Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/298 en 16/299
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], te Hengelo, eiser,
gemachtigde: mr.drs. F.M. van Hattum,
en
het college van burgemeester en wethouders van Hengelo, verweerder 1 (hierna: het college),
gemachtigde: mr. M.S. van Dijk.
en
het Centraal Administratie Kantoor, verweerder 2 (hierna: het CAK),
gemachtigde: M.A.H. Engelen-Gatzen.
Procesverloop
Bij besluit van 10 juli 2015 (het primaire besluit) heeft het college een maatwerkvoorziening in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) afgewezen en eiser met ingang van 14 januari 2015 in aanmerking gebracht voor een tijdelijke voorziening in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) van € 320,- per vier weken.
Bij besluit van 23 december 2015 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser gegrond verklaard en eiser voorts met ingang van 13 juli 2015 in aanmerking gebracht voor een maatwerkvoorziening ondersteuning zelfstandig leven 1 voor drie uren per week, in de vorm van een pgb van € 240,- per vier weken. Voor zover eiser bezwaar heeft gemaakt tegen het opleggen van een eigen bijdrage is het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder nummer 16/298.
Bij besluit van 15 juli 2015 heeft het CAK de eigen bijdrage van eiser vanaf 1 januari 2015 vastgesteld op € 573,06 per vier weken. Bij besluit van 23 juli 2015 heeft het CAK de eigen bijdrage van eiser over de periode 29 december 2014 tot en met 19 april 2015 vastgesteld op € 573,06 per vier weken. Bij besluit van 20 augustus 2015 heeft het CAK de eigen bijdrage over de periode 23 maart tot en met 12 juli 2015 bepaald op in totaal € 1211,40.
Bij brief van 6 september 2015 heeft eiser bij het college bezwaar gemaakt tegen de hoogte van de eigen bijdrage zoals vastgesteld in de brief van 23 juli 2015 en de brief van 20 augustus 2015. Dit bezwaar is op de voet van artikel 6:15 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) aan het CAK doorgezonden.
Bij besluit van 15 december 2015 (het bestreden besluit) heeft het CAK, omdat de termijn voor bezwaar tegen het besluit van 23 juli 2015 bij indiening van het bezwaar al was verlopen, dit enkel gericht geacht tegen het besluit van 20 augustus 2015 en het bezwaar ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer 16/299.
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de meervoudige kamer op 28 juni 2016.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
De rechtbank doet in beide zaken gevoegd uitspraak.
Overwegingen
1. Aan de gedingstukken en het verhandelde ter zitting ontleent de rechtbank de volgende feiten en omstandigheden.
1.2.
Eiser beschikte in 2014 over een indicatie ingevolge de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) van het CIZ voor de functie Begeleiding individueel, klasse 2, voor 2 tot 3-9 uur per week. Eiser ontving ter zake een pgb van het zorgkantoor. De zorg werd verleend door de echtgenote van eiser.
1.3.
Met de inwerkingtreding van de Wmo 2015 is de zorg vanuit de AWBZ overgegaan naar de Wmo 2015 en vanaf die datum is de gemeente verantwoordelijk voor de zorg. Eiser heeft aan het college om verlenging van de indicatie verzocht. Het college is daarop gekomen tot de besluitvorming zoals weergegeven in de rubriek procesverloop van deze uitspraak. Aan het bestreden besluit ligt onder andere ten grondslag, dat eiser zorg nodig heeft en dat deze verleend dient te worden door zijn echtgenote.
1.4.
In verband met aan eiser verleende maatwerkvoorzieningen heeft het CAK onder meer het besluit van 20 augustus 2015 verzonden, waarbij de door eiser verschuldigde eigen bijdrage over de bijdrageperioden 4, 5, 6 en 7 (23 maart tot en met 12 juli 2015) is vastgesteld op € 1.211,40.
2.1.
Namens eiser is - samengevat - betoogd, dat hij op zichzelf genomen uit de voeten kan met 3 uur ondersteuning bij zelfstandig leven, geboden door zijn echtgenote. Eiser is het niet eens met de opgelegde eigen bijdrage en de hoogte daarvan, die in combinatie met de geheven inkomstenbelasting zo hoog is dat eiser en zijn echtgenote er per maand € 150,- op toeleggen. De gemachtigde van eiser heeft betoogd dat het college in dit concrete geval aanleiding had moeten zien af te wijken van de regels en ten aanzien van eiser een andere berekening had moeten hanteren.
2.2.1.
Het college heeft het bezwaar van eiser, voor zover het zich richt tegen de eigen bijdrage, niet-ontvankelijk verklaard. Gelet op de toelichting ter zitting begrijpt de rechtbank dat de passages in de besluiten over de door eiser te betalen eigen bijdrage slechts tot doel hebben eiser te informeren dat een eigen bijdrage zal worden opgelegd. Het college kon echter over de hoogte hiervan niets zeggen. Op grond van de Wmo 2015 is immers slechts het CAK bevoegd de eigen bijdrage vast te stellen en te innen.
2.2.2.
Het CAK heeft het bezwaar van eiser ongegrond verklaard, omdat het gebonden is aan de bepalingen van het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015 (hierna: het Uitvoeringsbesluit), artikel 4.3.1, eerste lid, van de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Hengelo 2015 (hierna: de Verordening) en artikel 2.1 van het Besluit voorzieningen maatschappelijke ondersteuning gemeente Hengelo (hierna: Besluit voorzieningen Hengelo). In dit laatste artikel, zo stelt het CAK in het bestreden besluit, sluit het college aan bij de ingevolge artikel 3.8 van het Uitvoeringsbesluit ten hoogste vast te stellen eigen bijdrage. Het CAK acht zich niet bevoegd tot kwijtschelding van de eigen bijdrage; de Wmo 2015 en de daarop gebaseerde regelgeving bevatten volgens het CAK ook geen hardheidsclausule, op grond waarvan de hoogte van de eigen bijdrage lager zou kunnen worden vastgesteld.
3. De rechtbank overweegt als volgt.
3.1.
De rechtbank stelt allereerst vast, dat, gelet op het beroepschrift en de toelichting van de gemachtigde van eiser ter zitting, enkel de hoogte van de door het CAK aan eiser bij primair besluit van 20 augustus 2015 opgelegde eigen bijdrage in geschil is.
3.2.
In artikel 2.1.4 van de Wmo 2015 is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
1. Bij verordening kan worden bepaald dat een cliënt een bijdrage in de kosten is verschuldigd:
(…)
b. voor een maatwerkvoorziening dan wel een persoonsgebonden budget.
2. In de verordening kan de hoogte van de bijdrage voor de verschillende soorten van voorzieningen verschillend worden vastgesteld en kan worden bepaald dat:
(…)
b. de bijdrage voor een maatwerkvoorziening dan wel een persoonsgebonden budget:
1°. verschuldigd is zolang de cliënt van de maatwerkvoorziening gebruik maakt onderscheidenlijk gedurende de periode waarvoor het persoonsgebonden budget wordt verstrekt, en
2°. afhankelijk is van het inkomen en vermogen van de cliënt en zijn echtgenoot.
3. Het totaal van de bijdragen voor een maatwerkvoorziening dan wel een persoonsgebonden budget gaat de kostprijs niet te boven. In de verordening wordt bepaald op welke wijze de kostprijs wordt berekend.
4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de bijdragen voor een maatwerkvoorziening dan wel een persoonsgebonden budget, waaronder regels over:
a. de hoogte,
b. de wijze waarop het inkomen en vermogen bij de vaststelling worden betrokken,
c. de termijn waarbinnen de verschuldigde bijdrage moet zijn voldaan,
d. de wijze van invordering, en
e. de uitzonderingsgronden voor het verschuldigd zijn van een bijdrage.
5. (…)
6. De bijdrage voor een maatwerkvoorziening dan wel een persoonsgebonden budget wordt, met uitzondering van die voor opvang, vastgesteld en voor de gemeente geïnd door het CAK.
Het Uitvoeringsbesluit, vastgesteld krachtens artikel 2.1.4, vierde lid, van de Wmo 2015, bevat in het hier van toepassing zijnde hoofdstuk 3, paragraaf 2, getiteld: Bijdragen voor maatschappelijke ondersteuning, een viertal artikelen. In artikel 3.8, eerste lid, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit is vastgelegd dat de bijdrage voor de gehuwde cliënt niet méér bedraagt dan € 27,80 per bijdrageperiode, in bepaalde gevallen vermeerderd met een inkomensafhankelijk bedrag.
In het tweede lid van genoemd artikel is bepaald hoe het bedrag van de bijdrage, bij verordening, voor ongehuwden en gehuwden in gelijke mate lager kan worden gesteld, hetzij door de in het eerste lid genoemde percentages te verlagen of door de inkomensdrempel van het eerste lid te verhogen.
De overige artikelen van genoemde paragraaf zien op de wijze van (voorlopige) vaststelling en herziening van de eigen bijdrage.
De gemeenteraad heeft in artikel 4.3.1, eerste lid, van de Verordening bepaald, dat een cliënt een bijdrage in de kosten is verschuldigd voor een maatwerkvoorziening dan wel een pgb, zolang hij van de maatwerkvoorziening gebruik maakt of gedurende de periode waarvoor het pgb wordt verstrekt, overeenkomstig het Uitvoeringsbesluit maatschappelijke ondersteuning 2015 en afhankelijk van het inkomen en vermogen van de cliënt en zijn echtgenoot.
In artikel 4.3.1, vierde lid, van de Verordening is bepaald dat de kostprijs van een pgb gelijk is aan het bedrag van het pgb.
Artikel 4.3.1, vijfde lid, onder b, van de Verordening bepaalt dat het college bij nadere regels kan bepalen dat de bijdrage voor maatwerkvoorzieningen overeenkomstig het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015 wordt verlaagd, waarbij wordt bepaald welke afwijkende bedragen en percentages worden gehanteerd.
Het college heeft in artikel 2.1, derde lid, van het Besluit voorzieningen Hengelo bepaald dat de bedragen per bijdrageperiode, de inkomensbedragen en de percentages die gelden voor de berekening van de eigen bijdrage gelijk zijn aan die genoemd in artikel 3.8, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit.
In artikel 7.1 van het Besluit voorzieningen Hengelo heeft het college zichzelf de bevoegdheid toegekend in bijzondere gevallen ten gunste van de cliënt af te wijken van het Besluit voorzieningen Hengelo als toepassing daarvan tot onbillijkheden van overwegende aard zou leiden.
Het bestreden besluit van het college
3.3.
In het besluit van 10 juli 2015, heeft het college met betrekking tot de eigen bijdrage de volgende passage opgenomen: “
voor een maatwerkvoorziening geldt dat u een eigen bijdrage moet betalen. Het CAK geeft u hier informatie over. U krijgt vanzelf een brief thuis met daarin de hoogte van uw eigen bijdrage. De hoogte van uw eigen bijdrage is afhankelijk van de hoogte van uw inkomen en uw vermogen”. Over de hoogte van de op te leggen eigen bijdrage geeft het besluit geen uitsluitsel. Deze passage kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangemerkt als een voor bezwaar vatbaar onderdeel van dat besluit maar uitsluitend als een mededeling zonder eigen rechtsgevolg. Uit artikel 2.1.4, zesde lid, van de Wmo 2015 vloeit immers voort dat de eigen bijdrage wordt vastgesteld en geïnd door het CAK. Het college is tot het vaststellen van een eigen bijdrage niet bevoegd. De passage over de eigen bijdrage is dan ook niet meer dan een mededeling dat een eigen bijdrage verschuldigd is. In zoverre doet zich hier een andere situatie voor dan in de uitspraak van deze rechtbank van 8 maart 2012, ECLI:NL:RBZLY:2012:273, waarin door de verweerder aan betrokkene werd meegedeeld dat voor een bestaande voorziening met ingang van een toekomstige datum een eigen bijdrage verschuldigd zou worden.
voor een maatwerkvoorziening geldt dat u een eigen bijdrage moet betalen. Het CAK geeft u hier informatie over. U krijgt vanzelf een brief thuis met daarin de hoogte van uw eigen bijdrage. De hoogte van uw eigen bijdrage is afhankelijk van de hoogte van uw inkomen en uw vermogen”. Over de hoogte van de op te leggen eigen bijdrage geeft het besluit geen uitsluitsel. Deze passage kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangemerkt als een voor bezwaar vatbaar onderdeel van dat besluit maar uitsluitend als een mededeling zonder eigen rechtsgevolg. Uit artikel 2.1.4, zesde lid, van de Wmo 2015 vloeit immers voort dat de eigen bijdrage wordt vastgesteld en geïnd door het CAK. Het college is tot het vaststellen van een eigen bijdrage niet bevoegd. De passage over de eigen bijdrage is dan ook niet meer dan een mededeling dat een eigen bijdrage verschuldigd is. In zoverre doet zich hier een andere situatie voor dan in de uitspraak van deze rechtbank van 8 maart 2012, ECLI:NL:RBZLY:2012:273, waarin door de verweerder aan betrokkene werd meegedeeld dat voor een bestaande voorziening met ingang van een toekomstige datum een eigen bijdrage verschuldigd zou worden.
3.4.
Het college heeft zich bij het bestreden besluit terecht op het standpunt gesteld dat, voor zover de eigen bijdrage ter discussie staat, het primaire besluit geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb. Het bezwaar is terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep met registratienummer 16/298 is daarom ongegrond.
3.5.
Door in het Besluit voorzieningen Hengelo bepalingen op te nemen over de eigen bijdrage en een algemene hardheidsclausule voor gevallen waarin de toepassing van die bepalingen tot overwegende onbillijkheid leidt, heeft het college wel de indruk gewekt bevoegd te zijn besluiten te nemen over (de betaling van) eigen bijdragen die krachtens de Wmo 2015 verschuldigd zijn. De rechtbank ziet daarin aanleiding te bepalen dat het college het door eiser betaalde griffierecht (€ 46,-) en de proceskosten als hierna begroot aan hem vergoedt.
Het bestreden besluit van het CAK
3.6.
Uit de bewoordingen van artikel 2.1.4 van de Wmo 2015 (“bij verordening”, “in de verordening”) volgt dat de hoogte van de bijdrage die een cliënt verschuldigd is in de kosten van een maatwerkvoorziening door de gemeenteraad moet zijn vastgelegd in de Verordening zelf. De wetgever heeft dus wel een bevoegdheid tot regelgeving aan de gemeenteraad gedelegeerd, maar de gemeenteraad niet bevoegd gemaakt zelf ook wetgevende bevoegdheid te delegeren (geen subdelegatie).
3.7.
In artikel 4.3.1, vijfde lid, van de Verordening is neergelegd dat het college bij nadere regels kan bepalen dat de bijdrage voor maatwerkvoorzieningen wordt verlaagd. Vanwege hetgeen onder 3.7 is overwogen is artikel 4.3.1, vijfde lid, van de Verordening onbevoegd gegeven en daarom onverbindend.
3.8.
Het college is dus niet bevoegd tot regelgeving inzake de eigen bijdrage, of daarbij nu over de hoogte van de eigen bijdrage iets wordt geregeld, over het verlagen ervan of over het toekennen aan zichzelf of een ander bestuursorgaan van de (bestuurlijke) bevoegdheid in bijzondere gevallen van de regels af te wijken. Artikel 2.1.4, tweede lid, van de Wmo 2015 staat daaraan in de weg. Voor zover het Besluit voorzieningen Hengelo zulke bepalingen bevat, zijn die onbevoegd gegeven en daarom onverbindend.
3.9.
In de Verordening is omtrent de hoogte van de eigen bijdragen bepaald dat die “overeenkomstig het Uitvoeringsbesluit” moet worden vastgesteld. In artikel 3.8, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit is echter alleen een bovengrens gegeven (“bedraagt … niet meer dan”). Het CAK heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat uit de verwijzing in artikel 4.3.1 van de Verordening naar het Uitvoeringsbesluit automatisch volgt dat de gemeenteraad de eigen bijdrage bij Verordening op het volgens het Uitvoeringsbesluit ten hoogste mogelijke bedrag heeft vastgesteld. De rechtbank kan het CAK in deze redenering niet volgen. Uit het samenstel van artikel 4.3.1, vijfde lid, van de Verordening en artikel 2.1 van het Besluit voorzieningen Hengelo, zoals ook door het CAK aangehaald in het bestreden besluit, volgt naar het oordeel van de rechtbank juist dat raad en college van de gemeente Hengelo in strijd met de Wmo 2015 hebben beoogd de definitieve regeling van de hoogte van de eigen bijdrage over te laten aan het college.
3.10.
De rechtbank komt tot de slotsom dat de Verordening geen grondslag biedt voor het vaststellen van de hoogte van de eigen bijdrage, neergelegd in het primaire besluit en gehandhaafd bij het bestreden besluit. Die vaststelling ontbeert een behoorlijke wettelijke grondslag en kan daarom wegens strijd met de Wmo 2015 niet in stand blijven. Bij gebreke van een voldoende wettelijke grondslag voor het opleggen van een eigen bijdrage had het CAK daarvan moeten afzien.
3.11.
Het beroep is gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, herroept het primaire besluit van 20 augustus 2015 en stelt haar uitspraak in zoverre in de plaats van het bestreden besluit.
3.12.
De rechtbank ziet in het voorgaande aanleiding te bepalen dat het CAK het door eiser betaalde griffierecht (€ 46,-) en de proceskosten als hierna begroot aan hem vergoedt.
Proceskosten
4. De rechtbank begroot de proceskosten van eiser op € 1.488,- voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift tegen het besluit van het college, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift tegen het besluit van het CAK en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1). Nu beide verweerders tot vergoeding van de proceskosten zijn veroordeeld dienen zij ieder de helft daarvan aan eiser te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
(in de zaak met registratienummer 16/298)
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt het college tot vergoeding aan eiser van de proceskosten tot een bedrag van € 744,-;
- bepaalt dat het college het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 46,00 aan hem vergoedt;
(in de zaak met registratienummer 16/299)
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 15 december 2015;
- herroept het primaire besluit van 20 augustus 2015 en bepaalt dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 15 december 2015;
- veroordeelt het CAK tot vergoeding van proceskosten in beroep tot een bedrag van € 744,-;
- bepaalt dat het CAK het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 46,00 aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Banda, voorzitter, en mr. G.M.J. Vijftigschild en
mr. L.Y. Gramsbergen, leden, in aanwezigheid van mr. F. Ernens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.