Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 14/1132 en 14/2574
uitspraak van de meervoudige kamer in de geschillen tussen
[eiseres]te Hengelo, eiseres,
gemachtigde: mr. M.A. Buld,
en
het college van burgemeester en wethouders van Hengelo, verweerder,
gemachtigden: J. ten Cate en M.J. Nieuwland.
Procesverloop
Bij besluit van 28 oktober 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder de uitkering op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) van eiseres beëindigd per 1 oktober 2013.
Bij besluit van 31 oktober 2013 heeft verweerder haar uitkering herzien over de periode
1 augustus 2011 tot en met 31 juli 2013 en over de periode 1 augustus 2011 tot en met
31 september 2013 een bedrag van € 22.188,86 van eiseres teruggevorderd. Bij besluit van 28 november 2013 is een boete opgelegd van € 18.429,42.
Bij besluit van 1 april 2014 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard, met verbetering van de gronden.
Eiseres heeft tegen dit besluit (bestreden besluit I) beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer 14/1132.
Bij besluit van 18 maart 2014 heeft verweerder de aanvraag om een uitkering afgewezen. Bij besluit van 27 augustus 2014 is het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard met verbetering en aanvulling van de gronden.
Tegen dit besluit (bestreden besluit II) heeft eiseres ook beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer 14/2574.
Bij brief van 9 september 2014 heeft verweerder de boete alsnog vastgesteld op een bedrag van € 7.074,53.
De beide beroepen zijn gevoegd behandeld op de zitting van 27 maart 2015.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en door C. [naam] als tolk.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1.
De WWB is met ingang van 1 januari 2015 gewijzigd en heet sindsdien de Participatiewet. Met het oog op het overgangsrecht in artikel 78z, vierde lid, van de Participatiewet wordt op dit beroep beslist met toepassing van de WWB, zoals die luidde vóór 1 januari 2015.
1.2.
Aan de gedingstukken en het verhandelde ter zitting ontleent de rechtbank de volgende feiten en omstandigheden.
1.3.
Eiseres heeft vanaf 1987 een bijstandsuitkering ontvangen. Via het inlichtingenbureau is bij verweerder een signaal binnengekomen dat het saldo van de bankrekeningen van eiseres op 31 december 2011 hoger was dan het voor haar geldende vrij te laten vermogen. Uit het hierop ingestelde onderzoek is gebleken dat dit het gevolg was van het saldo op ING-bankrekening ******378. Deze bankrekening was bij verweerder niet bekend. Aan eiseres is in het kader van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten een persoonsgebonden budget (pgb) verleend, dat zij op deze rekening ontving.
1.4.
Eiseres heeft op 21 januari 2014 een nieuwe aanvraag om een uitkering gedaan.
1.5.
Verweerder is gekomen tot de besluitvorming zoals hiervoor weergegeven in de rubriek procesverloop.
Het beroep met zaaksnummer 14/1132
2.1.
Verweerder heeft aan het bestreden besluit I ten grondslag gelegd, zo is door gemachtigden van verweerder ter zitting bevestigd, dat eiseres haar inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van een op haar naam staande bankrekening bij de ING en vervolgens, ondanks dat haar hier naar is gevraagd, geen openheid van zaken te geven over de vraag waarvan zij heeft geleefd. Verweerder heeft uitdrukkelijk gesteld dat de kwitanties die eiseres in het kader van haar pgb heeft laten zien, weliswaar niet corresponderen met de betalingen die zijn gedaan van de ING-rekening, maar dat niet kan worden aangetoond dat eiseres het pgb-geld voor zichzelf heeft gebruikt. De betalingen en opnames van de Rabobankrekening die wel bij verweerder bekend waren, verklaren echter niet hoe eiseres in haar onderhoud heeft voorzien. Als gevolg hiervan is het recht op bijstand over de periode van 1 augustus 2011 tot en met 30 september 2013 niet vast te stellen, zo stelt verweerder. Verweerder heeft de over deze periode aan eiseres verstrekte uitkering, inclusief de langdurigheidstoeslag en bijzondere bijstand van haar teruggevorderd.
2.2.
Eiseres heeft erkend dat zij het aan haar toegekende pgb en het ING-bankrekeningnummer in eerste instantie niet heeft gemeld. Haar treft daarvan echter geen verwijt, gezien haar psychische toestand. Vervolgens heeft eiseres naar haar zeggen volledige openheid van zaken gegeven over de wijze waarop zij in haar levensonderhoud heeft voorzien. Over de pgb-gelden heeft eiseres niet daadwerkelijk kunnen beschikken.
3. De rechtbank overweegt als volgt.
De intrekking en de terugvordering
3.1.
De te beoordelen periode loopt vanaf de datum met ingang waarvan de bijstand is ingetrokken tot en met de datum waarop de uitkering is beëindigd, in dit geval van
1 augustus 2011 tot en met 30 september 2013.
3.2.
De rechtbank stelt vast dat eiseres op zich niet betwist dat zij de bankrekening bij de ING niet heeft gemeld. Door van deze bankrekening niet onverwijld en uit eigen beweging melding te doen bij verweerder heeft eiseres de ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB op haar rustende inlichtingenverplichting geschonden. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het hebben van een bankrekening een omstandigheid betreft waarvan het eiseres duidelijk had moeten zijn dat dit van invloed zou kunnen zijn op het recht op bijstand. Ook bij een rekening die gebruikt wordt voor het beheren van een pgb moet verweerder in de gelegenheid zijn de geldstromen desgewenst te controleren. Dat eiseres psychisch in de war was, zoals zij stelt, maakt niet dat zij wordt ontslagen van de plicht de voor haar uitkering van belang zijnde omstandigheden aan verweerder te (doen) melden. Uit de door eiseres overgelegde medische informatie van 20 februari 2014 blijkt overigens wel dat eiseres bekend is met stemmingsklachten en sinds 22 mei 2013 onder behandeling staat, maar niet dat zij ten tijde van belang in het geheel niet functioneerde. De rechtbank verwerpt het standpunt van eiseres, dat van het schenden van de inlichtingenplicht geen sprake is.
3.3.
Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of, en zo ja in hoeverre, de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene om aannemelijk te maken dat in het geval dat wel aan de inlichtingenverplichting zou zijn voldaan, over de betreffende periode recht op (aanvullende) bijstand bestond.
3.4.
De rechtbank stelt met verweerder vast dat eiseres daarin niet is geslaagd. Los van het feit dat niet duidelijk is geworden hoe het aan haar toegekende pgb precies is besteed, is eiseres in gebreke gebleven aan de hand van objectieve en verifieerbare gegevens duidelijkheid te verschaffen over de wijze waarop zij in de van belang zijnde periode in haar onderhoud heeft voorzien. Verweerder heeft op basis van de afschriften van de Rabobank terecht geconstateerd dat eiseres niet of nauwelijks uitgaven heeft gedaan voor de dagelijkse benodigdheden. De stelling van eiseres dat zij geld van derden heeft geleend en dat de kinderen boodschappen voor haar betaalden, is niet met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd. De verklaringen van haar kinderen zijn bovendien achteraf opgesteld en niet concreet over de momenten van de betalingen en de voorwaarden van de terugbetalingen.
3.5.
Uit het vorenstaande volgt dat eiseres geen toereikende inlichtingen en gegevens heeft verstrekt om het recht op bijstand te kunnen vaststellen. Verweerder heeft de over periode
1 augustus 2011 tot en met 30 september 2013 verleende bijstand terecht ingetrokken met toepassing van artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de WWB. In verband met het bepaalde in artikel 58 van Pro de WWB, zoals dat luidde ten tijde in geding, was verweerder daarom gehouden tot het terugvorderen van de over deze periode ten onrechte verstrekte bijstand. De omvang van het teruggevorderde bedrag is op zich niet bestreden.
De boete: het toetsingskader
4.1.
Op 23 juni 2015 heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) een viertal uitspraken gedaan over de gevolgen van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid in bijstandszaken (Fraudewet). ECLI:NL:CRVB:1801, ECLI:NL:CRVB:1807, ECLI:NL:CRVB:1879 en ECLI:NL:CRVB:1880. Voor een uitgebreid overzicht van de toepasselijke wettelijke bepalingen en beleidskaders verwijst de rechtbank naar deze uitspraken.
4.2.
De CRvB heeft in deze uitspraken overwogen dat het Boetebesluit, zoals gewijzigd per
1 januari 2013, ten tijde in geding voor bijstandszaken van kracht was. Uit genoemde uitspraken blijkt voorts, evenals uit de uitspraak van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754, inzake de toepassing van de boetebepaling van de WW, dat artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Wet aanscherping), voor zover dat artikel er toe leidt dat een handelen of nalaten wegens strijd met de inlichtingenverplichting vóór 1 januari 2013 wordt bestraft met het strengere boeteregime, zoals dat geldt vanaf 1 januari 2013, buiten toepassing moet worden gelaten. Het wettelijk kader, zoals dat luidde tot 1 januari 2013 blijft dus van toepassing voor zover het gaat om handelen of nalaten in strijd met de inlichtingenverplichting voor 1 januari 2013.
4.3.
Verder heeft de CRvB in voornoemde uitspraken overwogen dat ook de onder de werking van de Wet aanscherping op te leggen boetes op het terrein van de sociale zekerheid volledig moeten worden getoetst met inachtneming van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van deze bepaling stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en waarbij zo nodig rekening kan worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Daarbij vraagt het vanaf 1 januari 2013 in het sociale zekerheidsrecht gecreëerde boeteregime om een indringender toets aan het evenredigheidsbeginsel.
De CRvB, en in navolging daarvan thans ook verweerder, hanteert ten aanzien van overtreders die na 1 januari 2013 in strijd met de op hen rustende inlichtingenplicht handelen of nalaten de volgende uitgangspunten:
- opzettelijk handelen of nalaten: 100% van het benadelingsbedrag;
- grove schuld: 75% van het benadelingsbedrag;
- geen opzet of grove schuld: 50% van het benadelingsbedrag;
- verminderde verwijtbaarheid: 25% van het benadelingsbedrag.
4.4.
Uit de hiervoor vermelde uitgangspunten, die in acht moeten worden genomen bij de toetsing van bestuurlijke boetes, en de daaraan gekoppelde differentiatie in percentages van het benadelingsbedrag, volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Een beboetbare gedraging leidt bij “gewone” verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Onder opzet wordt in dit verband verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid.
4.5.
In voornoemde uitspraken is voorts overwogen dat geen hogere boete kan worden opgelegd dan de maximale geldboete die de strafrechter op grond van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht zou hebben kunnen opleggen en dat voor de vraag of een boete in verband met de draagkracht van de overtreder moet worden gematigd aansluiting dient te worden gezocht bij rechtsoverwegingen 3.4.1 tot en met 3.4.3 van het Arrest van de Hoge Raad van 28 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:685.
De aan eiseres opgelegde boete
4.6.
Wegens overtreding van de inlichtingenplicht heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 7.074,53. Het bedrag van de boete is de som van de sanctie over de periode tot 1 januari 2013 (te weten € 802,13) en het netto terugvorderingsbedrag van € 6.272,40 over de periode vanaf die datum. Ter zitting is namens verweerder toegelicht, dat eiseres in het kader van de boeteoplegging wordt aangerekend dat zij over de in geding zijnde periode de op haar rustende inlichtingenplicht heeft geschonden door geen melding te maken van haar ING-bankrekening en voorts geen openheid van zaken heeft gegeven over de vraag waarvan zij heeft geleefd. Gelet op hetgeen de rechtbank in rechtsoverwegingen 3.2, 3.3 en 3.4 heeft overwogen, heeft verweerder zich terecht op dit standpunt gesteld.
4.7.
Over de periode tot 1 januari 2013 is het benadelingsbedrag bepaald op € 13.508,02. Bij een dergelijk benadelingsbedrag leidt het schenden van de inlichtingenplicht in beginsel tot een verlaging van de bijstand van 100% over één maand. Dat is omgerekend een bedrag van € 802,13. Ten aanzien van de periode 1 januari 2013 tot en met 30 september 2013 heeft verweerder op grond van artikel 2 van Pro het Boetebesluit een boete opgelegd van € 6.272,40, dat is 100% van het bedrag dat eiseres over die periode ten onrechte aan bijstand heeft ontvangen.
4.8.
Blijkens de brief van verweerder van 15 januari 2015 is sprake geweest van opzet aan de zijde van eiseres. Zij heeft volgens verweerder het oogmerk gehad verweerder te misleiden door zowel de door haar geopende pgb-rekening als de door haar ontvangen pgb-gelden niet te melden, met het motief zodoende een hoger besteedbaar inkomen te verkrijgen. Dit is naar het oordeel van de rechtbank in tegenspraak met de passage in bestreden besluit I, dat eiseres de pgb-gelden heeft aangewend voor de kosten van levensonderhoud. Ook ter zitting heeft verweerder herhaald dat niet valt aan te tonen, dat eiseres het door haar ontvangen pgb-geld niet aan haar zorgverleners heeft betaald maar voor zichzelf heeft gebruikt. Hierdoor is niet bewezen dat sprake is van misleiding met het motief zodoende een hoger besteedbaar inkomen te verkrijgen, zodat geen sprake is van opzet. Hieruit vloeit naar het oordeel van de rechtbank voort, dat verweerder niet heeft aangetoond dat sprake is geweest van opzet aan de zijde van eiseres. Evenmin is aangetoond dat sprake is van grove schuld.
4.9.
Het beroep is gegrond voor zover het is gericht tegen de boete. De rechtbank vernietigt bestreden besluit I in zoverre. Met het oog op de finale beslechting van het geschil overweegt de rechtbank het volgende. Eiseres is in het bezit (geweest) van een rekening voor haar pgb-gelden en heeft nagelaten daar melding van te maken. Tevens heeft zij ontoereikende inlichtingen verstrekt over de wijze waarop zij in haar onderhoud heeft voorzien in de van belang zijnde periode. Dit levert schending van de inlichtingenplicht op. Omdat dit eiseres niet alleen objectief, maar ook subjectief kan worden verweten, is sprake van een boetewaardige gedraging. Van dringende redenen om van boeteoplegging af te zien is de rechtbank niet gebleken.
4.10.
Over de periode tot 1 januari 2013 is een sanctie opgelegd van € 802,13. Voor de periode van 1 januari 2013 tot en met 30 september 2013 geldt dat het Boetebesluit van toepassing is. Voor deze periode geldt bovendien dat geen opzet of grove schuld is aangetoond. Waar van opzet of grove schuld niet blijkt, gaat de rechtbank er onder verwijzing naar de uitspraak van de CRvB van 24 november 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:3754) van uit dat de mate van verwijtbaarheid een boete rechtvaardigt van 50% van het benadelingsbedrag. Na afronding op een veelvoud van € 10,- overeenkomstig artikel 2, tweede lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten, wordt de boete over deze periode bepaald op (€ 6.272,40 : 2 afgerond op een veelvoud van 10)
€ 3.140,-. Deze boete is evenredig, passend en geboden. Dringende redenen die aanleiding geven om van het opleggen van een bestuurlijke boete af te zien, zijn gesteld noch gebleken. Dit bedrag opgeteld bij het ingevolge over de periode tot 1 januari 2013 in aanmerking te nemen bedrag ad € 802,13 leidt tot een boete van in totaal € 3.942,13.
5. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72a van de Awb dat een boete wordt opgelegd van in totaal € 3.942,13.
6.1.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490,- en wegingsfactor 1).
6.2.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ad € 45,- vergoedt
Het beroep met zaaksnummer 14/2574
7. Verweerder heeft de nieuwe aanvraag om uitkering op grond van de WWB van eiseres per 21 januari 2014 afgewezen. Aan dit bestreden besluit II heeft verweerder het standpunt ten grondslag gelegd, dat eiseres, in vergelijking met de situatie rondom de intrekking van haar bijstand, nog steeds geen controleerbare informatie heeft verstrekt over de wijze waarop zij in haar onderhoud heeft voorzien.
8. De rechtbank overweegt als volgt.
8.1.
De te beoordelen periode loopt van 21 januari 2014 (de datum van de aanvraag) tot
18 maart 2014 (de datum van het afwijzende besluit).
8.2.
Indien periodieke bijstand is ingetrokken en de betrokkene een aanvraag indient, gericht op het verkrijgen van bijstand met ingang van een later gelegen datum, ligt het op de weg van de aanvrager om aan te tonen dat sprake is van een wijziging van omstandigheden in die zin, dat hij op dat latere tijdstip wel voldoet aan de voorwaarden voor het recht op bijstand. Het gaat om een besluit tot afwijzing van een aanvraag om bijstand. Een aanvrager moet in het algemeen de feiten en omstandigheden aannemelijk maken die nopen tot inwilliging van die aanvraag. In dat kader dient de aanvrager de nodige duidelijkheid te verschaffen. Vervolgens is het aan het bijstandverlenend orgaan om in het kader van de onderzoeksplicht deze inlichtingen op juistheid en volledigheid te controleren. Indien de betrokkene niet aan de wettelijke inlichtingen- of medewerkingsverplichting voldoet, is dit een grond voor weigering van de bijstand indien als gevolg daarvan het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 28 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2503).
8.3.
Verweerder was in het kader van het onderzoek naar het recht op bijstand bevoegd om gegevens op te vragen die betrekking hebben op de financiële situatie in de periode die voorafgaat aan de datum met ingang waarvan bijstand wordt gevraagd.
8.4.
De door eiseres op verzoek van verweerder verstrekte informatie biedt geen duidelijkheid over de vraag hoe eiseres na de beëindiging van haar uitkering per 1 oktober 2013 heeft voorzien in de kosten van levensonderhoud. De rechtbank onderschrijft de bevindingen van verweerder op dit punt. Eiseres heeft in deze periode zorgtoeslag ontvangen en kostgeld van haar dochter. Hiervan zouden de vaste lasten betaald zijn. Ook is vastgesteld dat in de vaste lasten is bijgedragen door de heer [naam] . Hoe eiseres in de overige kosten van haar bestaan heeft voorzien is echter niet duidelijk geworden. In dat kader valt op dat in de periode tot aan het onderzoek is vastgesteld dat eiseres nauwelijks pintransacties heeft verricht en ook slechts beperkt geld heeft opgenomen. Eiseres heeft verklaard (contant) geld te hebben geleend van haar kinderen, van buren en van kennissen. Daarnaast zouden haar kinderen boodschappen voor haar doen en ook haar jaarlijkse vakantie naar Turkije hebben bekostigd. Deze stellingen zijn niet met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd. Zo zijn de leenovereenkomsten van 10 oktober 2013 en 20 december 2013, tot een totaalbedrag van € 1.300,- niet concreet over de uitbetaling en de voorwaarden van de terugbetaling. Objectieve en verifieerbare gegevens ontbreken ook met betrekking tot de overige gestelde leningen en betalingen. Dat deze contant zouden zijn verstrekt omdat hier de boodschappen van zijn gedaan, waardoor de geldstromen voor verweerder ondoorzichtig blijven, komt voor rekening en risico van eiseres. Verweerder heeft dan ook terecht aan de besluitvorming ten grondslag gelegd dat eiseres onvoldoende duidelijkheid heeft verschaft om het recht op bijstand te kunnen vaststellen.
9. Het beroep is dan ook ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
In procedure 14/1132:
- Verklaart het beroep gegrond voor zover gericht tegen de boete;
- Vernietigt het besluit van 1 april 2014 in zoverre;
- Legt eiseres een boete op van € 3.942,13;
- Bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 1 april 2014;
- Veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 980,-;
- Gelast dat verweerder het griffierecht ad € 45,- aan eiseres vergoedt;
- Verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
In procedure 14/2574:
- Verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.F. Bijloo, voorzitter, mr. W.P.M. Elderman en
mr. drs. G. Edelenbos, leden, in aanwezigheid van mr. F. Ernens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: