Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 14/1057
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
de Stichting voor jeugdzorg in Twente Jarabee, te Hengelo, eiseres,
(gemachtigden: mr. J.H.B. Averdijk en G.A.J. Teunissen),
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel, verweerder
(gemachtigden: W.B. Hesselink en J.H. Vrielink ).
Procesverloop
Bij besluit van 1 oktober 2013 heeft verweerder de subsidie voor de bekostiging van activiteiten op het terrein van jeugdhulpverlening in 2012 vastgesteld op
€ 25.700.500,-- voor in totaal 889 afgesloten trajecten. Bij besluit van 18 maart 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres deels niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft verweer gevoerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 oktober 2014.
Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Ter zitting is deze zaak tegelijkertijd behandeld met de zaak met procedurenummer 14/1116.
Overwegingen
1. Eiseres is aanbieder van jeugd- en opvoedhulp in de regio Twente. Op 18 oktober 2011 heeft eiseres verweerder om subsidie gevraagd voor activiteiten op het terrein van jeugdhulpverlening voor het jaar 2012. Bij besluit van 12 januari 2012 heeft verweerder eiseres subsidie verleend ter hoogte van maximaal € 33.480.000,--, bestaande uit een deel van € 25.200.000,-- voor het in 2012 afsluiten van 900 trajecten en een deel van
€ 8.280.000,-- als voorfinanciering van onderhanden werk ultimo 2012. Bij besluit van 25 mei 2012 heeft verweerder dit besluit gewijzigd. Het subsidiebedrag is gelijk gebleven, maar het besluit is aangevuld met de activiteiten die eiseres moet uitvoeren. Bij besluit van
3 december 2012 heeft verweerder de subsidie met € 1.211.500,-- verhoogd tot
€ 34.691.550,--. Op 22 juli 2013 heeft verweerder eiseres medegedeeld voornemens te zijn de subsidie vast te stellen op € 25.497.000,-- en een bedrag van € 407.000,-- terug te vorderen. Eiseres heeft haar zienswijze hieromtrent op 1 augustus 2013 kenbaar gemaakt.
Bij besluit van 1 oktober 2013 heeft verweerder de hoogte van de subsidie vastgesteld op
€ 25.700.500,--. Dit leidt tot een terugvordering van € 203.500,--. Op 25 oktober 2013 heeft eiseres tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Op 18 maart 2013 heeft verweerder het door eiseres bestreden besluit genomen. De bezwaren zijn niet-ontvankelijk verklaard voor zover zij zien op de subsidieverlening voor onderhanden werk. Voor het overige zijn de bezwaren ongegrond verklaard.
2. De provincie is verantwoordelijk voor het organiseren van een stelsel waarin voldoende
en goede jeugdzorg wordt geleverd, alsmede voor de regie in het brede jeugdzorgbeleid.
Het provinciale beleid met betrekking tot de jeugdzorg is neergelegd in verschillende,
elkaar opvolgende, beleidsprogramma’s, waaronder het Uitvoeringsprogramma (UP) Jeugdzorg Overijssel 2011 met de titel “Meelopen op eigen kracht, Nieuwe Bezems sporen op verbinding”.
De grondslag voor het verlenen van subsidies voor de jeugdzorg wordt gevormd door de Algemene subsidieverordening Overijssel 2005 en het Uitvoeringsbesluit subsidies Overijssel 2011 (Uitvoeringsbesluit). Het beleid is vertaald naar een sturingsmodel met maximale sturing op doorstroom en beheersbaarheid: “Nieuwe Bezems sturings- en subsidiekader Overijssel 2012”.
Eiseres is hoofdaannemer in de zin van het Uitvoeringsbesluit en in die hoedanigheid de provinciale aanbieder van jeugd- en opvoedhulp en eindverantwoordelijk voor het cliënt-zorgtraject. In dat kader worden met eiseres prestatieafspraken gemaakt.
Met ingang van 2011 is de financieringssystematiek gewijzigd naar een zogenaamde trajectfinanciering. Blijkens het UP gaat trajectfinanciering ervan uit dat de provincie voor elke unieke cliënt de kosten van de noodzakelijke zorg subsidieert tegen een (vooraf) genormeerd bedrag, het zogenaamde trajecttarief. De subsidie wordt beschikbaar gesteld wanneer de in het indicatiebesluit geformuleerde doelstellingen behaald zijn. Hiermee wordt het resultaat dat voor de cliënt is behaald, bepalend voor de financiering van de jeugdzorg en niet de bezettingsgraad van de beschikbare capaciteit of de kostprijs van een (deel)module.
Het trajecttarief (ook wel: cliënttarief) bedraagt voor 2012 € 37.000,-- all-in. Voor kinderen die op 1 januari 2011 al in zorg waren bedraagt het tarief € 18.500,--.
In hoofdstuk 4 van het sturings- en subsidiekader is de Overijsselse trajectfinanciering beschreven. Om te kunnen inschatten hoeveel subsidie dient te worden verleend, maakt het Bureau Jeugdzorg Overijssel (BJzO) een prognose van:
het aantal in 2012 afgesloten cliënttrajecten geïndiceerde JHV per regio, waarvan de cliënt op 1-1-2011 al in zorg is;
het aantal in 2012 afgesloten cliënttrajecten geïndiceerde JHV per regio, waarvan de cliënt na 1-1-2011 in zorg komt.
Ingevolge paragraaf 4.6 is de opbouw van de voor 2012 te verlenen subsidie als volgt:
De in 2012 uitgestroomde cliënten die op 1 januari 2011 al in zorg waren tegen 50% van het tarief;
De in 2012 uitgestroomde cliënten die na 1 januari 2011 zijn ingestroomd tegen 100% van het tarief;
De raming van het aantal cliënten dat in 2012 instroomt en ná 2012 uitstroomt (ofwel per 31-12-2011 in zorg is) tegen 50% van het tarief. Dat deel van de subsidie wordt niet over 2012 vastgesteld, maar in het werkelijke jaar van uitstroom.
Paragraaf 4.7 bepaalt dat de subsidie worden vastgesteld op basis van het werkelijk aantal in 2012 afgesloten cliënttrajecten.
In deze paragraaf is voorts opgenomen dat de provincie over 2012 afrekent op basis van succesvol afgesloten cliënttrajecten. De subsidie wordt formeel achteraf toegekend (vastgesteld) op basis van het gerealiseerde aantal succesvol afgesloten cliënttrajecten volgens de onder 5.1. “Verantwoording” genoemde procedure.
In deze paragraaf is bepaald hoe en wat Bureau jeugdzorg Overijssel (BJzO) en de hoofdaannemers moeten rapporteren, op welke momenten en aan wie.
3. Eiseres is het niet eens met de wijze waarop verweerder de vastgestelde subsidie heeft berekend en het terug te vorderen bedrag is vastgesteld.
Volgens eiseres is verweerder bij de subsidieverlening uitgegaan van een niet volgens het beleid tot stand gekomen aantal van 900 trajecten. Daarbij is volgens eiseres niet alleen het aantal geraamde nieuwe trajecten, maar ook het aantal nog lopende zaken niet juist becijferd.
Het bezwaar met betrekking tot de terugvordering komt er in de kern op neer dat verweerder heeft gekeken naar de niet gerealiseerde trajecten en deze heeft vermenigvuldigd met
€ 37.000,--. Er is dus geen onderscheid meer gemaakt naar het moment van instroom; eiseres acht dit onjuist. Eiseres heeft haar stellingen onderbouwd met een rapport dat op haar verzoek door Bureau Berenschot is opgesteld.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
In de eerste plaats stelt de rechtbank vast dat in de uitspraak van deze rechtbank van 13 februari 2014 (ECLI:NL:RBOVE:2014:692) is geoordeeld dat verweerder met de in zijn beleid gehanteerde uitgangspunten en het daarop gebaseerde sturingsmodel de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten is gegaan.
In het verleningsbesluit van 12 januari 2012 heeft verweerder het maximale subsidiebedrag dat eiseres voor 2012 zal ontvangen vastgesteld. Daarbij is verweerder uitgegaan van 900 trajecten: 400 daarvan voor 50% van het tarief, de overige 500 voor het gehele tarief. Verweerder heeft de keuze voor het aantal van 900 trajecten gemotiveerd door in afwijking van het advies van BJzO uit te gaan van een volume dat 5% hoger ligt, om zodoende tot een afname van de wachtlijst te komen. Het betoog van eiseres dat verweerder hiermee in strijd met het beleid heeft gehandeld slaagt niet; uit het Sturingskader blijkt immers dat het inkoopadvies van BJzO niet bindend is.
Indien in de loop van het subsidiejaar blijkt dat er sprake is van overproductie, dan moet dit aan verweerder worden gemeld. In 2012 is geen sprake geweest van overproductie. Wel heeft eiseres in de categorie trajecten die voor 50% is gefinancierd minder geproduceerd (154 in plaats van 400) en in de categorie trajecten die voor het volle tarief worden gefinancierd meer geproduceerd dan geraamd (666 in plaats van 500). Als gevolg daarvan is de verhouding tussen de soorten trajecten heel anders geworden dan waarvoor de subsidie is verleend. De rechtbank is van oordeel dat het op de weg van eiseres had gelegen hiervan tijdig en tussentijds melding te maken bij verweerder; verweerder had met die informatie vanuit haar verantwoordelijkheid voor regie en financiële beheersing de beslissing kunnen nemen om deze trajecten aanvullend te financieren of om de wachtlijst te laten groeien.
Dat eiseres hierover niet tijdig en tussentijds melding bij verweerder heeft gemaakt, behoort daarom tot haar risicosfeer.
Verweerder heeft in totaal – na toepassing van een compensatie vanwege een bestuurlijke toezegging - een onderproductie vastgesteld van 11 trajecten. Die onderproductie is opgetreden in de categorie van het 50%-tarief en ook – bij nader inzien - tegen dat tarief afgerekend.
Ten aanzien van de fundamentele bezwaren van eiseres tegen de wijze waarop verweerder
de hoogte van de subsidie over 2012 heeft vastgesteld, overweegt de rechtbank als volgt.
In 2011 heeft verweerder de systematiek van trajectfinanciering ingevoerd.
De uitgangspunten van die systematiek zijn dat de subsidie nooit hoger wordt vastgesteld
dan het maximum dat is verleend. Bij de vaststelling wordt afgerekend op het aantal trajecten dat in een jaar is afgerond. Onderproductie wordt berekend aan de hand van het totale aantal afgeronde trajecten (alle trajecten, ongeacht de hoogte van het tarief, bij elkaar) en wordt afgerekend tegen het tarief waarvoor het is gerealiseerd. Overproductie moet vooraf worden gemeld.
Ter zitting is namens verweerder betoogd dat het aantal korte, lichte en dus relatief goedkope trajecten in evenwicht moet zijn met de langdurige, zwaardere trajecten. Uit onderzoek is volgens verweerder gebleken dat het trajecttarief zoals dat is vastgesteld, voldoende is om de benodigde zorg te kunnen leveren. Eiseres is daar ook in geslaagd.
De trajectfinanciering is bedoeld om de zorg goed te kunnen regelen en in te kunnen springen op eventuele fluctuaties. De wijze waarop verweerder de subsidie vaststelt is niet in de provinciale regelgeving en het beleid uitgewerkt.
De rechtbank is van oordeel dat de door verweerder gehanteerde berekeningswijze, mede gelet op de wel in het beleid vastgelegde outputfinanciering, niet onlogisch en niet onredelijk is.
Medio 2013 heeft verweerder de exacte invulling van de trajectfinanciering aan eiseres kenbaar gemaakt en inmiddels is de berekeningssystematiek ook vastgelegd in het provinciale beleid. Hoewel dit laat is, gelet op het feit dat de systematiek door verweerder ook al is toegepast in en vanaf het subsidiejaar 2011, is de rechtbank van oordeel dat eiseres aan het ontbreken van duidelijkheid geen verwachtingen heeft kunnen ontlenen. De rechtbank neemt daarbij mede in overweging dat de financieringssystematiek ook voor verweerder nieuw was en 2011 als leer- en experimenteerjaar fungeerde.
De rechtbank kent daarbij aan het rapport dat is opgesteld door Bureau Berenschot niet de waarde toe die eiseres daaraan gehecht wil zien.
Eiseres heeft verder gesteld dat verweerder het onderhanden werk niet juist heeft bepaald. Als gevolg daarvan ontstaan er grote schommelingen in de terug te vorderen dan wel na te betalen subsidie, aldus eiseres.
Het onderhanden werk zijn de cliënten die pas na 2012 uitstromen. Deze zijn niet in de subsidieverlening, noch in de vaststelling betrokken, omdat verweerder eiseres daarvoor voorfinanciert. Voor het onderhanden werk krijgt eiseres jaarlijks een budget, dat wordt verrekend met de voorfinanciering van het jaar ervoor. Hoewel de voorfinanciering voor het onderhanden werk wel in de verlenings- en vaststellingsbesluiten is opgenomen, maakt het daarvan geen deel uit. De subsidie voor de succesvol afgeronde trajecten wordt, zo staat ook in de besluiten, in het werkelijke jaar van uitstroom vastgesteld.
Nu het onderhanden werk geen deel uitmaakt van de hier in geding zijnde vaststellings-beslissing, kan het betoog van eiseres geen doel treffen. Overigens valt de vaststelling dat
het bezwaar op dit punt geen doel treft, naar het oordeel van de rechtbank binnen de ongegrondheid van een ontvankelijk bezwaar.
Tot slot betoogt eiseres dat voor kinderen die op 1 januari 2011 op de wachtlijst stonden een trajecttarief van € 37.000,-- zou moeten gelden. Op dat moment waren ze immers nog niet in zorg.
De rechtbank stelt vast dat ten aanzien van deze groep cliënten in het Sturingskader is bepaald dat zij voor 50% van het tarief worden gesubsidieerd. Hoewel de rechtbank het betoog van eiseres, dat deze cliënten weliswaar op de wachtlijst staan, maar nog niet in zorg zijn wel kan volgen, kan het niet slagen. Verweerder heeft de keuze voor dit tarief kunnen maken. De rechtbank overweegt verder dat eiseres dit punt al bij de subsidieverlening voor 2011 en 2012 heeft kunnen aanvechten, maar dat niet heeft gedaan. Het betoog is tardief.
5. Gelet op voorgaande overwegingen is het beroep van eiseres ongegrond.
6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, en mr. J.W.M. Bunt en
mr. A.P.W. Esmeijer, leden, in aanwezigheid van mr. P.A.M. Spreuwenberg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.