ECLI:NL:RBOBR:2026:4821

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 25/3479

uitspraak van de meervoudige kamer van 9 juli 2026 in de zaak tussen

[eiseres], uit [vestigingsplaats], eiseres

(gemachtigden: mr. M.C. Brans en mr. M.C.T.M. Sonderegger),

de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister

(gemachtigde: [naam]).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over het besluit van de minister om eiseres op grond van de Arbowet^[1]een eis tot naleving op te leggen omdat zij bepalingen in het Arbobesluit^[2]heeft overtreden. Eiseres is het hiermee niet eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister een eis tot naleving heeft mogen opleggen aan eiseres.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Eiseres krijgt dus geen gelijk en de eis tot naleving zoals deze bij het bestreden besluit is gehandhaafd, blijft in stand. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.2.

Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 3. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

Procesverloop

2. Eiseres is een bedrijf dat werkzaam is in de pakketdienstenbranche. In het najaar van 2023 heeft de NLA^[3]besloten de pakketdienstenbranche als geheel te inspecteren. In april en mei 2024 heeft de NLA bij verschillende sorteerlocaties/depots van eiseres, te weten in [vestigingsplaats], [vestigingsplaats], [vestigingsplaats], [vestigingsplaats] en [vestigingsplaats], een aantal inspecties uitgevoerd op de onderwerpen fysieke belasting en arbozorg uit de Arbeidsomstandighedenwetgeving. De waarnemingen en bevindingen naar aanleiding van deze inspecties heeft de minister in een brief van 24 september 2024 (met referentie 2429607/01) beschreven.

2.1.

In dezelfde brief van 24 september 2024 (de kennisgeving) heeft de minister aan eiseres het voornemen bekend gemaakt om haar een eis tot naleving op te leggen omdat eiseres de veiligheids- en gezondheidsaspecten van de fysieke belasting niet heeft beoordeeld in een risico-inventarisatie en -evaluatie (RI&E) met inachtneming van bijlage I bij Richtlijn nr. 90/269/EEG^[4], waarbij met name wordt gelet op de kenmerken van de last en de werkomgeving, de vereiste lichamelijke inspanning en de eisen van de taak. Dit is een overtreding van artikel 5.3, aanhef en onder b, van het Arbobesluit.

Daarnaast heeft de minister in de kennisgeving aan eiseres het voornemen bekend gemaakt om haar een eis tot naleving op te leggen omdat eiseres niet de arbeid zodanig heeft georganiseerd, de arbeidsplaats zodanig heeft georganiseerd, een zodanige productie- en werkmethode heeft toegepast en zodanige hulpmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen heeft gebruikt, dat de gevaren door fysieke belasting zoveel als redelijkerwijs mogelijk is, worden beperkt. Dit is een overtreding van artikel 5.3, aanhef en onder a, van het Arbobesluit.

2.2.

Eiseres heeft op 10 december 2024 gereageerd met een zienswijze.

2.3.

Met het primaire besluit van 7 februari 2025 heeft de minister eiseres op grond van artikel 27 van Pro de Arbowet een eis tot naleving opgelegd wegens overtreding van
artikel 5.3, aanhef en onder b, van het Arbobesluit (overtreding 1) en wegens overtreding van artikel 5.3, aanhef en onder a, van het Arbobesluit (overtreding 2). De eisen tot naleving houden, kort weergegeven, in dat eiseres binnen drie maanden een RI&E moet opstellen waarin zij de veiligheids- en gezondheidsaspecten van de fysieke belasting heeft beoordeeld en dat zij een schriftelijk plan van aanpak moet overleggen hoe zij aantoonbaar ervoor zorgt dat de fysieke belasting geen verhoogd risico voor de gezondheid vormt. Ook moet eiseres binnen drie maanden minimaal de tien door de minister genoemde maatregelen^[5]nemen ter beperking of voorkoming van fysieke belasting bij de opvoerlijnen, de sorteergoten, het met losse pakketten laden van trailers en het hoogfrequent handmatig sorteren van lichte pakketten, de NC^[6]-lijn en bij het handmatig verplaatsen van rolcontainers.

2.4.

Met het bestreden besluit van 28 oktober 2025 heeft de minister het bezwaar deels gegrond verklaard, namelijk voor zover dat ziet op de in het primaire besluit gestelde eis (nummer 10) ten aanzien van het stapelen van pakketten zwaarder dan 10 kg tussen knie- en ellebooghoogte. Die eis is komen te vervallen, voor het overige zijn de eisen gehandhaafd.

2.5.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.6.

De rechtbank heeft het beroep op 15 juni 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eiseres [naam], [naam], [naam], [naam] en haar gemachtigden deelgenomen. Namens de minister hebben [naam], [naam] en zijn gemachtigde deelgenomen.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank stelt voorop dat het verzoek van eiseres om hetgeen zij eerder heeft aangevoerd onder paragraaf 4 van het aanvullend bezwaarschrift als herhaald en ingelast te beschouwen – zonder daarbij te vermelden in welk opzicht, in haar visie, de reactie van de minister in het bestreden besluit ontoereikend was – onvoldoende is om te spreken van een beroepsgrond waar de rechtbank op in moet gaan. De rechtbank richt zich op wat eiseres in beroep concreet heeft aangevoerd.

Is er sprake van een overtreding van artikel 5.3, aanhef en onder a, van het Arbobesluit?

4. Eiseres betoogt dat zij artikel 5.3, aanhef en onder a, van het Arbobesluit niet heeft overtreden en dat daarmee voor de minister geen bevoegdheid op grond van artikel 27 van Pro de Arbowet is ontstaan om een eis tot naleving te stellen. Zij voert daartoe een aantal argumenten aan. Eiseres betoogt daarnaast dat de middels de eis tot naleving gevraagde tijdelijke maatregelen onuitvoerbaar en onevenredig zijn. De argumenten die zij daarbij aanvoert raken mede de vraag of er wel een bevoegdheid tot het stellen van een eis is. In het toetsingscriterium van de norm van artikel 5.3, aanhef en onder a, van het Arbobesluit zit namelijk ook een belangenafweging besloten. De rechtbank zal die argumenten daarom niet alleen bij de uitoefening van de bevoegdheid, maar ook in relatie tot het ontstaan van de bevoegdheid bespreken. Over deze beroepsgronden en argumenten overweegt de rechtbank het volgende.

4.1.

De wetgever heeft bij de totstandkoming van de Arbowet voor ogen gehad dat de werkgever belast wordt met de zorg voor de veiligheid en de gezondheid van zijn werknemers voor alle met de arbeid verbonden aspecten. Door het opstellen van een verplichte RI&E, zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef, en onder a, van de Arbowet en artikel 5.3, aanhef en onder b, van het Arbobesluit, is de werkgever – tenminste – zelf op de hoogte van de basisnormen. De werkgever heeft voorts een advies van de arbodienst en, mede op die basis, een plan van aanpak waarmee – tenminste – het basisniveau, vastgelegd in materiële regels, moet worden gerealiseerd.^[7]De wetgever heeft daarmee een grote mate van beleidsvrijheid bij de werkgevers neergelegd, maar ook de verantwoordelijkheid dat werkgevers binnen die vrijheid in de eerste plaats zelf een deugdelijke inschatting moeten maken van de risico’s die de arbeid voor hun werknemers met zich brengt.

4.2.

In dit geval is niet in geschil dat de minister een eis tot naleving van artikel 5.3, aanhef en onder b, van het Arbobesluit heeft moeten stellen om ervoor te zorgen dat eiseres deze inschatting door middel van een verdiepende RI&E is gaan maken. Het beroep richt zich daar ook niet tegen. Het is naar het oordeel van de rechtbank dan ook tegen die achtergrond dat de minister in zijn primaire besluit begint met de eis met betrekking tot de verdiepende RI&E en vervolgens de eisen stelt tot naleving van artikel 5.3, aanhef
en onder a, van het Arbobesluit. Deze laatste eisen heeft de minister, bij gebrek aan een deugdelijke RI&E van eiseres zelf, gesteld op grond van zijn eigen onderzoeksbevindingen met betrekking tot de fysieke belasting van de werkzaamheden in de depots en hubs van eiseres. De feitelijke bevindingen uit dit onderzoek worden als zodanig niet door eiseres in twijfel getrokken. Wel betwist eiseres dat de minister de risico’s juist heeft ingeschat en, in het verlengde hiervan, de rechtmatigheid van de maatregelen die hij nu door middel van het stellen van een eis van eiseres verlangt. Eiseres is van mening dat zij de gevaren voor haar medewerkers al zoveel als redelijkerwijs mogelijk is, beperkt.

4.3.

De rechtbank volgt dit niet. Zoals de minister in het primaire besluit heeft uiteengezet, zal de volledige beoordeling van de fysieke belasting die eiseres op grond van de RI&E moet maken, in combinatie met het definitieve plan van aanpak, de basis vormen van de definitieve maatregelen die eiseres moet nemen. Aan de hand van deze beoordeling zullen structurele maatregelen genomen moeten worden volgens een arbeidshygiënische strategie. Pas wanneer eiseres die eis is nagekomen, kan de minister definitief beoordelen wanneer aan de verplichtingen in artikel 5.3, aanhef en onder a, van het Arbobesluit is voldaan. Daarbij heeft de minister door middel van een eis tot naleving een aantal maatregelen geëist, met op onderdelen een ondergrens waar eiseres tenminste aan moet voldoen. Het gaat dan onder andere om taakroulatie, het beperken van de maximale tilhoogte voor pakketten van zwaarder dan 3 kg en het inzetten van bepaalde hulpmiddelen bij bepaalde werkzaamheden. Daarbij wordt de mogelijkheid opengelaten dat eiseres op een andere wijze voor voldoende veiligheid en gezondheid van de werknemers zorgt.

4.4.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister op grond van zijn eigen onderzoeksbevindingen, waarbij ook de stand der techniek is betrokken, kunnen vinden dat eiseres tekortschiet in de naleving van artikel 5.3, aanhef en onder a, van het Arbobesluit en de eisen kunnen stellen zoals deze in het bestreden besluit zijn gehandhaafd. Dat eiseres vindt dat de minister een onjuiste risico-inschatting maakt en gebruik maakt van meetinstrumenten, zoals de NIOSH-methode, die niet voldoende deugdelijk zijn, maakt dat niet anders. Dat geldt ook voor de stelling van eiseres dat de geëiste maatregelen niet effectief (genoeg) zijn of om organisatorische of economische redenen niet van haar kunnen worden gevergd. Het had bovendien op de weg van eiseres gelegen om met een eigen deugdelijke RI&E te komen met daarin een plan van aanpak en een onderbouwde uiteenzetting dat zij vindt dat zij haar verplichtingen op grond van artikel 5.3, aanhef en onder a, van het Arbobesluit van meet af aan al (volledig) is nagekomen. Eiseres heeft dat nagelaten en de rechtbank is, bij gebrek daaraan, van oordeel dat de minister aan zijn bewijslast heeft voldaan en met het primaire besluit tot het opleggen van de minimale eisen ten aanzien van de fysieke belasting heeft kunnen komen. Het bekritiseren van de inspanningen van de minister, zoals eiseres doet in relatie tot de toepasbaarheid van de normen voor fysieke belasting en methoden, miskent de verantwoordelijkheden die de wetgever in de eerste plaats aan eiseres zelf heeft toebedeeld. Wanneer eiseres een norm of methode niet geschikt vindt, moet zij zelf met een alternatieve norm of methode komen om de risico’s op zorgvuldige wijze in kaart te brengen. Dat heeft zij niet gedaan en daarbij komt dat zij in de later opgestelde RI&E gebruik maakt van dezelfde meetmethoden als de minister. Ook het argument dat geen arbocatalogus bestaat, bevindt zich in de eigen invloedssfeer van eiseres en kan bezwaarlijk aan de minister worden tegengeworpen. De minister heeft dit argument voldoende gemotiveerd weerlegd in het bestreden besluit. Het niet hebben daarvan kan daarom niet succesvol worden gebruik als argument dat er geen sprake is van een overtreding.

4.5.

Daaraan voegt de rechtbank nog het volgende toe. Bij de naleving van artikel 5.3, aanhef en onder a, van het Arbobesluit dient de werkgever een belangenafweging te maken die op redelijkheid wordt getoetst. Bij een dergelijke belangenafweging dienen met name de technische, operationele en economische haalbaarheid van de te nemen maatregel in relatie met de mogelijke sociale gevolgen (klachten, ziekte en arbeidsongeschiktheid) voor de werknemers in beschouwing te worden genomen.^[8]De belangenafweging die eiseres moet maken dient binnen de context van haar bedrijf te worden gemaakt, waarbij de kern van het bedrijfsproces het verplaatsen van pakketten is. Eiseres maakt op grote schaal gebruik van arbeidskrachten wier hoofdtaak het langdurig verrichten van werkzaamheden met fysieke belasting is. Wanneer de fysieke belasting te hoog is, zoals bij de voorbeelden waarin de minister schetst dat onmiddellijk actie is vereist, dan treft dit ook veel werknemers. Een werkgever kan onder die omstandigheden dan ook veel minder snel dan een werkgever waarvan de werknemers slechts incidenteel fysiek belastende werkzaamheden verrichten, een beroep doen op de haalbaarheid en onevenredigheid van maatregelen. Er mogen van pakketdiensten zoals eiseres aanzienlijke inspanningen en investeringen worden verwacht die de fysieke belasting van de werknemers op een aanvaardbaar niveau terugbrengen. Zo lang er geen concrete alternatieven voor de opgelegde maatregelen zijn, oordeelt de rechtbank dat het belang van het voorkomen van gezondheidsschade voor de werknemers van eiseres prevaleert boven het technische, operationele en economische belang van eiseres. Dat eiseres ten tijde van het opleggen van de eis deze belangenafweging zelf al op een deugdelijke en inzichtelijke en voor de minister toetsbare wijze had gemaakt, is de rechtbank niet gebleken.

4.6.

Tegen deze achtergrond vallen de door eiseres aangevoerde beroepsgronden over de overtreding dan ook weg. Dat een bepaalde opgelegde maatregel ervoor zou zorgen dat (niet nader geconcretiseerde) duurzaamheidsdoelen niet worden gehaald, kan zo zijn, maar is geen reden om de verplichtingen op grond van de Arbowet niet na te komen. Dat eiseres opereert in een internationale context evenmin. De rechtbank begrijpt dat een maximale tilhoogte van 175 cm voor pakketten zwaarder dan 3 kg lastig kan zijn wanneer er hoger opgestapelde ladingen worden aangeleverd, maar het is onvoldoende om dit als een voldongen feit te aanvaarden en eiseres zo verder te ontslaan van de verplichting om de fysieke belasting van dit werk, zo veel als redelijkerwijs mogelijk is, te beperken. Dat eiseres van bepaalde hulpmiddelen, zoals trappen en bordessen, geen gebruik wil maken, betekent niet dat zij dan de situatie maar kan laten voortbestaan. De minister heeft dus terecht gevonden dat eiseres de op haar op grond van artikel 5.3, aanhef onder a, van het Arbobesluit rustende verplichtingen niet is nagekomen, zodat daarmee voor de toezichthouder op grond van artikel 27 van Pro de Arbowet de bevoegdheid ontstond om een eis tot naleving daarvan te stellen.

4.7.

Dat eiseres het niet eens is met de conclusie van de minister dat sprake is van een ernstige overschrijding van de normen met betrekking tot de fysieke belasting waardoor ernstig gevaar voor fysieke overbelasting bestaat, is tot slot geen voorwaarde die bepalend is voor de vraag of voor de minister een bevoegdheid tot het stellen van een eis ontstaat. Overigens volgt ook uit de RI&E die eiseres inmiddels als gevolg van de gestelde eis tot naleving van artikel 5.3, aanhef en onder b, van het Arbobesluit heeft gemaakt, dat ten aanzien van verschillende type werkzaamheden – die bij eiseres aan de orde zijn – een sterk verhoogd risico op gezondheidsschade dreigt en onmiddellijke maatregelen vereist zijn. Het betoog slaagt niet.

Is in het bestreden besluit ten onrechte ex tunc getoetst?

5. Eiseres betoogt dat zij sinds de eis (diverse) tijdelijke maatregelen heeft getroffen, maar dat door de ex-tunc-toets onduidelijk blijft of de genomen maatregelen voldoende zijn. De minister had volgens eiseres alle omstandigheden moeten meewegen, waaronder de (tijdelijke) maatregelen die eiseres inmiddels heeft getroffen. De minister stelt zich op het standpunt dat de omstandigheid dat een werkgever hangende bezwaar zou voldoen aan de eis, geen effect heeft op de werking daarvan. Daarmee is de minister van mening dat hij in bezwaar enkel hoeft te controleren of de eis ten tijde van de oplegging daarvan terecht was. Hierover overweegt de rechtbank als volgt.

5.1.

In het algemeen geldt als hoofdregel dat het bestuursorgaan in bezwaar zijn eerdere besluit moet heroverwegen op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht of beleid. Het bestuursorgaan moet bij zijn heroverweging rekening houden met nieuwe feiten en omstandigheden die van belang zijn voor toepassing van de desbetreffende norm. Het bestuursorgaan moet verder rekening houden met eventueel overgangsrecht of een in een beleidsregel opgenomen overgangsregel. Er zijn echter situaties waarin het meenemen van nieuwe feiten en omstandigheden van ná het eerdere besluit niet voor de hand ligt, bijvoorbeeld door de aard van een besluit. Dit doet zich voor, onder andere, bij besluiten waarbij de situatie op een bepaald tijdstip (peilmoment) of in een bepaald tijdvak bepalend is.^[9]

5.2.

De rechtbank stelt voorop dat, anders dan eiseres stelt, de eis die hier aan de orde is, geen herstelsanctie is. De minister heeft in dit geval de doelverplichting van artikel 5.3, aanhef en onder a, van het Arbobesluit geconcretiseerd door middel van het stellen van een eis waarbij, totdat redelijkerwijs wordt voldaan aan artikel 5.3 onder a van het Arbobesluit, direct tijdelijke maatregelen moeten worden getroffen om bij diverse werkzaamheden, zoals bijvoorbeeld tillen en bukken, ernstig gevaar op overbelasting te voorkomen. Op welke wijze eiseres aan de doelverplichting invulling geeft is, zoals de minister aangeeft, uiteindelijk nog steeds aan eiseres. Dat mag ook op een andere wijze dan die in de eis is gesteld.

5.3.

De aard van de eis tot naleving die aan eiseres is gesteld, maakt naar het oordeel van de rechtbank dat het voldoen daaraan nog geen reden is om in het kader van de integrale heroverweging deze eis in te trekken. Met het voldoen aan de eis is, naar het oordeel van de rechtbank, de normconcretiserende verplichting die in die eis ligt besloten nog niet uitgewerkt. De minister betoogt terecht dat de werking daarvan voortduurt. Het komt de rechtbank voor dat deze werking in ieder geval voortduurt totdat wordt voldaan aan artikel 5.3, aanhef en onder a van het Arbobesluit en de verlangde tijdelijke maatregelen niet langer nodig zijn. Dit dient naar het oordeel van de rechtbank te worden onderscheiden van de vraag of eiseres inmiddels op een ándere dan in de eis gestelde wijze aan de doelverplichting van artikel 5.3., aanhef en onder a, van het Arbobesluit voldoet. Dan is voorstelbaar dat de eis bij het bestreden besluit niet langer in de opgelegde vorm gehandhaafd blijft. Dat zou naar het oordeel van de rechtbank ook het geval zijn wanneer sprake is van een eis die naar zijn aard uitgewerkt raakt doordat wordt voldaan aan de eis.^[10]

5.4.

Het betoog dat eiseres inmiddels op de door de minister gewenste wijze de eis naleeft, is gelet op de aard van de voorliggende eis dan ook niet een omstandigheid die bij de integrale heroverweging betrokken hoeft te worden. Eiseres zal de eis moeten blijven naleven totdat wordt voldaan aan artikel 5.3, aanhef en onder a, van het Arbobesluit. Dat eiseres ten tijde van het bestreden besluit daadwerkelijk aan de eis voldeed, of op een andere dan door de minister gewenste wijze ook aan haar doelverplichting voldeed, is naar het oordeel van de rechtbank verder ook niet met concrete bewijsstukken onderbouwd. Eiseres legt de nadruk op alle inspanningen die zijn verricht, maar de rechtbank wijst erop dat dat de door eiseres zelf ingeschakelde arbo-kerndeskundige in zijn, kort voor het bestreden besluit uitgebrachte, rapportage van 26 september 2025, al signaleert dat sommige processen met een rode risicoklasse voornamelijk met pilots worden opgepakt, dat meerdere onderdelen nog niet gestart of als vertraagd zijn gesignaleerd en dat de manier waarop de effectiviteit van de fysieke belasting wordt gemeten en terug wordt gerapporteerd in de RI&E niet is omschreven. In punt 3.9.3 van haar beroepschrift betoogt eiseres bovendien dat, afhankelijk van de uitkomsten van de onderzoeken, maatregelen kunnen worden bepaald en dat dit ook andere maatregelen kunnen zijn dan die de minister voorstaat. Op zichzelf heeft eiseres gelijk dat zij zelf mag bepalen hoe zij aan het doel voldoet, maar dat eiseres al het doel behaald heeft, wordt hier al door haar zelf ontkracht. De minister heeft in het bestreden besluit dan ook kunnen volstaan met een verwijzing naar herinspecties die moeten uitwijzen of eiseres er in de praktijk in geslaagd is om de fysieke belasting tot een acceptabel niveau terug te brengen. De minister heeft dus geen integrale heroverweging op de door eiseres voorgestane wijze hoeven te maken en het bestreden besluit is in dit opzicht dan ook niet onvoldoende gemotiveerd. Het betoog slaagt niet.

Zijn de geëiste maatregelen grotendeels onuitvoerbaar en onevenredig?

6. Eiseres betoogt – kort samengevat – dat de tijdelijke maatregelen (grotendeels) onuitvoerbaar zijn. Ook is volgens haar de gestelde termijn onhaalbaar en niet voldoende onderbouwd en zijn de tijdelijke maatregelen onevenredig. Onder verwijzing naar hetgeen de rechtbank over de overtreding heeft overwogen, is de rechtbank van oordeel dat de minister heeft kunnen vinden dat eiseres op korte termijn de eis moet naleven. Daarbij wijst de rechtbank in de eerste plaats erop dat eiseres, indien zij uit eigen beweging al een verdiepende RI&E had gemaakt, al eerder op de hoogte had kunnen raken van de noodzaak om passende maatregelen te treffen ter voorkoming van de te zware belasting van haar werknemers. Daar waar vervolgens uit de onderzoeken van de minister (en overigens ook van eiseres zelf) volgt dat ten aanzien van een aantal werkzaamheden onmiddellijke actie is vereist, past in het belang van de gezondheid en veiligheid van de werknemers geen langere termijn dan de gestelde drie maanden. De minister heeft ook voldoende aannemelijk gemaakt dat de geëiste maatregelen de belasting van de werknemers van eiseres zullen verminderen. De rechtbank leest dat eiseres bezig is met diverse pilots en/of proefopstellingen, maar daarmee worden de doelverplichtingen op grond van de Arbowet nog niet nagekomen. Voor zover in de eis de inzet van hulpmiddelen wordt verlangd, wijst de rechtbank er in de eerste plaats op dat de minister de werkgever vrijlaat in de keuze van het hulpmiddel, zo lang het doel maar wordt behaald. De minister verplicht eiseres dus niet tot een met name genoemd hulpmiddel en laat expliciet de mogelijkheid open om dit doel op een andere wijze of met een ander (hulp)middel te behalen. Dat een bepaald hulpmiddel een levertijd kent, zoals het alternatief voor de movers die eiseres in eerste instantie voor het verplaatsen van rolcontainers wilde gaan gebruiken, is op zich dus nog niet doorslaggevend voor de beantwoording van de vraag of de minister een termijn van drie maanden heeft kunnen stellen. Dat eiseres nu besloten heeft tot de aanschaf van een ánder hulpmiddel dan zij aanvankelijk voor ogen had, doet dus geen afbreuk aan de gestelde termijn in de eis. Bovendien heeft de minister eiseres in het bestreden besluit kunnen tegenwerpen dat hij uitstel van termijnen kan geven als eiseres met concrete offertes en werkplannen komt waarin levertijden zijn opgenomen, maar dat de door eiseres voorgestelde plannen te vaag zijn. Met de minister is de rechtbank van oordeel dat wat eiseres naar voren brengt, nog onvoldoende concreet is te noemen. Overigens is de minister ook niet onmiddellijk na ommekomst van de drie maanden handhavend gaan optreden, zodat aan eiseres in de praktijk nog steeds ruimte wordt gelaten om aan de eis te voldoen.

6.1.

Ook dient bij de uitvoerbaarheid van de tijdelijke maatregelen voor ogen te worden gehouden dat de minister eiseres ook gewezen heeft op haar verantwoordelijkheid om zelf een volledige RI&E en een plan van aanpak te maken voor definitieve maatregelen om aan de op haar rustende doelverplichtingen te voldoen. Daarbij mag eiseres dus ook op een andere wijze de op haar rustende doelverplichting behalen, waarbij zij rekening kan houden met de gestelde realiteit en complexiteit van haar bedrijfsproces, maar ook met het feit dat de realiteit en complexiteit moet worden afgewogen tegenover het belang de overbelasting en gezondheidsschade van haar werknemers te voorkomen. Als eiseres dus meent dat de tijdelijke maatregelen die de minister van haar eist niet uitvoerbaar zijn, zal zij moeten aantonen hoe ze dan wel aan haar doelverplichting zal voldoen.

6.2.

Dat van die tijdelijke maatregelen een voor eiseres nadelig effect uitgaat, is bovendien inherent aan de op haar rustende doelverplichting. De minister wijst in zijn verweerschrift er terecht op dat het inderdaad zo kan zijn dat maatregelen die bedrijfsbreed moeten worden geïmplementeerd, financiële en praktische effecten hebben op de bedrijfsvoering. Dat de wijze waarop de minister nu van zijn bevoegdheid gebruik maakt onevenredig – dat wil zeggen onevenredig in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen – uitpakt, is echter onvoldoende onderbouwd. De minister heeft er verder op gewezen dat zij aan alle bedrijven in de pakketdienstenbranche dezelfde eisen heeft gesteld zodat concurrentieverhoudingen met deze bedrijven als zodanig niet verstoord worden en een eerlijk
level playing fieldin stand blijft. Het betoog slaagt niet.

Strijd met rechtszekerheidsbeginsel?

7. Eiseres betoogt dat uit de eis niet kan worden afgeleid wat moet worden gedaan of nagelaten om verdere handhaving te voorkomen. Deze onzekerheid wordt volgens eiseres in stand gehouden doordat de genomen tijdelijke maatregelen pas bij een herinspectie beoordeeld worden. Eiseres meent dat zij als gevolg van het ingrijpende karakter van het besluit precies moet weten wat van haar verlangd wordt, omdat anders aanvullende handhaving kan dreigen.

7.1.

De rechtbank wijst er allereerst op dat in artikel 5.3, aanhef en onder a, van het Arbobesluit de wettelijke eis staat waaraan eiseres moet voldoen. De wettelijke eis biedt de werkgever beleidsruimte maar, zoals hiervoor uiteengezet, brengt dit ook verantwoordelijkheid met zich mee. Het is dus in de eerste plaats eiseres zelf die dient na te gaan of zij aan de eisen van de wet voldoet door middel van een deugdelijke RI&E en plan van aanpak en bijbehorende maatregelen. De minister betoogt dit ter zitting terecht en in het verweerschrift heeft hij erop gewezen dat de inventarisatieplicht en de te nemen maatregelen voor beperking van de fysieke belasting één samenhangend geheel vormen. De rechtbank wijst ook op de bedoeling van de wetgever, waarbij nadrukkelijk is gekozen voor regelgeving in de vorm van doelvoorschriften waarbij het gewenste resultaat wordt omschreven en niet de manier waarop dit moet gebeuren. Daaraan is nu eenmaal een bepaalde onzekerheid inherent.

7.2.

De eis tot naleving is verder geen bestuurlijke sanctie. Het is een zogenaamde enkele last als bedoeld in artikel 5:2, tweede lid, van de Awb^[11], die aan het bestuursorgaan de bevoegdheid geeft om een burger of een onderneming de verplichting op te leggen bepaalde handelingen ter naleving van wettelijke voorschriften te verrichten. Op grond van artikel 27 van Pro de Arbowet kan een toezichthouder aan een werkgever een eis stellen betreffende de wijze waarop een of meer bepalingen gesteld bij of krachtens deze wet moeten worden nageleefd. Naar het oordeel van de rechtbank hoeft aan het stellen van een eis niet altijd een overtreding te zijn voorafgegaan. Met de eis kan ook een invulling worden gegeven aan de open norm zonder dat sprake is van een overtreding. Bijvoorbeeld in die gevallen dat sprake is van onduidelijkheid over de invulling van die norm en behoefte bestaat aan concretisering daarvan. In dit verband wijst de rechtbank erop dat voor de (huidige) Arbowet ook de wettelijke mogelijkheid bestond van het geven van een aanwijzing. De wetgever heeft gemeend dat ook de eis tot naleving daarin kan voorzien en er ook op gewezen dat juist door het stellen van een eis invulling kan worden gegeven aan de open norm.^[12]Daarmee kan naar het oordeel van de rechtbank de aard van iedere eis verschillen.

7.3.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister, binnen het systeem dat de wetgever voor ogen heeft gehad, met de voorliggende last niet in strijd met de rechtszekerheid gehandeld. De minister heeft eiseres met de last verplicht om maatregelen met een tijdelijk karakter te nemen. Wat daarbij van eiseres wordt verlangd is voldoende duidelijk omschreven. Er is geen verplichting voor de minister om door middel van een bindende gedragslijn of aanwijzing tot in detail de norm van artikel 5.3, aanhef en onder a, van het Arbobesluit te concretiseren. Dit zou afbreuk doen aan het systeem van de wet dat er juist voor gekozen heeft om de werkgever de verantwoordelijkheid en vrijheid te geven om invulling te geven aan de doelvoorschriften van de wet. Het betoog slaagt niet.

7.4.

Tot slot vraagt eiseres nog aandacht voor het feit dat het onderzoek in de keten buiten de eis moet worden gelaten, omdat dit geen onderdeel is van de eis. De rechtbank toetst het besluit, dat wil zeggen in dit geval de eis. De aanbeveling die de minister over het onderzoek in de keten doet, is niet op een rechtsgevolg gericht en dit kan dus ook niet leiden tot een ander oordeel over het bestreden besluit.

Conclusie en gevolgen

8. Het beroep is ongegrond. Samenvattend is de rechtbank van oordeel dat sprake is van een overtreding van artikel 5.3, aanhef en onder a, van het Arbobesluit. De minister heeft van zijn bevoegdheid gebruik kunnen maken om aan eiseres een eis tot naleving op te leggen. De rechtbank vindt de in de eis genoemde maatregelen niet onevenredig. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde eis in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.L. Wijnen, voorzitter, mr. L.M.H. Nelissen en
mr. J. Krommendijk, leden, in aanwezigheid van mr. T.N.H. Tran, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2026.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Arbowet

Artikel 27. Eis tot naleving

Een daartoe aangewezen toezichthouder kan aan een werkgever een eis stellen betreffende de wijze waarop een of meer bepalingen gesteld bij of krachtens deze wet moeten worden nageleefd.

Een eis vermeldt van welke regelen hij de wijze van naleving bepaalt en bevat de termijn waarbinnen eraan moet zijn voldaan.

De werkgever is verplicht om aan de eis te voldoen. De werknemers zijn verplicht aan de eis te voldoen voor zover zulks bij de eis is bepaald. De werkgever draagt zorg dat de werknemers van de op hen rustende verplichting zo spoedig mogelijk in kennis worden gesteld.

Voor de toepassing van de vorige leden worden met een werkgever gelijkgesteld: de in artikel 16, zevende, achtste en negende lid, bedoelde personen voor zover het betreft de krachtens dat artikel omschreven verplichtingen.

Een eis kan worden gesteld tot naleving van de artikelen 3, 4, 5, 6, 8, 11, 12, eerste en tweede lid, 13, eerste lid, eerste volzin, en tweede tot en met vierde lid, zevende lid, onder b, negende en tiende lid, 14, eerste lid, tweede lid, onder a tot en met f, vierde en vijfde lid, 14a, tweede, derde en vierde lid, 15, eerste en derde lid, 16, voor zover dat bij de krachtens dat artikel gestelde regels is bepaald, 18 en 19.

Een eis kan worden gesteld tot naleving van artikel 14, tweede lid, onder g, h en j, waarbij voor de toepassing van het eerste tot en met derde lid de bedrijfsarts met de werkgever gelijk wordt gesteld en tot naleving van artikel 14, tweede lid, onder i, waarbij voor de toepassing van het eerste tot en met derde lid de in artikel 14, eerste lid, bedoelde personen met de werkgever gelijk worden gesteld.

Arbobesluit

Artikel 5.3. Beperken gevaren en risico-inventarisatie en -evaluatie

Voorzover de gevaren, bedoeld in artikel 5.2, redelijkerwijs niet kunnen worden voorkomen:

a.wordt met inachtneming van bijlage I bij de richtlijn, de arbeid zodanig georganiseerd, de arbeidsplaats zodanig ingericht, een zodanige productie- en werkmethode toegepast of worden zodanige hulpmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen gebruikt dat die gevaren zoveel als redelijkerwijs mogelijk is worden beperkt;
b.worden in de risico-inventarisatie en -evaluatie, bedoeld in artikel 5 van Pro de wet, met inachtneming van bijlage I bij de richtlijn, de veiligheids- en gezondheidsaspecten van de fysieke belasting beoordeeld, waarbij met name wordt gelet op de kenmerken van de last, de vereiste lichamelijke inspanning, de kenmerken van de werkomgeving en de eisen van de taak.

Bevestiging eis tot naleving fysieke belasting pakketdienst op grond van Arbobesluit