ECLI:NL:RBOVE:2016:3472 - Rechtbank Overijssel - Beroep gegrond tegen nietigverklaring medische verklaring...

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 16/219

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[eiser], te Deventer, eiser,

gemachtigde: mr.dr. R.M. Schnitker, te Veldhoven,

de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 16 juli 2015 (het primaire besluit) is de aan eiser verstrekte medische verklaring voor luchtvaartpersoneel nietig verklaard.

Bij besluit van 3 december 2015 (het bestreden besluit) is het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2016.

Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. dr. R.M. Schnitker. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.J.D. Eilyas en J. van Egmond.

Overwegingen

1.1

Verweerder heeft voorafgaand aan de zitting stukken aan de rechtbank doen toekomen ten aanzien waarvan verzocht is om op grond van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te bepalen dat alleen de bestuursrechter kennis zal mogen nemen van deze stukken.

1.2

De rechtbank heeft de beoordeling van het beroep op artikel 8:29 van Pro de Awb opgedragen aan een andere kamer van de rechtbank (hierna: de geheimhoudingskamer). De geheimhoudingskamer heeft, na kennis te hebben genomen van de stukken ten aanzien waarvan om geheimhouding is verzocht, op 24 juni 2016 beslist dat beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.

1.3

Bij brief van 29 juni 2016 heeft eiser de rechtbank toestemming verleend om mede op grondslag van de stukken ten aanzien waarvan de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is geacht uitspraak te doen.

2. Bevoegdheid tot het nemen van het bestreden besluit.

2.1

De rechtbank stelt vast dat het besluit tot nietigverklaring van eisers medisch certificaat van 16 juli 2015 is genomen door de inspecteur ILT/Luchtvaart.

Het thans bestreden besluit is
namensverweerder eveneens genomen door de inspecteur ILT/Luchtvaart.

Artikel 10:3, derde lid, van de Awb bepaalt – voor zover thans van belang – dat mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift niet wordt verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen.

In artikel 11 ter Pro, eerste lid, van EU-verordening 1178/2011 is bepaald dat de lidstaten één of meer entiteiten dienen aan te duiden als bevoegde autoriteit in die lidstaat met de nodige bevoegdheden en toegewezen verantwoordelijkheden voor de certificering van en het toezicht op personen en organisaties die vallen onder Verordening (EG) nr. 216/2008 en de uitvoeringsvoorschriften daarvan.

In artikel 11.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet luchtvaart – voor zover thans van belang – is bepaald dat met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de basisverordening bepaalde, zijn belast voor zover het betreft de burgerluchtvaart de hiertoe bij besluit van Onze Minister van Infrastructuur en Milieu aangewezen ambtenaren.

Volgens artikel 1.1, aanhef, van de Wet luchtvaart wordt onder de basisverordening verstaan: verordening (EG) nr. 216/2008.

In artikel 1 van Pro het Besluit aanwijzing toezichthouders luchtvaart (hierna: Besluit) – voor zover hier relevant – worden als ambtenaren belast met het toezicht op de naleving bedoeld in artikel 11.1, eerste lid, onderdeel b, van de Wet luchtvaart onder meer aangewezen:

de inspecteur-generaal van de Inspectie Verkeer en Waterstaat en

de ambtenaren van de Inspectie Verkeer en Waterstaat die met toezicht zijn belast.

De omstandigheid dat verweerder onder meer bovengenoemde functionarissen bij het Besluit heeft aangewezen als toezichthouders, impliceert naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder ook zelf een toezichthoudende bevoegdheid heeft ter zake van de naleving bedoeld in artikel 11.1, eerste lid, onderdeel b, van de Wet luchtvaart.

De rechtbank stelt vast dat de inspecteur ILT/Luchtvaart de bevoegdheid om toezicht te houden op de naleving van hetgeen bij of krachtens de basisverordening is bepaald, in het onderhavige geval namens verweerder heeft uitgeoefend.

Gelet op het bepaalde in artikel 10:3, derde lid, van de Awb was de inspecteur ILT/Luchtvaart derhalve niet bevoegd om namens verweerder vervolgens ook het thans bestreden besluit te nemen.

Niet is gebleken dat dit verzuim is hersteld. Het besluit is om die reden dan ook niet bevoegd genomen. Het beroep is reeds daarom gegrond.

Ingevolge artikel 6:22 van Pro de Awb kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

De rechtbank is van oordeel dat eiser door het voornoemde gebrek niet in zijn belangen is geschaad en zal daarom met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb het beroep verder inhoudelijk behandelen.

3. Inhoudelijke behandeling

3.1

Eiser is verkeersvlieger en gezagvoerder. Aan eiser is een vliegbrevet afgegeven door de Ierse autoriteiten. Eiser, die als zelfstandige werkzaam is, verricht regelmatig werkzaamheden als gezagvoerder voor Ryanair.

3.2

Ten behoeve van eiser is op 13 november 2014 een medische verklaring afgegeven door [naam onderneming] ) te [plaats] , een medisch keuringsinstituut voor luchtvaartpersoneel.

3.3

Uit door verweerder verricht onderzoek is gebleken dat het [naam onderneming] in strijd met de daarvoor geldende regels medische certificaten heeft verstrekt voor vliegend personeel. Tevens heeft een strafrechtelijk onderzoek plaatsgevonden. Bij vonnis van de rechtbank Rotterdam van 10 december 2015 (ECLI:NL:RBROT:2015:9309) is een van de bestuurders van het [naam onderneming] veroordeeld tot een taakstraf van 240 uur en een voorwaardelijke gevangenisstraf van zes maanden vanwege het valselijk opmaken van keuringscertificaten ten behoeve van piloten door onbevoegd gebruik van blanco keuringscertificaten met een digitale afbeelding van de handtekening van een keuringsarts.

3.4

Bij het primaire besluit heeft verweerder de aan eiser verstrekte medische verklaring voor luchtvaartpersoneel nietig verklaard.

3.5

Eiser heeft naar aanleiding van de nietigverklaring van zijn medisch certificaat enige tijd geen werkzaamheden als verkeersvlieger en gezagvoerder kunnen verrichten. Nadat eiser gekeurd was door een ander medisch keuringsinstituut, is aan hem een nieuw medisch certificaat afgegeven, waarmee hij zijn werkzaamheden kon hervatten. Eiser stelt dat hij ten gevolge van het niet kunnen verrichten van zijn werkzaamheden als verkeersvlieger en gezagvoerder schade heeft geleden.

4.1

De rechtbank stelt voorop dat de eisen die gesteld worden aan luchtvaartpersoneel geregeld zijn in de Wet luchtvaart en de op deze wet gebaseerde regelgeving. Zoals bepaald in artikel 1.2, aanhef en onder a, van de Wet luchtvaart is deze wet van toepassing, voor zover hetgeen bij of krachtens de Basisverordening (Vo. [EG] 216/2008) bepaald is, niet van toepassing is.

4.2

In artikel 7, tweede lid, van de Basisverordening is bepaald dat, behalve tijdens de opleiding, een persoon slechts dan mag optreden als piloot als hij beschikt over een bewijs van bevoegdheid en een medische verklaring voor de te verrichten vluchtuitvoering.

4.3

Artikel 10 van Pro de Basisverordening luidt als volgt:

1. De lidstaten, de Commissie en het Agentschap werken samen om de naleving van deze verordening en de uitvoeringsbepalingen daarvan te garanderen.

2. Ter uitvoering van lid 1 doen de lidstaten, naast het toezicht op de door hen afgegeven certificaten, onderzoek, inclusief platforminspecties, en nemen zij maatregelen, waaronder het vliegverbod voor luchtvaartuigen, om te voorkomen dat een overtreding wordt voortgezet.

4.4

De Basisverordening is vervolgens in een aantal andere communautaire verordeningen nader uitgewerkt. Eén van deze verordeningen is Verordening [EG] 1178/2011 (hierna: Vo. 1178/2011), met betrekking tot de vaststelling van technische eisen en administratieve procedures met betrekking tot de bemanning van burgerluchtvaartuigen. Deze verordening is later nog gewijzigd bij de Verordening 290/2012.

4.5

In artikel 11 ter Pro, eerste lid, van Vo. 1178/2011 is bepaald dat de lidstaten één of meer entiteiten dienen aan te duiden als bevoegde autoriteit in die lidstaat met de nodige bevoegdheden en toegewezen verantwoordelijkheden voor de certificering van en het toezicht op personen en organisaties die vallen onder Vo. 216/2008 en de uitvoeringsvoorschriften daarvan. In het vijfde lid, aanhef en onder f, van Vo. 1178/2011 is vervolgens bepaald dat personeel dat door de bevoegde autoriteit geautoriseerd is om certificerings- en/of toezichtstaken uit te oefenen, de bevoegdheid moet krijgen om voor zover nodig handhavingsmaatregelen te nemen of op gang te brengen.

Naar het oordeel van de rechtbank creëert laatstgenoemde bepaling de bevoegdheid voor een lidstaat tot handhavend optreden ter zake van overtreding van bepalingen van de EU-verordening.

Hiervoor is reeds overwogen dat deze toezichthoudende taak in Nederland berust bij verweerder en bij een aantal functionarissen die door verweerder als toezichthouders op dit terrein zijn aangewezen.

4.6

Bijlage VI bij Vo. 1178/2011 bevat het deel ARA. Het deel ARA heeft betrekking op eisen met betrekking tot boordpersoneel. Het subdeel ARA.MED heeft betrekking op de specifieke eisen ten aanzien van luchtvaartgeneeskundige certificering.

4.7

Artikel ARA.MED.255 in bijlage VI bij Vo. 1178/2011 bepaalt dat indien tijdens het toezicht of anderszins bewijzen worden gevonden dat een luchtvaartmedische keuringsarts of huisarts de vereisten niet naleeft, de vergunningverlenende autoriteit dient te beschikken over een proces om de door dit luchtvaartmedisch centrum, die luchtvaartmedische keuringsarts of die huisarts afgegeven medische verklaringen opnieuw te bekijken en mag deze eventueel nietig verklaren in zoverre dat nodig is om de vliegveiligheid te waarborgen.

5.1

De rechtbank stelt vast dat partijen van mening verschillen over de vraag of verweerder op grond van voornoemd artikel ARA.MED.255 bevoegd was om eisers medische verklaring ongeldig te verklaren. Verweerder stelt zich op het standpunt dat deze bepaling hiertoe voldoende grondslag biedt. Eiser stelt zich op het standpunt dat voor het nietig verklaren van een medische verklaring een aanvullende grondslag in het nationale recht is vereist.

5.2

De rechtbank stelt voorop dat artikel ARA.MED.255 een rechtstreeks werkende bepaling van communautair recht is. Naar het oordeel van de rechtbank verzet het recht zich er niet tegen dat bij verordeningen, zoals de verordeningen 216/2008 en 1178/2011, rechtstreeks bevoegdheden worden toegekend aan met de uitvoering van deze verordeningen belaste autoriteiten in de lidstaten. Wel is het aan de lidstaten om een autoriteit binnen de lidstaat aan te wijzen die met deze uitvoering is belast.

5.3

Om aan te nemen dat bij een verordening een bevoegdheid is toegekend aan een met de uitvoering hiervan belaste autoriteit is vereist dat een bepaling uitputtend is geformuleerd en dat voor de toepassing van deze bevoegdheid door de aangewezen autoriteit geen nadere uitvoeringsregels vereist zijn.

5.4

De rechtbank is van oordeel dat artikel ARA.MED.255 een voldoende zelfstandige grondslag biedt voor de handhavingsmaatregel waarbij een medische verklaring als bedoeld in de Basisverordening nietig wordt verklaard. Dat de vergunningverlenende autoriteit eventueel kan overgaan tot het nietig verklaren van medische verklaringen wordt in deze bepaling uitdrukkelijk als handhavingsmaatregel genoemd. Dat artikel ARA.MED.255 bepaalt dat de vergunningverlenende autoriteit dient te beschikken over een ‘proces’ om afgegeven medische verklaringen opnieuw te bekijken, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat sprake moet zijn van een in een wettelijk voorschrift naar Nederlands recht vastgelegd proces. Voldoende is dat de voor Nederland aangewezen autoriteit beschikt over een intern proces om hiertoe te komen. De rechtbank voelt zich in deze uitleg gesterkt door het gegeven dat het woord ‘proces’ niet in alle taalversies van artikel ARA.MED.255 voorkomt. Zo ontbreekt dit woord in de Franse taalversie van deze bepaling, waar – voor zover hier van belang – bepaald is dat “
l’ autorité de délivrance des licenses réexamine les certificats médicaux délivrés”. Indien de communautaire wetgever bedoeld had om te bepalen dat, in aanvulling op deze bepaling, een in een wettelijk voorschrift naar nationaal recht vastgelegd proces vereist is, had het voor de hand gelegen dat dit expliciet in de tekst van artikel ARA.MED.255 neergelegd zou zijn.

5.5

Op grond van het bepaalde in het Besluit mandaat en machtiging medische verklaringen voor de luchtvaart 2015 is verweerder naar Nederlands recht aangewezen als autoriteit die met de uitvoering van artikel ARA.MED.255 is belast.

5.6

De rechtbank is, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, dan ook van oordeel dat verweerder op grond van artikel ARA.MED.255 bevoegd was om in het geval van niet naleving van de eisen door de luchtvaartmedische keuringsarts eisers medische verklaring ongeldig te verklaren.

6.1

De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het verweerschrift van 24 juni 2016 nadere informatie heeft verschaft over de achtergronden van het onderzoek naar het [naam onderneming] en naar door het [naam onderneming] afgegeven certificaten. De rechtbank is van oordeel dat verweerder deze informatie eerder dan eerst bij het verweerschrift had behoren te verschaffen. Niet gebleken is dat het verschaffen van deze informatie ten tijde van het bestreden besluit niet mogelijk was. Verweerder heeft in zoverre dan ook niet zorgvuldig gehandeld. De rechtbank acht aannemelijk dat eiser hierdoor niet is benadeeld, aangezien reeds in het primaire besluit vermeld was dat eisers medische verklaring was afgegeven door een niet-arts. Hierbij komt dat de handtekening van de keuringsarts Boks vermeld was op zijn medische verklaring. Eiser had aan de hand van deze gegevens zelf onderzoek kunnen verrichten naar de juistheid van de vermelding in het primaire besluit.

6.2

Naar het oordeel van de rechtbank is, mede gelet op de inhoud van de stukken ten aanzien waarvan de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is geacht, voldoende aannemelijk dat de op 13 november 2014 door het [naam onderneming] aan eiser afgegeven medische verklaring niet is afgegeven door een daartoe bevoegde arts. Op basis van deze stukken staat voldoende vast dat sprake was van een situatie als bedoeld in artikel ARA.MED.255.

7.1

De rechtbank zal vervolgens beoordelen of verweerder, bij afweging van alle betrokken belangen, in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om eisers medische verklaring nietig te verklaren.

7.2

Nu gebleken is dat eisers medische verklaring niet door een daartoe bevoegde keuringsarts is afgegeven, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het belang van de vliegveiligheid vereiste dat de onbevoegd afgegeven medische verklaring nietig werd verklaard. Dat eiser, naar hij heeft verklaard, ten tijde van de medische keuring niet wist dat de persoon die de keuring verrichtte niet de keuringsarts zelf was, maakt dit niet anders. Aan het in het belang van de vliegveiligheid gesteld uitgangspunt dat de medische verklaring door een daartoe bevoegde arts was afgegeven, werd immers niet voldaan.

7.3

De rechtbank is evenwel van oordeel dat verweerder bij het nemen van het gehandhaafde primaire besluit niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om eisers medische verklaring met onmiddellijke ingang nietig te verklaren. In dit verband acht de rechtbank van belang dat reeds acht maanden verstreken waren sinds de medische verklaring aan eiser was afgegeven en dat geen sprake was van aanwijzingen voor een acuut gevaar voor de vliegveiligheid. Niet valt in te zien waarom verweerder bij of voorafgaand aan het nemen van het primaire besluit aan eiser niet eerst de gelegenheid heeft geboden om een nieuwe medische keuring te ondergaan, voordat de nietigverklaring van de op 13 november 2014 afgegeven medische verklaring in werking trad. Een korte tijd, van bijvoorbeeld enkele weken, zou in dit verband naar het oordeel van de rechtbank hebben volstaan. De rechtbank tekent hierbij aan dat artikel ARA.MED.255 niet vereist dat een ten onrechte afgegeven medische verklaring in alle gevallen met onmiddellijke ingang wordt ingetrokken.

7.4

De rechtbank is gelet hierop van oordeel dat verweerder de betrokken belangen niet op zorgvuldige wijze tegen elkaar heeft afgewogen.

8.1

Het beroep is ook daarom gegrond en het bestreden besluit wordt wegens strijd met artikel 3:4 van Pro de Awb vernietigd.

8.2

De rechtbank is van oordeel dat finale geschilbeslechting in dit geval niet mogelijk is,

aangezien verweerder zich nog niet heeft uitgelaten over de schade die eiser stelt te hebben

geleden ten gevolge van het rauwelijks nietig verklaren van zijn medische verklaring.

8.3

Verweerder dient daarom, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is

overwogen, opnieuw op het bezwaar te beslissen.

8.4

Verweerder dient zich bij het nemen van een nieuw besluit tevens uit te laten over de door eiser gestelde schade ten gevolge van het rauwelijks nietig verklaren van zijn medische verklaring. Verweerder dient eiser, voorafgaand aan het nemen van een nieuw besluit, in de gelegenheid te stellen om de door hem gestelde schade met stukken te onderbouwen.

9.1

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

9.2

De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,--.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
gelast verweerder om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen opnieuw op het bezwaar te beslissen;

veroordeelt verweerder in de proceskosten, welke begroot worden op € 992,--, te betalen aan eiser;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,-- aan eiser te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J.G.M. van Montfort, voorzitter, en mr. W.M.B. Elferink en mr. J.W.M. Bunt, leden, in aanwezigheid van mr. A. van der Weij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

griffier voorzitter

De voorzitter is verhinderd om de uitspraak te ondertekenen.

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.