3 Rechtstreeks werkende regels voor activiteiten
Afdeling 3.1 Algemeen
artikel 3.1 van de Ov (toepassingsbereik)
Dit hoofdstuk gaat over:
(…)
(…)
c. maatwerkregels in aanvulling op het Besluit activiteiten leefomgeving over de milieubelastende activiteit inhoudende de aanleg en het gebruik van een open en gesloten bodemenergiesysteem (…).
artikel 3.4 van de Ov (meldplicht)
1. Een melding wordt ten minste vier weken voordat de activiteit, waarop de melding betrekking heeft, wordt gestart, gedaan aan Gedeputeerde Staten en bevat:
a. een ondertekening;
b. de naam en het adres van degene die de activiteit verricht;
c. de dagtekening;
d. een beschrijving van de activiteit waarop de melding betrekking heeft;
e. het adres en de kadastrale gegevens waar de activiteit wordt verricht, ook aangegeven op een of meer kaarten met een dusdanige schaal dat dit een duidelijk beeld geeft van de locatie;
f. de startdatum van de activiteit en de verwachte duur van de activiteit;
g. de naam en het adres van degene die een zakelijk of persoonlijk recht heeft op de locatie;
h. de gegevens en bescheiden opgenomen in Bijlage III;
i. een onderbouwing dat wordt voldaan aan de algemene regels in dit hoofdstuk die gelden voor de activiteit.
2. Tenzij Gedeputeerde Staten aan indiener binnen vier weken na het doen van de melding hebben medegedeeld dat niet volstaan kan worden met de melding, wordt eerst aangevangen met het verrichten van de activiteit na afloop van de termijn van vier weken en op de in de melding aangegeven startdatum.
(…)
artikel 3.8, eerste lid, Ov (hardheidsclausule)
1. Gedeputeerde Staten kunnen in een bijzonder geval de algemene regels uit dit hoofdstuk buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover, gelet op de betrokken belangen, toepassing leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard en als het doel waarvoor de regel is vastgesteld hierdoor niet wordt geschaad.
Afdeling 3.2 Grondwater algemeen
Paragraaf 3.2.1 Algemeen
artikel 3.9 van de Ov (toepassingsbereik)
1. Deze afdeling is van toepassing op de volgende milieubelastende activiteiten:
a. (…)
b. het aanleggen en gebruiken van een gesloten bodemenergiesysteem als bedoeld in paragraaf 4.111 van het Besluit activiteiten leefomgeving;
c. het aanleggen en gebruiken van een open bodemenergiesysteem als bedoeld in paragraaf 4.112 van het Besluit activiteiten leefomgeving.
2. (…)
Paragraaf 3.2.2 Inhoudelijke regels Grondwater algemeen
artikel 3.13 van de Ov (maatwerkregels gesloten bodemenergiesysteem)
1. In aanvulling op paragraaf 4.111 van het Besluit activiteiten leefomgeving geldt voor een gesloten bodemenergiesysteem dat:
a. boringen alleen zijn toegestaan tot de diepte ter plaatse van Maximum boordiepte bepaalde waarde onder maaiveld; en
b. uitsluitend water, kaliumcarbonaat of monopropyleenglycol, zonder additieven, zijn toegestaan als circulatievloeistof.
2. In aanvulling op artikel 4.1137 van het Besluit activiteiten leefomgeving, worden over een gesloten bodemenergiesysteem ook de volgende gegevens en bescheiden verstrekt:
a. de gebruikte circulatievloeistof; en
b. de wijze van afdichten.
3. (…)
4. Het is niet mogelijk om met toepassing van artikel 3.7, tweede lid, af te wijken van de maatwerkregels in dit artikel.
artikel 3.14 van de Ov (maatwerkregel open bodemenergiesysteem)
1. In aanvulling op paragraaf 4.112 van het Besluit activiteiten leefomgeving zijn boringen voor een open bodemenergiesysteem alleen toegestaan tot een diepte van 80 m of tot de ter plaatse van Maximum boordiepte bepaalde waarde onder maaiveld.
2. Het is niet mogelijk om met toepassing van artikel 3.7, tweede lid, af te wijken van de maatwerkregels in dit artikel.
(…)
Afdeling 3.3 Waterwinning voor menselijke consumptie
(…)
Paragraaf 3.3.3 Inhoudelijke regels Grondwaterbeschermingsgebied
(…)
artikel 3.29 van de Ov (aanwijzing milieubelastende activiteit Grondwaterbeschermingsgebied)
1. Als milieubelastende activiteit binnen Grondwaterbeschermingsgebied wordt aangewezen:
(…)
d. het aanleggen en gebruiken van bodemenergiesystemen en activiteiten waarvan de werking berust op het direct of indirect onttrekken of toevoegen van warmte aan het grondwater;
e. het verrichten van activiteiten in de bodem op een diepte van 3 m of meer;
artikel 3.30 van de Ov (verbod milieubelastende activiteit Grondwaterbeschermingsgebied)
Het is verboden een milieubelastende activiteit als bedoeld in artikel 3.29 te verrichten.
Hoofdstuk 4 Instructieregels omgevingsvergunning
Paragraaf 4.1 Algemeen
Artikel 4.4 van de Ov (gegevens en bescheiden vergunningplicht)
In aanvulling op afdeling 7.2 van de Omgevingsregeling bevat een aanvraag voor omgevingsvergunning als bedoeld in deze verordening:
a. de naam en het adres van de aanvrager;
b. de gewenste startdatum van de activiteit en de verwachte duur van de activiteit;
c. de naam en het adres van degene die een zakelijk of persoonlijk recht heeft op de locatie;
d. een machtigingsformulier in geval de aanvrager namens een initiatiefnemer handelt;
e. de gegevens en bescheiden opgenomen in Bijlage III.
Bijlage III Gegevens en bescheiden
A. Aanvullende gegevens en bescheiden voor een aanvraag omgevingsvergunning
(…)
B. Aanvullende gegevens en bescheiden voor het doen van een melding
(…)