ECLI:NL:RBOBR:2026:3855

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 25/586

uitspraak van de meervoudige kamer van 4 juni 2026 in de zaak tussen

[eiser] , uit [plaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. V. Wösten),

het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, het college

(gemachtigde: [naam] ).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[naam], uit [plaats] .

Samenvatting

1. In deze uitspraak oordeelt de rechtbank voor de tweede keer dat het college de afwijzing van een verzoek van eiseres om handhavend op te treden tegen de varkenshouderij van de derde-partij onvoldoende heeft onderbouwd. Deze uitspraak is daarmee helaas een herhaling van zetten in de zoektocht naar een oplossing voor het probleem van de PAS-melders, een probleem dat zeven jaar geleden is ontstaan en dat de bestuursrechter niet kan oplossen. De rechtbank geeft de terugkoppeling aan de wetgever dat het de hoogste tijd is om gevolg te geven aan de verplichting op basis van artikel 22.21 van de Omgevingswet en zorg te dragen voor een betekenisvol programma met kans van slagen om de problematiek van de PAS-melders op te lossen. De rechtbank roept partijen op om in overleg te treden om zelf in dit geval een regeling te treffen.

Procesverloop

2. Eiseres heeft op 24 augustus 2021 het college verzocht om handhavend op te treden wegens het handelen in strijd met artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming. Het college heeft dit verzoek afgewezen in het besluit van 26 november 2021.

2.1.

Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt, dat het college met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ter behandeling als beroep aan de rechtbank heeft doorgezonden. In de uitspraak van 16 februari 2022^[1]heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 november 2021 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is onherroepelijk.

2.2.

Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft het college op
20 januari 2025 een nieuw besluit op bezwaar genomen (het bestreden besluit), waarbij het college het bezwaar ongegrond heeft verklaard en het afwijzingsbesluit onder aanpassing van de motivering in stand heeft gelaten.

2.3.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.4.

De rechtbank heeft het beroep op 21 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college. Namens de derde-partij zijn verschenen [naam] en [naam] .

Beoordeling door de rechtbank

Feiten

3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

De derde-partij exploiteert een varkenshouderij aan [adres] te [woonplaats] . Het bedrijf ligt in de nabijheid van verschillende Natura 2000-gebieden waaronder het Natura 2000-gebied [naam] .
Het bedrijf beschikt over een revisievergunning van 7 oktober 2014 voor meerdere stallen met een totale ammoniakemissie van 3.208,42 kg NH3/jr. Hierbij zijn ook verklaringen van geen bedenkingen (vvgb) afgegeven door het college en door het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg. Op 15 februari 2016 heeft het bedrijf een melding op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) ingediend. Dit hield verband met het (in afwijking van de eerdere revisievergunning) volledig traditioneel huisvesten van 1.706 biggen. Dit resulteert in een totale emissie van 3.856,42 kg NH3/jr. Het college heeft deze melding geaccepteerd, omdat de stikstofdepositie onder de toen geldende wettelijke grenswaarde (1 mol/ha/jr) bleef. Op 29 november 2016 is hiervoor ook een omgevingsvergunning verleend.
Op 29 mei 2019 verklaarde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) artikel 2.12 van het Besluit natuurbescherming (Bnb) onverbindend, omdat het PAS niet voldeed aan de eisen in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn (richtlijn 92/43/EEG). Dat betekende dat voor activiteiten die waren gemeld onder die regeling alsnog een vergunning op basis van de Wnb (de natuurvergunning) nodig was. Zo ook voor het bedrijf van de derde-partij.
Op 22 april 2021 heeft het bedrijf bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) een verzoek tot legalisatie ingediend.
Op 24 augustus 2021 heeft eiseres het college verzocht handhavend op te treden tegen 50 bedrijvenlocaties, waaronder het bedrijf van de derde-partij. Naar aanleiding hiervan heeft de Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant op 22 november 2021 een controle uitgevoerd. Ook op 24 juli 2024 heeft de Omgevingsdienst een controle bij het bedrijf van de derde-partij uitgevoerd.

Beoordeling beroepsgronden

4. Eiseres stelt vast dat door de gewijzigde uitvoering van stal 1 sprake is van een toename van ammoniakemissies zonder de daarvoor benodigde natuurvergunning. De PAS-melding die is gedaan in verband met de gewijzigde uitvoering van de stal heeft geen betekenis meer. Dus is sprake van een overtreding van artikel 2.7 van de Wnb. De staat van instandhouding in het Natura 2000-gebied [naam] is slecht met een zeer forse overschrijding van de kritische depositiewaarde (KDW) bij het natuurtype “Herstellend hoogveen”. Er is geen concreet zicht op legalisatie. Dit kan niet worden gevonden in het legalisatieprogramma voor PAS melders. Het college heeft de cumulatieve effecten niet onderzocht.

4.1.

Onder verwijzing naar drie uitspraken van de Afdeling van 28 februari 2024^[2]maakt het college in het bestreden besluit een belangenafweging tussen het bedrijfsbelang van de PAS-melder en het natuurbelang. Omdat de depositie volgens het college gering is en zich tijdelijk voordoet, namelijk tot maximaal medio 2025 (wanneer het bedrijf in aanmerking zou moeten komen voor een legalisatietraject wat betreft de natuurvergunning), weegt het college het bedrijfsbelang van de derde-partij zwaarder. Het college kwantificeert dit met een berekening van de periode waarin het instandhoudingsdoel in 2030 is bereikt conform de doelstelling in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn) als deze tijdelijke emissie niet plaatsvindt. Het college berekent een tijdswinst van minder dan 1 uur in 2030 bij handhavend optreden.

4.2.

De derde-partij vraagt aandacht voor haar kant van het verhaal. Zij heeft destijds gebruik gemaakt van de wettelijke mogelijkheden en niet geïnvesteerd in een stalsysteem omdat zij een PAS-melding kon doen. Nu voelt ze zich daar achteraf voor bestraft. Ze staat met de rug tegen de muur, want het bedrijf kan niet zomaar minder biggen gaan houden. Het achteraf aanbrengen van het stalsysteem is veel duurder en bovendien in strijd met de Omgevingsverordening Noord-Brabant waarin bij nieuwbouw andere emissiearme stalsystemen worden voorgeschreven. Zij wil (mede vanuit dierenwelzijn) investeren in een nieuwe stal, maar heeft daarvoor een nieuwe natuurvergunning nodig en het college verleent nu geen natuurvergunningen. Zij verkeert sinds 2019 in onzekerheid en ze wil een stip aan de horizon om naartoe te werken.

4.3.

De Afdeling heeft in de hiervoor genoemde uitspraken van 28 februari 2024 uiteengezet dat er ruimte kan bestaan om tijdelijk af te zien van handhavend optreden tegen PAS-melders, mits het college kan motiveren dat er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en het natuurbelang. Over de eisen die aan deze motivering worden gesteld overwoog de Afdeling onder 1.6 van deze uitspraken: “
De Afdeling ziet echter in (1) de individuele belangen van de PAS-melders, (2) de rechtszekerheid die PAS-melders aan het PAS-regime mochten ontlenen, (3) de verschillende uitlatingen van de overheid na de PAS-uitspraak dat PAS-melders zullen worden gelegaliseerd, (4) het legalisatieprogramma dat ervan uitgaat dat medio 2025 alle PAS-melders een natuurvergunning kunnen aanvragen, en (5) het feit dat het legalisatieprogramma in uitvoering is en de bedrijven daarin de mogelijke stappen hebben ondernomen, bijzondere omstandigheden die voor het college aanleiding kunnen zijn om handhavend optreden onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelang en tot medio 2025 af te zien van handhavend optreden. Of daadwerkelijk kan worden afgezien van handhavend optreden, kan het college echter pas beoordelen nadat het de vraag heeft beantwoord of er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en de belangen die worden gediend met handhavend optreden (het natuurbelang). Hiervoor is nodig dat de gevolgen van het niet handhavend optreden voor de natuur in beeld zijn en zijn afgewogen voor tenminste dezelfde periode, dus tot uiterlijk medio 2025. Aan het natuurbelang kan in die afweging tegemoet worden gekomen door het treffen van maatregelen. Als daarvoor wordt gekozen dan moeten die maatregelen ten minste gelden tot medio 2025. Wanneer die maatregelen inhouden dat bepaalde activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken stoppen, moet vaststaan dat in die periode de activiteiten die zijn betrokken in de maatregelen, niet kunnen worden hervat.”

4.4.

Tussen partijen is niet in geschil dat het bedrijf van de derde-partij in werking is in afwijking van de omgevingsvergunning uit 2014 en dat het bedrijf in overtreding was van artikel 2.7 van de Wnb (thans artikel 5.1, eerste lid onder e, van de Omgevingswet).

4.5.

De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit de individuele belangen van de derde-partij niet in kaart zijn gebracht. Dit had het college wel moeten doen.
Daarnaast is in het bestreden besluit geen aandacht besteed aan de staat van instandhouding van de nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De waardering van dit belang vergt meer dan een abstracte berekening van de tijdswinst die kan worden geboekt met handhavend optreden. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in rechtsoverweging 9.3 van de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2024^[3].

Bovendien is het bestreden besluit gebaseerd op de veronderstelling dat medio 2025 sprake zal zijn van een concreet zicht op legalisatie. Eisers hebben dit terecht in twijfel getrokken want dat concreet zicht op legalisatie was er niet medio 2025. Het Gerechtshof
’s-Hertogenbosch oordeelde hetzelfde in rechtsoverweging 3.2.3.8 van het arrest van
17 februari 2026^[4]: “
Op grond van voormeld artikel is op 28 februari 2022 het Legalisatieprogramma PAS-meldingen vastgesteld. [X B.V] heeft een aanvraag tot legalisatie gedaan. Na afloop van de periode van 3 jaar, op 28 februari 2025, heeft dit programma voor veel PAS-melders, waaronder [X B.V], niet tot legalisatie van hun activiteiten (projecten) geleid omdat er te weinig stikstofruimte beschikbaar was om de activiteiten van alle PAS-melders te legaliseren als bedoeld in artikel 22.21. Ow.”Het bestreden besluit is om deze drie redenen onvoldoende gemotiveerd.

5. Eiseres stelt dat de feitelijke werking van de luchtwassers in de overige stallen ten onrechte niet is gecontroleerd.

5.1.

In het handhavingsverzoek is verzocht om op te treden tegen het in werking zijn van het bedrijf zonder natuurvergunning. Er is niet verzocht om op te treden tegen het in werking zijn van het bedrijf in afwijking van de revisievergunning uit 2014 met de bijbehorende verklaringen van geen bedenkingen. Anders dan eiseres stelt, valt dit ook niet in het handhavingsverzoek te lezen. In de uitspraak van 16 februari 2022 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college in het verzoek van eiseres geen aanleiding heeft hoeven zien om de werking van de combiluchtwassers te controleren. Eiseres heeft tegen dit onderdeel van de uitspraak geen hoger beroep ingesteld. De rechtbank ziet geen aanleiding om op dit oordeel terug te komen. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

6. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd.

6.1.

Desgevraagd heeft de derde-partij ter zitting toegelicht welke aanpassingen moeten worden gedaan aan het bedrijf om in werking te zijn conform de omgevingsvergunning van 2014. Het aanbrengen van het daarin genoemde systeem in stal 1 (mestopvang in water in combinatie met een mestafvoersysteem, stalsysteem
BWL 2006.07.V1) vergt een aanzienlijke investering en is bovendien in afwijking van artikel 3.99 van de Omgevingsverordening Noord-Brabant, omdat dit systeem niet wordt genoemd in bijlage VI. Het college heeft echter niet kunnen aangeven welke betekenis wordt gehecht aan dit belang.

6.2.

De rechtbank gaat ervan uit dat het college het natuurbelang en de staat van instandhouding van de meest nabijgelegen Natura 2000-gebieden, zoals die worden beschreven in de verschillende natuurdoelanalyses en adviezen van de Ecologische Autoriteit en de daaruit voortvloeiende noodzaak om herstelmaatregelen te treffen, onderschrijft. De slechte staat van diverse Natura 2000-gebieden is in meerdere uitspraken van deze rechtbank vastgesteld.^[5]Het college heeft niet kunnen aangeven welke betekenis wordt gehecht aan dit belang.

6.3.

Op basis van artikel 22.21 van de Omgevingswet is de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur gehouden om, uit een oogpunt van rechtszekerheid tezamen met gedeputeerde staten van de provincies, zorg te dragen voor het legaliseren van de projecten met een geringe stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden die voldeden aan de voorwaarden van artikel 2.12 van het Bnb, zoals dat luidde op 28 mei 2019. Hiervoor dient de Minister vóór 1 mei 2026 een programma vast te stellen met maatregelen om de in het eerste lid bedoelde projecten te legaliseren. Het programma bevat primair gerichte maatregelen voor het verminderen van stikstofemissie. De in het programma opgenomen maatregelen worden uitgevoerd vóór 1 maart 2028. Het college heeft ter zitting gewezen op een conceptprogramma dat op 17 april 2026 ter consultatie ter inzage is gelegd. Verder heeft het college bevestigd dat de verplichting in artikel 22.21 van de Omgevingswet in combinatie met het programma niet zou leiden tot een ander besluit dan het bestreden besluit. Gelet op de korte termijn voor de zitting hebben partijen hier niet op kunnen reageren. Bovendien is het geen definitief programma en worden er slechts algemene oplossingsrichtingen in voorgesteld. De rechtbank ziet geen aanleiding het conceptprogramma te betrekken bij deze procedure.

6.4.

De rechtbank ziet in de hierboven genoemde omstandigheden geen aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten of het college in de gelegenheid te stellen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Er is ook overigens geen enkele aanleiding voor het bieden van een ruime hersteltermijn of een handhavingsmoratorium als in de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024.^[6]De rechtbank ziet nu geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Het college krijgt nogmaals de opdracht om een nieuw (inmiddels derde) besluit te nemen op het verzoek van eiseres. Het is inmiddels bijna 7 jaar geleden dat artikel 2.12 van het Bnb onverbindend werd verklaard. De rechtbank draagt het college op dit besluit te nemen binnen zes maanden na dagtekening van deze uitspraak. De rechtbank gaat ervan uit dat dit het laatste besluit zal zijn.

6.5.

Deze uitspraak is een herhaling van zetten. Partijen en de natuur komen hiermee niet dichterbij een oplossing en er komt geen stip op de horizon. Deze uitspraak verschilt daarmee niet met uitspraken van andere rechtbanken.^[7]De rechtbank geeft de terugkoppeling aan de wetgever dat het de hoogste tijd is om gevolg te geven aan artikel 22.21 van de Omgevingswet en zorg te dragen voor een betekenisvol programma met kans van slagen.

6.6.

De rechtbank roept partijen wel op om met elkaar in overleg te gaan over een oplossing in deze zaak. Ten behoeve van dit overleg geeft de rechtbank partijen het volgende mee voor het overleg over hun rechtspositie en opstelling bij dit overleg.

In intrekkingszaken, waaronder de eerdergenoemde uitspraak van 16 april 2025, heeft de rechtbank overwogen dat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn niet absoluut is maar wordt beperkt door artikel 17 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.. De rechtbank is bovendien bekend met het feit dat eiseres in andere zaken zich bereid heeft verklaard om water bij de wijn te doen als er maar maatregelen worden genomen. Dit is onder meer het geval in de zaak SHE 25/579 waar vandaag om die reden een tussenuitspraak wordt gedaan. Overleg kan een snellere route zijn naar het door eiseres gewenste natuurherstel.
In navolging van rechtsoverweging 3.20 van het eerdergenoemde arrest van het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch wijst de rechtbank de derde-partij erop dat de vrijheid van ondernemerschap en het recht op ongestoord genot van eigendom niet onbeperkt zijn, maar worden beperkt door artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Van de derde-partij mag dus enige inspanning worden verwacht, zeker nu de wetgever en de rechtspraak geen aanleiding hebben gezien voor een generaal pardon voor PAS-melders.
Het college heeft er terecht op gewezen dat het aan de landelijke wetgever is om stappen te maken in dit traject, maar de provincie Noord-Brabant heeft ook strenge eisen gesteld aan de stalsystemen van nieuwe stallen in artikel 3.99 van de Omgevingsverordening. Dit beperkt de derde-partij bij het renoveren van stal 1. Het college is wel het bevoegd gezag bij de verlening van de (eventueel) noodzakelijke natuurvergunning ter legalisatie.

6.7.

Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, moet het college de door eiseres betaalde griffierechten vergoeden. Zij krijgt ook een vergoeding van de proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting) met een waarde per punt van € 934,00 en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank;

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt het college op een nieuw besluit te nemen binnen zes maanden na dagtekening van deze uitspraak met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,00 aan eiseres moet vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,00 aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. C.N. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. A.F. Hooghuis, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2026.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bestuursrechtelijke vernietiging besluit afwijzing handhaving varkenshouderij PAS-melding