Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 15/2001
uitspraak van de meervoudige kamer in het geschil tussen
[eiseres]., te Genemuiden, eiseres,
en
de minister van Sociale Zakenen Werkgelegenheid, verweerder
gemachtigde: mr. S. Smit.
Procesverloop
Bij besluit van 5 augustus 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres 11 boetes opgelegd van totaal € 51.300,-. Bij besluit van 12 augustus 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres deels gegrond verklaard en de opgelegde boetes nader vastgesteld op totaal € 45.000,-.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 januari 2016.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam], bijgestaan door dr. W.S. van der Boor. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. In de periode van 27 januari 2014 tot en met 30 januari 2014 hebben werknemers van eiseres werkzaamheden verricht op het adres [adres] te Kampen. Zij hebben daarbij kozijnen en een deur vervangen. Bij het verwijderen van de oude kozijnen zijn drie panelen asbest tevoorschijn gekomen, die zij met instemming van de bewoner in de tuin van haar woning hebben neergelegd. Eén van die panelen was in drie stukken gebroken.
Naar aanleiding van de melding daarvan door de bewoner is op 3 februari 2014 een onderzoek ingesteld door de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (verder: arbeidsinspectie). Door de arbeidsinspectie zijn bij dat onderzoek 11 overtredingen geconstateerd (tabel 1). Het onderzoeksrapport is op 13 februari 2014 aan eiseres toegezonden.
Overtredingen Arbeidsomstandighedenwet (tabel 1)
Nr
Overtreding
Bepalingen arbeidsomstandig-hedenbesluit
Boete
1
Concentratie asbeststof niet zo laag mogelijk houden
4.45, 1e lid
4.45, 2e lid, a
€ 5.400,-
2
Concentratie asbeststof niet zo laag mogelijk houden
4.45, 1e lid
4.45, 2e lid, d
€ 5.400,-
3
Geen melding gedaan van asbestverwijderingen
4.47c, 1e lid
€ 900,-
4
Geen maatregelen getroffen ter bescherming van werknemers
4.48a, 1e lid
4.48a, 2e lid, a en b
€ 5.400,-
5
Voor aanvang van andere werkzaamheden restanten asbest dan wel restanten asbesthoudende producten niet verwijderd
4.48a, 4e lid
€ 5.400,-
6
Geen werkplan opgesteld
4.50, 1e lid
€ 900,-
7
Geen eindbeoordeling uitgevoerd
4.51a, 3e lid
€ 1.800,-
8
Geen asbestinventarisatie opgemaakt
4.54a, 1e lid
€ 1.800,-
9
Werkzaamheden niet uitgevoerd door een gecertificeerd bedrijf
4.54d, 1e lid
€ 8.100,-
10
Werkzaamheden niet verricht onder toezicht van een gecertificeerde toezichthouder
4.54d, 5e lid
€ 8.100,-
11
Werkzaamheden niet verricht door een gecertificeerde werknemer
4.54d, 7e lid
€ 8.100,-
Totaal
€ 51.300,-
Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres daarvoor op basis van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (verder: de Beleidsregel) de vorenstaande boetes (tabel 1) opgelegd.
Op 15 september 2014 heeft eiseres tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt en afzonderlijk per opgelegde boete – onder erkenning van het gegeven dat de werkzaamheden in strijd met de Arbowetgeving zijn verricht – een verklaring gegeven over de wijze waarop deze hebben plaatsgevonden. In haar bezwaarschrift verzoekt eiseres verweerder verder om de opgelegde boetes te matigen, gelet op:
- het gegeven dat de opdracht slechts € 11.000,- beliep;
- onoverkomelijke liquiditeitsproblemen en een dreigend faillissement van haar bedrijf.
Op 22 oktober 2014 heeft eiseres verweerder, gelet op haar financiële positie, verzocht een betalingsregeling te treffen. Bij besluit van 19 februari 2015 heeft verweerder aan dat verzoek gehoor gegeven.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en het opgelegde boetebedrag gewijzigd (tabel 2).
Overtredingen Arbeidsomstandighedenwet (tabel 2)
Nr
Overtreding
Bepalingen arbeidsomstandig-hedenbesluit
Boete
1
Concentratie asbeststof niet zo laag mogelijk houden
4.45, 1e lid
4.45, 2e lid, a
€ 5.400,-
2
Concentratie asbeststof niet zo laag mogelijk houden
4.45, 1e lid
4.45, 2e lid, d
Vervallen
3
Geen melding gedaan van asbestverwijderingen
4.47c, 1e lid
€ 900,-
4
Geen maatregelen getroffen ter bescherming van werknemers
4.48a, 1e lid
4.48a, 2e lid, a en b
€ 5.400,-
5
Voor aanvang van andere werkzaamheden restanten asbest dan wel restanten asbesthoudende producten niet verwijderd
4.48a, 4e lid
€ 5.400,-
6
Geen werkplan opgesteld
4.50, 1e lid
€ 900,-
7
Geen eindbeoordeling uitgevoerd
4.51a, 3e lid
€ 1.800,-
8
Geen asbestinventarisatie opgemaakt
4.54a, 1e lid
€ 900,-
9
Werkzaamheden niet uitgevoerd door een gecertificeerd bedrijf
4.54d, 1e lid
€ 8.100,-
10
Werkzaamheden niet verricht onder toezicht van een gecertificeerde toezichthouder
4.54d, 5e lid
€ 8.100,-
11
Werkzaamheden niet verricht door een gecertificeerde werknemer
4.54d, 7e lid
€ 8.100,-
Totaal
€ 45.000,-
Van het laatstgenoemde boetebedrag heeft eiseres ten tijde van het onderzoek ter zitting via de betalingsregeling reeds € 27.000,- aan verweerder betaald.
2. In geschil is de vraag of het bestreden besluit in rechte in stand dient te worden gelaten.
3. Bij de beoordeling van die vraag acht de rechtbank het volgende wettelijke kader relevant:
- artikel 5:46, eerste, tweede en derde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb);
- artikel 16, tiende lid en artikel 33, tweede lid van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet).
Ten aanzien van de overtredingen zijn voorts specifiek de volgende bepalingen relevant:
- Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit)
1. artikel 4.45, eerste en tweede lid;
3. artikel 4.47c, eerste lid, aanhef en onder a tot en met f;
4. artikel 4.48a, eerste, tweede en vierde lid;
5. artikel 4.48a, eerste, tweede en vierde lid;
6. artikel 4.50, eerste lid;
7. artikel 4.51a, derde lid;
8. artikel 4.54a, derde lid;
9. artikel 4.54d, eerste, vijfde en zevende lid;
11. artikel 4.54d, eerste, vijfde en zevende lid.
- Beleidsregel
- artikel 1, eerste tot en met vierde lid;
- artikel 1, zevende tot en met negende lid,
en de bijlage bij de Beleidsregel.
4. Eiseres heeft in haar beroepschrift erkend dat zij de hiervoor genoemde voorschriften onder 1 en 3 tot en met 7 heeft overtreden. Daarnaast bestrijdt zij evenmin dat verweerder de Beleidsregel, waarop de hoogte van de boetebedragen berust, op zichzelf juist heeft toegepast. De rechtbank gaat voor de verdere beoordeling van het geschil dan ook uit van de rechtmatigheid van de daarvoor opgelegde boetes en de daarbij vastgestelde boetebedragen.
5. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder haar, door naast de boetes 1 en 3 tot en met 7 ook de boetes 8 tot en met 11 op te leggen, twee keer beboet voor dezelfde overtreding (zogenoemde “eendaadse samenloop” of “voortgezette handeling”).
De rechtbank volgt eiseres hierin, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) van 15 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1187), niet. In artikel 33, tweede lid, van de Arbowet is immers uitdrukkelijk bepaald dat het niet naleven van een in het Arbobesluit vermeld voorschrift als overtreding kan worden aangemerkt. De betrokken overtredingen hebben niet alle een vergelijkbare strekking en hebben niet betrekking op dezelfde gedragingen of nalatigheden. Van een eendaadse samenloop of een voortgezette handeling is derhalve geen sprake.
Niet geoordeeld kan dan ook worden dat verweerder niet bevoegd was om eiseres naast de boetes voor de overtredingen 1 en 3 tot en met 7 ook boetes voor de overtredingen 8 tot en met 11 op te leggen.
De cumulatie van boetes is niet onrechtmatig.
6. Eiseres vordert voorts in haar beroepschrift de matiging van de boetes tot een niveau van € 19.800,- (tabel 3). Eiseres voert daartoe aan, dat de haar opgelegde boetes disproportioneel zijn in relatie tot de opdracht waaruit de overtredingen zijn voortgevloeid, waarvoor slechts circa € 11.000,- is gefactureerd en een winstmarge van circa € 800,- is behaald. Verder meent eiseres dat verweerder er bij de weigering tot matiging van de boetes ten onrechte van is uitgegaan dat eiseres en Ribo Holding BV gezamenlijk één entiteit zijn en eiseres derhalve over voldoende vermogen beschikt.
Overtredingen Arbeidsomstandighedenwet (tabel 3)
Nr
Overtreding
Bepalingen arbeidsomstandig-hedenbesluit
Boete
1
Concentratie asbeststof niet zo laag mogelijk houden
4.45, 1e lid
4.45, 2e lid, a
€ 5.400,-
3
Geen melding gedaan van asbestverwijderingen
4.47c, 1e lid
€ 900,-
4
Geen maatregelen getroffen ter bescherming van werknemers
4.48a, 1e lid
4.48a, 2e lid, a en b
€ 5.400,-
5
Voor aanvang van andere werkzaamheden restanten asbest dan wel restanten asbesthoudende producten niet verwijderd
4.48a, 4e lid
€ 5.400,-
6
Geen werkplan opgesteld
4.50, 1e lid
€ 900,-
7
Geen eindbeoordeling uitgevoerd
4.51a, 3e lid
€ 1.800,-
Totaal
€ 19.800,-
De rechtbank overweegt ten aanzien hiervan het volgende.
De bevoegdheid tot het opleggen van een boete wegens overtreding van het Arbobesluit is discretionair van aard. Ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb dient verweerder de hoogte van de boete af te stemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Voorts bestaat er grond voor matiging van de opgelegde boete indien op basis van de door de beboete werkgever overgelegde financiële gegevens moet worden geoordeeld dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van verweerder met betrekking tot de bestuurlijke boete aan deze eisen voldoet en leidt tot een evenredige sanctie. Zie de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:5646.
De rechtbank stelt vast, dat eiseres haar personeel voorafgaand aan het begaan van de overtredingen reeds uitdrukkelijk en eenduidig heeft geïnstrueerd over het werken met asbest. Anderzijds heeft eiseres voldoende aannemelijk gemaakt, dat haar personeel er bij de aanvang van de werkzaamheden in redelijkheid niet van uit heeft hoeven te gaan dat daarbij asbest vrij zou komen. Het betreffende paneel was immers meermalen overgeschilderd, zodat hen eerst nadat het was verwijderd, kon blijken dat het om asbest ging. Toen dat bleek hebben de werknemers niet volgens de hen gegeven instructies gehandeld. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder in de omstandigheden van het onderhavige geval en de daarmee gegeven aard van de overtreding en mate van verwijtbaarheid, mede in relatie tot de financiële situatie waarin eiseres verkeert, aanleiding had moeten zien om de aan eiseres opgelegde boete van € 45.000,- te matigen.
Het bestreden besluit kan derhalve, voor zover verweerder het boetebedrag voor de overtredingen 1, 3 tot en met 7 en 8 tot en met 11 heeft bepaald op € 45.000,-, niet in stand blijven en zal in zoverre worden vernietigd. Het beroep is daarom gegrond.
7.De rechtbank ziet aanleiding om zelf in het geschil te voorzien, in die zin dat de hoogte van het bij het bestreden besluit opgelegde boetebedrag wordt gematigd. In goede justitie stelt de rechtbank het boetebedrag op € 27.000.-, zijnde het bedrag dat eiseres reeds aan verweerder heeft voldaan.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, tegen een waarde per punt van € 496,- en de wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 992,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, en mr. W.M.B. Elferink en
mr. W.F. Bijloo, leden, in aanwezigheid van R.K. Witteveen, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.