Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 15/2212 en 15/2658
uitspraak van de voorzieningenrechter op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
Stichting Nationaal Tinnen Figuren Museum, te Ommen, eiseres,
gemachtigde: mr. J.F. de Groot, advocaat te Amsterdam,
en
het college van burgemeester en wethouders van Ommen, verweerder,
gemachtigde: mr. W.E.M. Klostermann, advocaat te Zwolle.
Procesverloop
Bij besluit van 18 juni 2015 heeft de raad van de gemeente Ommen besloten de subsidie-relatie met eiseres met ingang van 1 januari 2016 te beëindigen.
Eiseres heeft tegen dit besluit op 17 juli 2015 bezwaar gemaakt.
Op 13 oktober 2015 heeft eiseres de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij besluit van 3 november 2015 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 januari 2016. Eiseres heeft zich doen vertegenwoordigen door haar gemachtigde en door [naam]. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door L. Boer-Tigelaar, medewerker van de gemeente Ommen.
Overwegingen
1.1
Op grond van artikel 8:81, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het verzoek om voorlopige voorziening gelijkgesteld met een verzoek dat wordt gedaan hangende het beroep bij de bestuursrechter.
1.2
Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Awb niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
2.1
Eiseres exploiteert sinds 1985 een museum voor tinnen figuren in Ommen. Vanaf 1986 heeft eiseres jaarlijks van de gemeente Ommen een subsidie ontvangen voor het in stand houden van het museum.
2.2
Om voor deze subsidie in aanmerking te komen moet jaarlijks een subsidieaanvraag worden ingediend bij de gemeente. Nadat verweerder met de vaststelling van de gemeentebegroting de middelen beschikbaar heeft gesteld, ontvangt de subsidieaanvrager een beschikking voor het daaropvolgende kalenderjaar. Ter uitvoering van de beschikking wordt jaarlijks een (privaatrechtelijke) uitvoeringsovereenkomst afgesloten met de subsidieaanvrager.
2.3
Bij besluit van 18 juni 2015 heeft de gemeenteraad van Ommen naar aanleiding van een voorstel van verweerder van 19 mei 2015 besloten dat de subsidierelatie met eiseres per
1 januari 2016 zal worden beëindigd. Verder heeft de gemeenteraad in dat besluit bepaald dat in de Kadernota 2016 een incidenteel bedrag van € 13.000,- wordt opgenomen voor eventuele frictiekosten en dat de gemeente garant staat voor rekening courant tot maximaal
€ 13.613,-. De garantstelling wordt voorshands op pro memorie (pm) geraamd. Aangezien eventuele overige financiële verplichtingen nog in beeld moeten worden gebracht in geval van sluiting van het museum, worden deze ook op pm geraamd. Aanvullend heeft de gemeenteraad in het besluit opgenomen dat eiseres in samenwerking met het college op zoek gaat naar passende alternatieve huisvesting (kostenneutraal) binnen of buiten de gemeente Ommen en dit te realiseren uiterlijk 1 januari 2016.
Tegen dat besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
2.4
Bij besluit van 3 november 2015 heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de commissie bezwaarschriften van 22 oktober 2015, het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
2.5
Blijkens het beroepschrift kan eiseres zich niet met dit besluit verenigen. In beroep heeft zij - kort samengevat - aangevoerd dat verweerder bij afweging van alle in aanmerking te nemen belangen niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de subsidierelatie met eiseres per 1 januari 2016 te beëindigen en daarbij geen redelijke termijn in acht heeft genomen, alsmede heeft gehandeld in strijd met de algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur, meer in het bijzonder vertrouwensbeginsel, het beginsel van fair-play en het gelijkheidsbeginsel.
De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
3.1
De bevoegdheid tot het nemen van besluiten op grond van de Algemene Subsidie-verordening Gemeente Ommen 2013 (hierna: ASV) komt op grond van artikel 3 van Pro die verordening toe aan het college van burgemeester en wethouders. Dit brengt mee dat het primaire besluit van 18 juni 2015 niet door de gemeenteraad, maar door verweerder had moeten worden genomen. Nu het besluit op bezwaar door verweerder is genomen, is daarmee het aan het primaire besluit klevende bevoegdheidsgebrek hersteld.
3.2
In haar advies van 22 oktober 2015 heeft de commissie bezwaarschriften onder
“I Grenzen beoordeling” gesteld dat het gemeentebestuur in de keuze om een maatschappelijke activiteit al dan niet te subsidiëren een grote mate van beleidsvrijheid toekomt. De commissie heeft daarom slechts beoordeeld of het gemeentebestuur het primaire besluit rechtmatig heeft genomen. Zij beroept zich daarbij op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 7 februari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ7971. Die uitspraak ziet echter uitsluitend op de toetsingsmaatstaf die geldt voor de bestuursrechter. Ingevolge artikel 7:11 van Pro de Awb dient op grondslag van het (ontvankelijke) bezwaar een volledige heroverweging door het bestuursorgaan plaats te vinden, zowel op de rechtmatigheid als de doelmatigheid van het primaire besluit. Omdat verweerder het advies, waarin slechts de rechtmatigheid van het primaire besluit is getoetst, zonder aanvullingen heeft overgenomen heeft in bezwaar geen volledige heroverweging plaatsgevonden. De voorzieningenrechter zal hierna beoordelen of het bestreden besluit niettemin met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb in stand kan blijven.
De voorzieningenrechter betrekt bij die beoordeling dat verweerder in het verweerschrift de motivering van het besluit heeft aangevuld en dat eiseres hierop in beroep heeft kunnen reageren zodat zij door het motiveringsgebrek niet is benadeeld.
3.3
Niet in geschil is in dat verband dat door verweerder aan eiseres meer dan drie achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten. Uit artikel 4:51 van Pro de Awb volgt dat een dergelijke langdurige subsidierelatie slechts kan worden beëindigd, als deze beëindiging tijdig wordt aangekondigd, zodat de subsidieontvanger de gelegenheid heeft zich hierop voor te bereiden.
3.4
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat het gemeentebestuur bij een besluit tot beëindiging van een subsidierelatie, met inachtneming van de ASV en de Beleidsregels subsidieverlening Gemeente Ommen (hierna: de Beleidsregels), een grote mate van beleidsvrijheid toekomt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012: BV9478). Voldoende is dat sprake is van veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten die zich tegen voortzetting van de subsidie verzetten. Dit omvat tevens de vrijheid om, gelet op de door verweerder gestelde noodzaak tot bezuinigen, voor een andere subsidiesystematiek te kiezen. De bestuursrechter kan bij zijn beoordeling niet treden in de politieke keuzes van het gemeentebestuur om een maatschappelijke activiteit al dan niet te subsidiëren, een verleende subsidie in te trekken of een periodieke subsidie niet voort te zetten.
3.5
De beleidsvrijheid van verweerder vindt evenwel haar begrenzing in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zo zal een instelling, zeker wanneer het gaat om een langdurige subsidierelatie, tijdig van de vermindering of beëindiging van de subsidie op de hoogte moeten worden gesteld, opdat hiermee bij het uitvoeren van haar werkzaamheden en het aangaan van nieuwe (financiële) verplichtingen rekening kan worden gehouden.
3.6
Verweerder heeft in verband met door te voeren bezuinigingen in de periode 2015-2018 met toepassing van artikel 4:51 van Pro de Awb besloten om de subsidierelatie met eiseres per
1 januari 2016 te beëindigen. Daarbij heeft verweerder tevens overwogen dat bij het subsidiëren van een nationaal museum niet een direct eigen belang van de gemeente en haar inwoners is betrokken.
3.7
Gegeven de beleidsvrijheid die verweerder toekomt bij het verstrekken van subsidies en gelet op de gestelde noodzaak tot bezuinigingen, kan naar het oordeel van de voorzieningen-rechter niet worden staande gehouden dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting van de subsidierelatie met eiseres verzetten.
3.8
Wat betreft de vraag of de weigering van de subsidie voor 2016 is geschied met inachtneming van een redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb, acht de voorzieningenrechter van belang dat vanaf 2011 al met eiseres gesproken is over
bezuinigingstaakstellingen voor musea binnen de gemeente Ommen. In 2013 heeft de raad een motie aangenomen, waarin zij verweerder opdraagt een voorstel tot instandhouding van het museum van eiseres te ontwikkelen als de subsidie wegvalt. Daarbij is voorgesteld om het museum nog voor twee jaar (2014 en 2015) subsidie te verlenen om een doorstart te maken op voorwaarde dat er een realistisch marketingplan zou komen. Herhaaldelijk heeft het gemeentebestuur overleg gehad met eiseres over verbetering van de toekomstbestendigheid van het museum en het vergroten van de eigen inkomsten en publieksbereik. Desondanks bleven de bezoekersaantallen tegenvallen en heeft eiseres bij brief van 24 juli 2014 daarom nog een extra bijdrage van
€ 15.000,- gevraagd in verband met een dreigend negatief exploitatieresultaat waardoor het museum niet meer aan haar financiële verplichtingen zou kunnen voldoen.
€ 15.000,- gevraagd in verband met een dreigend negatief exploitatieresultaat waardoor het museum niet meer aan haar financiële verplichtingen zou kunnen voldoen.
Op 11 december 2014 heeft een bestuurlijk overleg plaatsgevonden met eiseres, waarbij de financiële situatie en het toekomstperspectief van het museum zijn besproken. De wethouder heeft daarbij aangegeven dat de subsidie voor 2015 nog beschikbaar wordt gesteld, maar dat de gemeenteraad de subsidie niet op voorhand wil continueren na 2015. In de periode januari tot en met mei 2015 heeft drie keer bestuurlijk overleg met eiseres plaatsgevonden, waarbij sluiting van het museum nadrukkelijk is besproken. In een overleg op 21 mei 2015 heeft de wethouder aangegeven dat er, mede in het licht van de noodzakelijke bezuinigingen voor de komende periode, naar de mening van het college weinig perspectief is om de subsidiëring van het museum voort te zetten. Hoewel het college in het College Uitvoeringsprogramma 2015-2018 van 30 september 2014 heeft aangegeven het museum met ingang van 2016 structureel financieel te willen ondersteunen, had het eiseres gelet op de inhoud van de gesprekken met de wethouder duidelijk kunnen en moeten zijn dat er een zeer reële kans was dat de subsidie voor het jaar 2016 niettemin geweigerd zou worden. Het besluit van verweerder van 18 juni 2015 kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter daarom niet als een volslagen verrassing voor eiseres zijn gekomen.
3.9
Gelet op het voorgaande wist eiseres in ieder geval sinds eind 2014 dat zij er ernstig rekening mee diende te houden dat zij voor het jaar 2016 niet meer voor subsidie in aanmerking zou komen, hetgeen vervolgens definitief werd bevestigd met het besluit van
18 juni 2015.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder hiermee uitvoering heeft gegeven aan de verplichting om de beëindiging van de subsidierelatie met eiseres tijdig aan te kondigen. Eiseres heeft geen omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan deze termijn voor haar te kort zou zijn om haar bestaande activiteiten af te bouwen en om haar verplichtingen op te zeggen. Daarbij heeft de voorzieningenrechter in aanmerking genomen dat eiseres geen rekening hoeft te houden met personeel dat in dienst is van de stichting, aangezien het museum geheel draait op de inzet van vrijwilligers. Ook is niet gebleken dat eiseres gebonden is aan langlopende financiële verplichtingen. Bovendien heeft verweerder in het bestreden besluit een incidenteel bedrag van € 13.000,- opgenomen voor eventuele frictiekosten en staat de gemeente garant voor rekening courant tot maximaal € 13.613,- met het oog op eventuele onvoorziene kosten.
Ter zitting heeft verweerders gemachtigde hier nog aan toegevoegd dat verweerder bereid is om in overleg met eiseres naar een oplossing te zoeken voor de huurkosten om de schade te beperken.
3.1
De verplichting tot het hanteren van een redelijke termijn gaat niet zo ver dat verweerder gehouden is subsidie te verstrekken tot de dag dat het museum getransformeerd is naar een geheel of gedeeltelijk van de overheid losstaande organisatie.
3.11
De enkele omstandigheid dat eiseres reeds gedurende 29 jaar een subsidierelatie heeft met verweerder is niet van doorslaggevend belang bij de beoordeling van de redelijke termijn. Hierbij verwijst de voorzieningenrechter naar de uitspraak van de Afdeling van
30 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK7995.
3.12
De voorzieningenrechter volgt eiseres voorts niet in het standpunt dat zij er, gelet op het College Uitvoeringsprogramma 2015-2018, op mocht vertrouwen dat er in ieder geval voor de jaren 2016 tot en met 2018 nog subsidie zou worden verstrekt. De subsidie dient immers jaarlijks te worden aangevraagd. Het enkele gegeven dat het college in het College Uitvoeringsprogramma 2015-2018 heeft aangegeven het museum met ingang van 2016 structureel financieel te willen ondersteunen, leidt dan ook niet tot de slotsom dat sprake is van een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging dat over 2016 ook subsidie zou worden verstrekt. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
3.13
Voor zover eiseres met haar verwijzing naar het Streekmuseum Ommen, dat wel subsidie heeft ontvangen voor 2016, een beroep heeft willen doen op het gelijkheids-beginsel, slaagt dat niet. Hoewel het in beide gevallen gaat om een museum, hecht verweerder een groter belang aan instandhouding van het streekmuseum. Daarbij is overwogen dat de activiteiten van het streekmuseum aan de stad Ommen zelf zijn gebonden en het streekmuseum een belangrijke rol speelt bij het behoud en beheer van het lokaal cultureel erfgoed. Het tinnen figuren museum heeft geen bijzondere band met Ommen en omgeving en zou ook op een andere locatie in Nederland gevestigd kunnen zijn. Nu geen sprake is van gelijke gevallen heeft verweerder met de beëindiging van de subsidierelatie met eiseres niet gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
3.14
Eiseres heeft in beroep gesteld dat de gemeenteraad heeft gehandeld in strijd met het verbod op detournement de pouvoir vanwege de - bij amendement - aan het besluit van
18 juni 2015 opdracht dat het college met eiseres op zoek moet gaan naar alternatieve huisvesting. De voorzieningenrechter kan eiseres hierin niet volgen. Blijkens het advies van de commissie bezwaarschriften wilde de gemeenteraad met deze toevoeging aan het primaire besluit slechts borgen dat het college, indien dat nodig is, eiseres behulpzaam is bij het zoeken naar andere huisvesting. Als verhuizing niet aan de orde is of als er geen prijs gesteld wordt op hulp bij het zoeken naar andere huisvesting, zal het college, zo interpreteert de commissie de bedoeling van punt 4 van het raadsbesluit, zich niet opdringen of eiseres ‘dwingen’ toch te verhuizen. Van een dwingende opdracht aan partijen is volgens de commissie dan ook geen sprake. De voorzieningenrechter deelt deze zienswijze. Daargelaten of de gemeenteraad bevoegd is een dergelijke opdracht te geven, is daarom reeds op die grond geen sprake van detournement de pouvoir.
3.15
Op grond van het vorenstaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder, met inachtneming van de van toepassing zijnde algemeen verbindende voorschriften, in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de bestaande subsidierelatie met eiseres met ingang van 1 januari 2016 te beëindigen en daarbij niet heeft gehandeld in strijd met de algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De voorzieningenrechter ziet derhalve geen aanleiding het bestreden besluit te vernietigen. Gelet hierop en omdat eiseres door het geconstateerde motiveringsgebrek niet in haar belangen is geschaad, zal het beroep met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb ongegrond worden verklaard.
4.
Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J. van Lochem, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van G. Kootstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrecht-spraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningen-rechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.