Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/143
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Stichting Openbaar Primair Onderwijs Deventer, te Deventer, eiseres,
gemachtigde: mr. V.G.A. Kellenaar,
en
het college van burgemeester en wethouders van Deventer, verweerder
gemachtigde: H. de Graaff.
Procesverloop
Bij (primair) besluit van 22 december 2014 heeft verweerder het bekostigingsverzoek van eiseres voor de renovatie van een schoolgebouw afgewezen.
Bij besluit van 2 december 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres daartegen ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 april 2016, waarbij het beroep gelijktijdig is behandeld met het beroep in de zaak AWB 16/144. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. J. Horst.
In de onderhavige zaak en de zaak AWB 16/144 wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
1. Op 29 januari 2013 heeft eiseres bij verweerder een verzoek ingediend tot de bekostiging van de renovatie van het schoolgebouw van basisschool De Sleutel te Schalkhaar, zoals opgenomen in het Integraal Huisvestingsplan Onderwijshuisvesting 2008-2013 (verder: IHP 2008-2013). Eiseres heeft daarbij gevraagd om die voorziening te plaatsen in het Programma onderwijs huisvesting 2014 (verder: Huisvestingsprogramma 2014).
In zijn vergadering van 5 november 2013, als bekend gemaakt bij schrijven van 23 december 2013, heeft verweerder het Huisvestingsprogramma 2014 vastgesteld, doch het bekostigingsverzoek van eiseres “on hold” gezet. Dit met het oog op voorgenomen wijzigingen van de Wet op het primaire onderwijs (verder: Wet PO) per 1 januari 2015 en mogelijke consequenties daarvan voor:
- de overheveling van taken en budgetten voor aanpassing en onderhoud van gemeenten naar schoolbesturen, en
- een korting van € 1,7 miljoen op de uitkering uit het Gemeentefonds als gevolg van de motie Buma.
Eiseres heeft tegen dit aanhoudingsbesluit geen bezwaar gemaakt.
Bij het primaire besluit heeft verweerder het bekostigingsverzoek met toepassing van artikel 100, aanhef en onder a van de Wet PO afgewezen, omdat renovatie van schoolgebouwen geen voorziening is als bedoeld in artikel 2 van Pro de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Deventer (verder: Verordening) en artikel 92 van Pro de Wet PO.
In haar bezwaar hiertegen stelt eiseres – verkort weergegeven – dat verweerder op onjuiste gronden tot de afwijzing van haar bekostigingsverzoek is gekomen, omdat:
- het verzoek ten onrechte “on hold” is gezet; verweerder had het verzoek moeten toe- of afwijzen;
- renovatie van een schoolgebouw wel degelijk een huisvestingvoorziening vormt die verweerder vanuit zijn verantwoordelijkheid voor onderwijshuisvesting betaalt;
- verweerder de bekostiging van de renovatie van De Sleutel in het IHP 2008-2013 heeft vastgelegd en deze daarmee ondubbelzinnig heeft toegezegd, en niet aan de aldus bij eiseres gewekte verwachtingen voorbij kan gaan.
Het bezwaar is ter behandeling voorgelegd aan de Algemene bezwaarschriftencommissie Deventer (verder: commissie). Eiseres is over haar bezwaar op 17 juni 2015 door de commissie gehoord.
Op 5 oktober 2015 heeft eiseres verweerder in gebreke gesteld voor het niet tijdig nemen van een beslissing op haar bezwaar.
Op 11 november 2015 adviseert de commissie verweerder om het bezwaar ongegrond te verklaren, het besluit van 22 december 2014 in stand te laten en de ingebrekestelling af te wijzen.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het advies van de commissie onverkort overgenomen.
2. In geschil is de vraag of het bestreden besluit in rechte in stand dient te worden gelaten.
3. Ingevolge artikel 194b van de Wet PO, als ingevoegd bij artikel I van de Wet van 7 mei 2014 houdende wijziging van – onder meer – de Wet op het primair onderwijs in verband met de overheveling van taak en budget voor aanpassingen in onderwijshuisvesting van gemeente naar school (Staatsblad 2014, 175), blijven op geschillen die in bezwaar, beroep of hoger beroep aanhangig zijn of binnen de bezwaar- dan wel beroepstermijn dan wel verschoonbaar daarbuiten aanhangig worden gemaakt tegen besluiten van de gemeente inzake bouwkundige aanpassingen die zijn genomen voor de inwerkingtreding van Wet PO op grond van bepalingen bij of krachtens hoofdstuk I, titel IV, afdeling 3, van deze wet, zoals luidend op de dag voor de inwerkingtreding van artikel I van die wet, de op die datum geldende regelingen van toepassing.
Bij besluit van 2 juni 2014 (Staatsblad 2014, 208) is bepaald dat de Wet van 7 mei 2014 tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs (Staatsblad 2014, 175) in werking treedt met ingang van 1 januari 2015.
Op grond van het vorenstaande dient bij de beoordeling van het onderhavige geschil derhalve te worden uitgegaan van de wettelijke voorschriften en beleidsregels zoals die vóór 1 januari 2015 golden onderscheidenlijk werden toegepast.
Ingevolge Afdeling 3 (Voorziening in huisvesting door de gemeente), artikel 91, eerste lid, van de Wet PO draagt de gemeenteraad onderscheidenlijk dragen burgemeester en wethouders ten behoeve van de door de gemeente in stand gehouden scholen en ten behoeve van de niet door de gemeente in stand gehouden scholen zorg voor de voorzieningen in de huisvesting op het grondgebied van de gemeente overeenkomstig het bepaalde in deze afdeling.
In artikel 92, eerste lid, van de Wet PO is bepaald dat onder voorzieningen in de huisvesting voor de toepassing van deze afdeling worden begrepen:
a. voor blijvend onderscheidenlijk voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen, bestaande uit:
1°. nieuwbouw, een bestaand gebouw of een gedeelte daarvan, verplaatsing van een bestaand gebouw of van een gedeelte daarvan, terreinen, alsmede eerste aanschaf van onderwijsleerpakketten en meubilair,
2°. uitbreiding van de onder 1° bedoelde voorzieningen, en
3°. medegebruik van een ruimte die geschikt is voor het onderwijs;
b. voorzieningen, bestaande uit:
1°. aanpassingen met uitzondering van het aanbrengen van een invalidentoilet en het toegankelijk maken van het gebouw voor gehandicapten, en
2°. vervanging binnenkozijnen en binnendeuren inclusief hang- en sluitwerk, algehele vervanging radiatoren, convectoren en leidingen voor de centrale verwarming, alsmede onderhoud aan de buitenzijde van het gebouw met uitzondering van het buitenschilderwerk;
c. herstel van constructiefouten aan het gebouw, alsmede herstel en vervanging in verband met schade aan gebouw, onderwijsleerpakketten en meubilair in geval van bijzondere omstandigheden.
In artikel 100, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet PO is bepaald, dat een voorziening in de huisvesting slechts wordt geweigerd, indien de gewenste voorziening geen voorziening is in de zin van artikel 92.
Bij de Verordening heeft de raad van de gemeente Deventer bepaald dat het noodzakelijk is de toekenning van voorzieningen in de huisvesting voor het basisonderwijs, het (voortgezet) speciaal onderwijs en het voortgezet onderwijs te regelen.
In artikel 2 van Pro de Verordening is daartoe bepaald, dat bij de toepassing van deze verordening de volgende voorzieningen worden onderscheiden:
a. de voor blijvend of voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen bestaande uit:
1. nieuwbouw voor een school die voor het eerst voor rijksbekostiging in aanmerking is gebracht, dan wel nieuwbouw ter gehele of gedeeltelijke vervanging van een gebouw waarin een school is gehuisvest, al dan niet op dezelfde locatie;
2. uitbreiding van een gebouw waarin een school is gehuisvest;
3. gehele of gedeeltelijke ingebruikneming van een bestaand gebouw ten behoeve van de huisvesting van een school;
4. verplaatsing van een of meer bestaande noodlokalen ten behoeve van de huisvesting van een school;
5. terrein voor zover nodig voor de realisering van een onder a sub lo tot en met 4o omschreven voorziening;
6. inrichting met onderwijsleerpakket [invullen voor vwo, avo en vbo: of met leer- en hulpmiddelen] voor zover deze nog niet eerder voor bekostiging van rijks- of gemeentewege in aanmerking is gebracht;
7. inrichting met meubilair voor zover deze nog niet eerder voor bekostiging van rijks- of gemeentewege in aanmerking is gebracht;
8. medegebruik van een ruimte voor het onderwijs in een gebouw dat al bij een andere school in gebruik is en medegebruik van een gymnastiekruimte;
b. aanpassingen aan gebouwen bestaande uit een of meer activiteiten zoals onderscheiden in bijlage 1;
c. onderhoud aan gebouwen van een school voor basisonderwijs en een school voor (voortgezet) speciaal onderwijs bestaande uit een of meer activiteiten zoals onderscheiden in bijlage 1;
d. herstel van een constructiefout bestaande uit schade aan een gebouw veroorzaakt door eigen gebrek of eigen bederf, evenals uit kosten gemoeid met het voorkomen van nog niet zichtbare materiële schade onmiddellijk voortvloeiend uit ontwerpfouten, uitvoeringsfouten of wanprestatie;
e. herstel en vervanging in verband met schade aan een gebouw, onderwijsleerpakket of leer- en hulpmiddelen en meubilair ingeval van bijzondere omstandigheden;
f. huur van een sportterrein, dat niet in eigendom is van een bevoegd gezag, voor een school voor voortgezet onderwijs ten behoeve van het onderwijs in lichamelijke oefening.
Op 27 mei 2008 heeft verweerder terzake van de bekostiging van de onderwijshuisvesting het IHP 2008-2013 vastgesteld. Op basis van dit beleidsplan werden renovaties van schoolgebouwen die daarin waren opgenomen, ondanks dat deze in de Wet PO en de Verordening niet als voorziening golden, toch uit het budget van de gemeente bekostigd.
Bij het op 6 december 2011 door verweerder vastgestelde Integraal Huisvestingsplan Onderwijshuisvesting 2012-2017 (verder: IHP 2012-2017) is het IHP 2008-2013 geactualiseerd. Het beleid ten aanzien van renovaties van schoolgebouwen dat in het IHP 2008-2013 is opgenomen in onderdeel 8.2 is daarbij in essentie niet gewijzigd.
4. De rechtbank stelt vast, dat schoolbesturen in de periode hier van belang volgens verweerders beleid, als neergelegd in het IHP over 2008-2013 én 2012-2017 en als zodanig ook meegenomen in het Huisvestingsprogramma 2014, voor de renovatie van hun schoolgebouwen, ondanks het gegeven dat een dergelijke activiteit niet als een voorziening in de huisvesting als bedoeld in artikel 92 van Pro de Wet PO kan worden aangemerkt, aanspraak konden maken op de bekostiging daarvan.
Dit betekent dat verweerder aan de afwijzing van het bekostigingsverzoek niet artikel 100, aanhef en onder a, van de Wet PO ten grondslag heeft kunnen leggen inhoudende dat renovatie geen voorziening is in de zin van artikel 92 van Pro de Wet PO.
Ter zitting heeft verweerder naar voren gebracht dat de afwijzing niet zozeer berust op deze weigeringsgrond maar veeleer het gevolg is van gewijzigde financiële omstandigheden.
Deze omstandigheden hebben verweerder ertoe gebracht om ten nadele van eiseres af te wijken van de op grond van zijn beleid geldende en bestendige praktijk. Voor renovatie van schoolgebouwen worden verweerder door het rijk per 2015 geen middelen meer beschikbaar gesteld, aldus verweerder.
De rechtbank overweegt op basis van jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (onder andere de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:709), dat een bestuursorgaan niet kan afwijken van een beleid vanwege de gevolgen die de toepassing van het beleid voor het bestuursorgaan zelf zou hebben. Voor dergelijke situaties beschikt het bestuursorgaan over de mogelijkheid om zijn beleid aan te passen. Hieruit volgt dat het verweerder niet is toegestaan om vanwege de financiële consequenties die de toepassing van het bekostigingsbeleid voor verweerder zelf heeft, af te wijken van dat beleid.
Dit ter zitting ingenomen standpunt biedt dus evenmin een grond voor afwijzing van het bekostigingsverzoek.
5. Hieruit volgt dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke grondslag en derhalve in rechte niet in stand kan worden gelaten.
6. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
7. De rechtbank ziet geen mogelijkheden voor verdere finale geschillenbeslechting en zal verweerder opdragen om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij laat de rechtbank meewegen dat verweerder mogelijk ook de raad van de gemeente Deventer zal willen kennen in de voorbereiding van de nadere besluitvorming.
De rechtbank geeft partijen voorts in overweging om met elkaar in overleg te treden om te bezien of zij tot een vergelijk in deze zaak kunnen komen.
Als gevolg van de vernietiging van het bestreden besluit blijft ook verweerders weigering tot het toekennen van dwangsommen wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar van eiseres niet in stand. De rechtbank bepaalt dat verweerder ook hierop in bezwaar een nieuwe beslissing neemt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. De onderhavige zaak en de zaak AWB 16/144 zijn aan te merken als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Besluit). Deze twee zaken worden daarom voor het berekenen van de te vergoeden proceskosten als één zaak beschouwd. De rechtbank stelt op grond van het Besluit deze kosten voor beide zaken tezamen vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, tegen een waarde per punt van € 496,- en de wegingsfactor 1). De per zaak te vergoeden proceskosten bedragen dus € 496,-.
De rechtbank zal verweerder verder opdragen het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 496,- .
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J.G.M. van Montfort, voorzitter, en mr. W.J.B. Cornelissen en mr. W.R.H. Lutjes, leden, in aanwezigheid van R.K. Witteveen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 augustus 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.