Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 25/2902 (verzoek) en SHE 25/2903 (beroep)
uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 januari 2026 in de zaak tussen
[verzoekster] , uit [vestigingsplaats] , verzoekster
(gemachtigde: [naam] ),
en
de minister van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit: Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
(gemachtigde: mr. J.J. Ton).
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: stichting Varkens in Nood (VIN) en stichting Dier&Recht (D&R) uit Amsterdam.
Samenvatting
1. Deze uitspraak naar aanleiding van het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster gaat over het besluit van de minister op verzoeken, die de derde-partijen op grond van de Wet open overheid (Woo) hebben ingediend. Verzoekster is het niet eens met dit besluit. Zij heeft daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. Zij voert daartoe een aantal gronden aan.
1.1.
De voorzieningenrechter doet ook uitspraak op het beroep. Het beroep is gegrond en het verzoek om voorlopige voorziening wordt afgewezen. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Op 2 januari 2024 hebben de derde-partijen ieder afzonderlijk een Woo-verzoek ingediend bij de minister.
3. De minister heeft in een besluit van 18 juli 2024 besloten de door de Woo-verzoekers gevraagde informatie gedeeltelijk openbaar te maken. De minister is met het bestreden besluit van 23 september 2025 op het bezwaar van verzoekster bij dat besluit gebleven.
4. Verzoekster heeft een beroepschrift ingediend tegen het bestreden besluit en heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, die inhoudt dat het bestreden besluit wordt geschorst tot op het beroep is beslist of zodanige voorziening te treffen die de voorzieningenrechter gerede voorkomt.
5. De minister heeft bevestigd dat openbaarmaking van de informatie zal worden opgeschort totdat de voorzieningenrechter uitspraak op het verzoek heeft gedaan.
6. De derde-partijen hebben aangegeven niet deel te nemen aan de procedure, maar wel de uitspraak willen ontvangen.
7. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 13 januari 2026 op zitting behandeld, tegelijk met de zaken met de zaaknummers 25/2903, 25/3456, 25/3460, 25/3404 en 25/3405 waarin de rechtbank op dezelfde datum, maar afzonderlijk uitspraak doet. Aan die zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van verzoekster en de gemachtigde van de minister.
Totstandkoming van het bestreden besluit
8. Verzoekster exploiteert een onderneming die zich richt op het slachten van varkens en de verwerking en opslag van vlees.
9. Op 2 januari 2024 heeft stichting VIN een verzoek op grond van de Wet open overheid (Woo) ingediend bij de minister. Daarin vraagt zij om digitale toezending van:
“(…)
1. alle inspectierapporten en rapporten van bevindingen die de NVWA heeft opgemaakt in 2023 naar aanleiding van welzijnsschendingen bij Nederlandse varkensslachterijen en bij de aanvoer van varkens, inclusief bijbehorende documenten, zoals veterinaire verklaringen, bevindingenbrieven, waarschuwingsbrieven en het bijbehorende beeld- en audiomateriaal;
(…)
2. De specifieke interventies die uit deze inspecties zijn voortgekomen, zoals corrigerende en bestraffende maatregelen, waaronder tenminste vallen – maar niet beperkt tot – schriftelijke waarschuwingen, bestuurlijke boetes en boeterapporten, alsmede opgemaakte processen-verbaal t.b.v. strafrechtelijke vervolging door het OM;
(…)
3. alle (interne) werkinstructies van directie Keuren die zien op dierenwelzijnsinspecties bij Nederlandse varkensslachterijen;
(…)”
10. Op 2 januari 2024 heeft stichting D&R een Woo-verzoek ingediend bij de minister. Daarin vraagt zij om digitale toezending van:
“(…)
1. alle individuele inspectierapporten en rapporten van bevindingen die de NVWA heeft opgemaakt in het jaar 2023 naar aanleiding van welzijnsschendingen bij Nederlandse roodvleesslachthuizen (m.u.v. varkens) en bij de aanvoer van deze dieren, inclusief bijbehorende documenten, zoals veterinaire verklaringen, bevindingenbrieven, waarschuwingsbrieven en het bijbehorende beeld- en audiomateriaal;
(…)
2. De specifieke interventies die uit deze inspecties zijn voortgekomen, zoals corrigerende en bestraffende maatregelen, waaronder tenminste vallen – maar niet beperkt tot – schriftelijke waarschuwingen, bestuurlijke boetes en boeterapporten, alsmede opgemaakte processen-verbaal t.b.v. strafrechtelijke vervolging door het OM;
(…)
3. alle (interne) werkinstructies van directie Keuren die zien op dierenwelzijnsinspecties bij Nederlandse roodvleesslachterijen;
(…)”
11. De derde-partijen hebben verwezen naar een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:489, kenmerk 202105710/1/A3) en hebben de minister verzocht om in de documenten ook de bedrijfsnaam van het betrokken slachthuis openbaar te maken.
12. De minister heeft besloten om een deel van de verzochte informatie openbaar te maken. Daarbij heeft hij besloten om bijzondere persoonsgegevens op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder d van de Woo niet openbaar te maken. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder e van de Woo heeft de minister besloten om nationale identificatienummers niet openbaar te maken. De minister heeft ook besloten om op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e van de Woo geen informatie openbaar te maken als dit de persoonlijke levenssfeer schaadt en op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i van de Woo geen informatie openbaar te maken die het functioneren van de Staat of andere overheden in gevaar zou kunnen brengen.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
13. In artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is bepaald dat indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
14. De voorzieningenrechter vindt dat verzoekster een spoedeisend belang heeft, omdat de aangekondigde openbaarmaking na uitvoering onomkeerbaar is.
Kortsluiten?
15. In de kennisgevingen die verzoekster en de minister voor de zitting hebben gekregen, staat dat de voorzieningenrechter ook een uitspraak kan doen op het beroep (artikel 8:86, eerste lid, van de Awb). In dit geval is sprake van een situatie als bedoeld in dat artikel. De voorzieningenrechter zal daarom ook uitspraak doen op het beroep.
15.1.
Aan de hand van de gronden beoordeelt de voorzieningenrechter de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
15.2.
De voorzieningenrechter verklaart het beroep gegrond en wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit heeft.
Het standpunt van verzoekster
16. Verzoekster heeft gesteld dat zij door een negatieve beeldvorming als gevolg van het openbaar maken van haar bedrijfsnaam, te maken kan krijgen met imago- en reputatieschade binnen het handelscircuit en agressie en sabotagerisico’s door dierenactivisten. Daarbij heeft verzoekster verwezen naar een mededeling dat op 27 juni 2025 vanuit het Europese Parlement vragen zijn gesteld aan de Europese Commissie over de strategische aanpak op Europees niveau van dierenextremisme. Verzoekster heeft ook aangegeven dat zij tegen twee boetebesluiten, die in de openbaar te maken informatie zijn vermeld, beroep heeft ingesteld bij rechtbank Rotterdam onder de nummers ROT 25/832 DIER en ROT 24/7804 [1] . Gebleken is dat de rechtbank Rotterdam in die zaken uitspraak heeft gedaan en dat verzoekster tegen die uitspraken hoger beroep heeft ingesteld bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB). Verzoekster stelt dat zij onevenredig nadeel lijdt als de rechter in (hoger) beroep oordeelt dat de boetes ten onrechte zijn opgelegd en dat dit een bijzondere omstandigheid is op grond waarvan openbaarmaking van informatie geweigerd moet worden. In de beroepsgronden, zoals deze op de zitting zijn toegelicht, stelt verzoekster dat de minister toepassing had moeten geven aan artikel 5.1, vijfde lid van de Woo en artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder h van de Woo.
Had de minister artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder h van de Woo moeten toepassen?
17. In artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder h van de Woo is bepaald dat het openbaar maken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage.
17.1.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat het uitgangspunt van de Woo ‘openbaar, tenzij’ is. Een bestuursorgaan maakt bij de toepassing van de relatieve weigeringsgronden van artikel 5.1, tweede lid, van de Woo een inhoudelijke afweging tussen het vooropgestelde algemene belang van openbaarheid en de belangen die worden beschermd door de weigeringsgronden. De weigeringsgronden moeten restrictief worden uitgelegd. Vervolgens overweegt de voorzieningenrechter dat de Afdeling in haar uitspraak van 8 februari 2023 [2] heeft geoordeeld dat het openbaar maken van informatie over de wijze waarop een toezichthouder toezicht houdt op bedrijven het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering dient. Openbaarmaking van deze informatie draagt bij aan het maatschappelijk debat en vergroot de transparantie van het toezicht door de NVWA. Dit sluit aan bij een ontwikkeling in wet- en regelgeving en in de bestuurspraktijk van toezichthouders om in toenemende mate actief toezichtinformatie over ondernemingen openbaar te maken. Ook overweegt de Afdeling in deze uitspraak dat onderwerpen als voedselveiligheid en dierenwelzijn in de maatschappelijke belangstelling staan en het verstrekken van bij de overheid aanwezige informatie over welke onderneming welke bedrijfsactiviteiten op welke wijze in deze bedrijfssector uitoefent een bijdrage levert aan het voeren van het maatschappelijke debat hierover en het vergroten van de transparantie van het toezicht hierop door de NVWA. De Afdeling overweegt verder dat het publieke belang van openbaarmaking niet in voldoende mate wordt gediend door een geanonimiseerde openbaarmaking in de inspectierapporten.
17.2.
Bij het toepassen van de in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder h van de Woo vermelde weigeringsgrond moet aannemelijk zijn dat openbaarmaking van de desbetreffende informatie daadwerkelijk schade zal toebrengen aan het met geheimhouding gediende belang, te weten de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage. De enkele vrees voor onevenredige gevolgen door openbaarmaking alleen is onvoldoende om openbaarmaking te weigeren. Uit de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2023 blijkt dat sprake moet zijn van concrete, actuele aanknopingspunten aan de hand waarvan aannemelijk is dat sprake is van dreiging jegens verzoekster. Verzoekster heeft haar vrees voor bedreigingen of acties vanuit dierenwelzijnsorganisaties onvoldoende concreet onderbouwd. De omstandigheid dat vanuit het Europese Parlement vragen zijn gesteld aan de Europese Commissie over een noodzakelijke strategische aanpak op Europees niveau van dierenextremisme, is daarvoor onvoldoende. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat niet is gebleken dat openbaarmaking van haar bedrijfsnaam daadwerkelijk schade zou toebrengen aan het met geheimhouding gediende belang van verzoekster. De beroepsgrond slaagt niet.
Had de minister artikel 5.1, vijfde lid van de Woo moeten toepassen?
18. Uit artikel 5.1, vijfde lid van de Woo volgt dat in uitzonderlijke gevallen openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie achterwege kan blijven als openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt.
18.1.
Van deze uitzondering op het uitgangspunt dat openbaarheid de regel is, is slechts sprake als zich bijzondere omstandigheden voordoen. Zo kan de aard van de verzochte informatie meebrengen dat openbaarmaking niet, of niet zonder context, mag plaatsvinden. Zo gaat het bij informatie over toezicht en controles regelmatig om informatie uit de fase voorafgaand aan een handhavingstraject en kan er met het oog op het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling aanleiding bestaan om de verzochte informatie te voorzien van context-informatie, bijvoorbeeld in de vorm van een disclaimer of het verstrekken daarbij van een update met een weergave van de huidige stand van zaken, waardoor onevenredige gevolgen worden weggenomen.
18.2.
De voorzieningenrechter stelt vast dat in het besluit van 18 juli 2024 geen context-informatie is heeft opgenomen. In het bestreden besluit is vermeld dat de door verzoekster vermelde boetebesluiten onherroepelijk zijn. Zoals de minister op de zitting heeft erkend is deze vermelding onjuist omdat nog hoger beroep aanhangig is. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat bij openbaarmaking van de informatie over die boetes toch geen sprake is van onevenredige benadeling omdat daarbij op de inventarislijst zal worden vermeld vermelden dat nog hoger beroep aanhangig is met betrekking tot die boetes.
18.3.
De voorzieningenrechter oordeelt dat verzoekster door het ontbreken van context-informatie in het besluit van 18 juli 2024 en de weergave van onjuiste context-informatie in het bestreden besluit onevenredig kan worden benadeeld. Dit betekent niet dat de informatie niet openbaar gemaakt zal mogen worden, maar wel dat de minister bij een nieuw te nemen besluit alsnog de informatie over in ieder geval de boetebesluiten, waartegen nog hoger beroep aanhangig is, moet voorzien van de juiste context-informatie. Deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
19. Het beroep is gegrond. De voorzieningenrechter vernietigt het bestreden besluit. De voorzieningenrechter ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen, gelet op de aard van een nieuw te nemen besluit. De voorzieningenrechter draagt daarom de minister op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
19.1.
Omdat nu is beslist op het beroep heeft verzoekster geen belang meer bij een beoordeling van het verzoek om een voorlopige voorziening. Dat verzoek wordt dan ook afgewezen.
19.2.
Omdat de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaart, moet de minister het griffierecht aan verzoekster vergoeden. Daarom krijgt verzoekster ook een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het beroepschrift ingediend en is op de zitting verschenen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 934,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.868,-.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de minister op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 385,- aan verzoekster moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan verzoekster;
- wijst het door verzoekster ingediende verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.M.H. de Koning, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van R.G.B.M Spapens, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2026.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.