Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 16/5863
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 januari 2018 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. S.W.C. Bonnet),
en
het CAK, verweerder
(gemachtigde: mr. S.R. Fernhout).
Procesverloop
Bij besluit van 7 maart 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de maximale periodebijdrage voor eiseres op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 2015 over het jaar 2016 vastgesteld op € 396,86 per vier weken.
Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 3 augustus 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 mei 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten. Bij beslissing van 21 juni 2017 heeft de rechtbank het onderzoek heropend. De rechtbank heeft verweerder in de gelegenheid gesteld schriftelijk nadere inlichtingen te verstrekken. Bij brief van 5 juli 2017 heeft verweerder nadere inlichtingen verstrekt. Op 22 augustus 2017 heeft eiseres daarop gereageerd. Op 20 september 2017 heeft verweerder een laatste reactie ingediend. De rechtbank heeft, met toestemming van partijen, zonder nadere zitting het onderzoek weer gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. Eiseres is al vanaf jonge leeftijd ziek. Ze heeft MS en is daardoor blind aan haar linkeroog en slechtziend aan haar rechteroog. Ze ontvangt een persoonsgebonden budget (PGB) voor begeleiding op grond van de Wmo 2015. Voor deze ondersteuning dient zij een eigen bijdrage te betalen. Wat de maximale eigen bijdrage per periode van vier weken is, wordt door verweerder bij besluit vastgesteld en wordt de periodebijdrage genoemd. Daarbij wordt het verzamelinkomen van de betrokkene als grondslag gebruikt. Onder het verzamelinkomen valt zowel het belastbaar loon als het vermogen. Bij het primaire besluit heeft verweerder de periodebijdrage voor eiseres voor 2016 vastgesteld op € 396,86. Dit betekent dat eiseres per periode van vier weken maximaal € 396,86 aan eigen bijdrage hoeft te betalen. Als de kosten voor de ondersteuning lager zijn dan dat bedrag, kan de eigen bijdrage ook lager zijn. Per vier weken zal de eigen bijdrage echter nooit hoger zijn dan de vastgestelde periodebijdrage van € 396,86. Voor de berekening van dit bedrag heeft verweerder de gegevens van de belastingdienst over het verzamelinkomen van eiseres en haar partner gebruikt.
Standpunt van verweerder
2. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat de periodebijdrage juist is berekend, aan de hand van de inkomens- en vermogensgegevens van eiseres en haar partner. Verweerder baseert zich op de regelgeving uit de Wmo 2015, het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015, de Verordening maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2015 (de Verordening) en het Financieel besluit maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2016 (het Financieel besluit). Op grond van het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015 dient verweerder uit te gaan van de gegevens van de belastingdienst. Uit de regelgeving volgt verder dat een deel van het vermogen (sparen en beleggen) meetelt voor de hoogte van de eigen bijdrage, namelijk 8%. Eiseres betwist de bedragen die de belastingdienst heeft doorgegeven niet. Verweerder heeft voorts een termijn van 24 maanden na de toekenning van de maatwerkvoorziening om de bijdrage vast te stellen. Eiseres had van tevoren een schatting kunnen maken van de periodebijdrage via de website van verweerder, als zij eerder meer duidelijkheid had gewild. Tot slot verschilt de periodebijdrage voor 2016 niet zoveel van de periodebijdrage voor 2015, die na een aantal herberekeningen is vastgesteld op € 383,26 per periode. Van een grote stijging is dus geen sprake. Dat eiseres verder nog andere kostenposten heeft, daar kan verweerder geen rekening mee houden.
Beroepsgronden van eiseres
3.1
Eiseres heeft in haar eerste beroepsgronden – kort samengevat – aangevoerd dat de periodebijdrage te hoog is, dat er geen rekening is gehouden met haar persoonlijke situatie en dat verweerder ten onrechte het spaargeld van haar en haar partner, dat is bedoeld als reserves voor andere zaken, heeft meegeteld. Verder meent eiseres dat wel sprake is van een stijging van de eigen bijdrage met maar liefst 48% ten opzichte van 2015, terwijl er aan haar zorg niet veel is veranderd. Tot slot is het contact met verweerder zeer slecht te noemen en kan verweerder de gegevens zelf ook niet juist krijgen. Verweerder heeft in juni 2016 de bijdrage voor 2015 bijvoorbeeld nog weer aangepast. Verweerder mag volgens eiseres veel te lang over een definitieve berekening doen. Het vertrouwen van eiseres in verweerder is daarom geschaad.
3.2
In haar aanvullende beroepsgronden van 17 februari 2017 heeft eiseres aangevoerd dat de regels in het Financieel besluit voor wat betreft de berekening van de periodebijdrage, onverbindend zijn. Op grond van artikel 2.1.4 van de Wmo 2015 had de gemeenteraad regels over de eigen bijdrage in de Verordening moeten vastleggen. De gemeenteraad was niet bevoegd deze bevoegdheid weer te delegeren aan het college van burgemeester en wethouders. De algemene wettelijke grondslag voor delegatie uit artikel 156 van Pro de Gemeentewet kan ook niet worden ingeroepen, omdat de aard van de bevoegdheid zich in dit geval tegen delegatie verzet. Gelet op het voorgaande, ontbeert de vaststelling van de hoogte van de periodebijdrage een wettelijke grondslag. Eiseres verwijst naar een uitspraak van de rechtbank Overijssel van 21 oktober 2016 [1] . Eiseres stelt tot slot dat door de gegevensuitwisseling met de belastingdienst haar privacy is geschonden en dat de inkomensgegevens dus onrechtmatig zijn verkregen. Tussen verweerder en de belastingdienst zijn namelijk door middel van een convenant afspraken gemaakt over die gegevensuitwisseling, maar dat convenant was slechts geldig tot 31 december 2013.
Nadere reactie verweerder
4. Verweerder heeft zich in een aanvullend verweerschrift op het standpunt gesteld dat de gemeenteraad op grond van artikel 156 van Pro de Gemeentewet wel bevoegd is om aan het college de bevoegdheid tot regelgeving over de eigen bijdrage te delegeren. De aard van de bevoegdheid verzet zich daar niet tegen. Verweerder verwijst onder meer naar rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep [2] . De wettekst van de (nieuwe) Wmo 2015 is niet zodanig gewijzigd dat delegatie op het gebied van de (hoogte van de) eigen bijdrage voor PGB’s niet meer mogelijk zou zijn. Bij de invoering van de Wmo 2015 heeft de regering ook benadrukt dat het niet voornemens was de eigen bijdragesystematiek te wijzigen. [3] Dat een wettelijke grondslag voor de vaststelling van de hoogte van de eigen bijdrage ontbreekt, volgt verweerder dus niet. Ter zitting heeft verweerder aangevuld dat in het Uitvoeringsbesluit al een begrenzend kader is gegeven, dat de regeling in het Financiële besluit bovendien begunstigend is voor de burger en dat de discussie over deze regelgeving in Amsterdam feitelijk wel volop in de gemeenteraad is gevoerd. Tot slot heeft verweerder ten aanzien van de gegevensuitwisseling met de belastingdienst opgemerkt dat de grondslag hiervan voortvloeit uit het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015 en niet uit het convenant. Verweerder gebruikt de gegevens ook alleen in het kader van zijn wettelijke taak om de maximale periodebijdrage vast te stellen. In zijn schriftelijke reactie van 5 juli 2017 heeft verweerder verder laten weten dat hij nog steeds werkt conform het convenant en dat de meest recente versie van het convenant van 15 december 2016 is.
Oordeel van de rechtbank
5. De rechtbank overweegt ten eerste dat de omvang van het geding zich beperkt tot het besluit tot vaststelling van de hoogte van de maximale periodebijdrage voor het jaar 2016 in algemene zin. De werkelijke eigen bijdragen die eiseres in 2016 moet betalen, zoals aan eiseres bekend gemaakt middels facturen en waarop de kostprijs van de zorg van invloed is, maken hier geen onderdeel van uit. Dat neemt niet weg dat indien geoordeeld moet worden dat de maximale periodebijdrage voor 2016 niet juist is vastgesteld, dit gevolgen kan hebben voor de werkelijk te betalen eigen bijdragen.
Is de gemeenteraad wel bevoegd om aan het college de bevoegdheid tot regelgeving over de eigen bijdrage te delegeren?
6.1
Allereerst is in geschil of de gemeenteraad wel bevoegd is om aan het college de bevoegdheid tot regelgeving over de eigen bijdrage te delegeren. De rechtbank is van oordeel dat de gemeenteraad hiertoe bevoegd is. Anders dan eiseres, ziet de rechtbank geen aanleiding te oordelen dat de tekst van artikel 2.1.4 van de Wmo 2015 zich hiertegen verzet.
De rechtbank begrijpt artikel 2.1.4 van de Wmo 2015 aldus dat de wetgever daarin tot uitdrukking heeft gebracht dat de gemeenteraad bevoegd is te bepalen of de in deze bepaling omschreven persoon een eigen bijdrage verschuldigd is voor de aan hem verleende maatschappelijke ondersteuning en of deze bijdrage inkomensafhankelijk is. De gemeenteraad heeft met de artikelen 5.1.1. en onder meer 5.3.1.van de Verordening van deze bevoegdheden gebruik gemaakt. Op grond van het vierde lid van artikel 2.1.4 van de Wmo 2015 kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot de bijdragen voor een maatwerkvoorziening, waaronder regels over de hoogte en de wijze waarop het inkomen en vermogen bij de vaststelling worden betrokken. Deze algemene maatregel van bestuur is het Uitvoeringsbesluit, waarin onder meer regels staan over de maximale hoogte van de periodebijdrage. Op grond van artikel 3.8, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit kan de eigen bijdrage bij verordening worden verlaagd. In artikel 5.3.1, zevende lid, van de Verordening is geregeld dat het college nadere regels kan stellen inzake de aard, inhoud en hoogte van de bijdrage. Het college heeft deze nadere regels gesteld in het Financieel besluit, waarin de bijdrage is verlaagd, zoals bedoeld in artikel 3.8, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit. De rechtbank ziet in de bewoordingen van artikel 2.1.4 van de Wmo 2015 geen aanleiding te oordelen dat de in artikel 5.3.1, zevende lid, van de Verordening aan het College gegeven opdracht tot nadere regelgeving in strijd is met artikel 2.1.4 van de Wmo 2015. Daarnaast is dergelijke delegatie aan het College naar het oordeel van de rechtbank in beginsel in overeenstemming met het bepaalde in artikel 156, eerste lid, van de Gemeentewet. Dit is alleen anders als de aard van de over te dragen bevoegdheid zich daartegen verzet.
6.2
Uit de totstandkomingsgeschiedenis [4] van de Wmo 2015 blijkt dat de wetgever vond dat gemeenteraden bij het opstellen van de verordeningen de kaderstellende rol ten volle moesten benutten en dat gemeenteraden met het delegeren van bevoegdheden aan het college terughoudend dienden om te gaan. De Raad heeft hieruit afgeleid dat, evenals onder de (oude) Wmo, de essentialia van het voorzieningenpakket in de verordening dienen te worden vastgelegd. [5] De rechtbank is het met eiseres eens dat de hoogte van de eigen bijdrage in beginsel tot die essentialia moeten worden gerekend, zodat deze in beginsel in de verordening dienen te worden vastgesteld. In de gegeven omstandigheden moet delegatie van de hoogte van de eigen bijdrage echter niet ongeoorloofd worden geacht, nu de hoogte van de vast te stellen eigen bijdrage wordt begrensd door de tarieven in artikel 3.8, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit en het bepaalde in het tweede lid van dat artikel. De eigen bijdrage kan op grond van het tweede lid immers enkel worden
verlaagdbij verordening. Gelet hierop verzet de aard van de bevoegdheid zich niet tegen de opdracht tot nadere regelgeving aan het College. De rechtbank sluit voor dit oordeel aan bij oudere jurisprudentie van de Raad [6] , die weliswaar betrekking heeft op de oude Wmo, maar – op dit punt – is de eigen bijdragesystematiek niet gewijzigd. Dat de Raad in een andere uitspraak heeft geoordeeld dat de hoogte van de bijdrage die een cliënt verschuldigd is in de kosten van een
algemene voorzieningmoet zijn vastgelegd in de verordening en dat delegatie daarvan aan het College niet is toegestaan [7] , maakt het voorgaande niet anders. Anders dan bij de eigen bijdrage voor een maatwerkvoorziening of PGB, is de regelgevende bevoegdheid van het College bij bijdragen voor algemene voorzieningen onvoldoende begrensd om delegatie mogelijk te maken. Hoofdstuk 3 van het Uitvoeringsbesluit (waaronder artikel 3.8) ziet namelijk niet op de eigen bijdrage voor een algemene voorziening, maar enkel op de eigen bijdrage voor maatwerkvoorzieningen en PGB’s. De beroepsgrond faalt.
verlaagdbij verordening. Gelet hierop verzet de aard van de bevoegdheid zich niet tegen de opdracht tot nadere regelgeving aan het College. De rechtbank sluit voor dit oordeel aan bij oudere jurisprudentie van de Raad [6] , die weliswaar betrekking heeft op de oude Wmo, maar – op dit punt – is de eigen bijdragesystematiek niet gewijzigd. Dat de Raad in een andere uitspraak heeft geoordeeld dat de hoogte van de bijdrage die een cliënt verschuldigd is in de kosten van een
algemene voorzieningmoet zijn vastgelegd in de verordening en dat delegatie daarvan aan het College niet is toegestaan [7] , maakt het voorgaande niet anders. Anders dan bij de eigen bijdrage voor een maatwerkvoorziening of PGB, is de regelgevende bevoegdheid van het College bij bijdragen voor algemene voorzieningen onvoldoende begrensd om delegatie mogelijk te maken. Hoofdstuk 3 van het Uitvoeringsbesluit (waaronder artikel 3.8) ziet namelijk niet op de eigen bijdrage voor een algemene voorziening, maar enkel op de eigen bijdrage voor maatwerkvoorzieningen en PGB’s. De beroepsgrond faalt.
Mocht verweerder het vermogen van eiseres meenemen in zijn berekening?
6. Het betoog van eiseres dat verweerder de periodebijdrage ten onrechte mede heeft gebaseerd op het vermogen van haar en haar partner, slaagt niet. Uit artikel 3.9 van het Uitvoeringsbesluit volgt namelijk dat de periodebijdrage vermogensafhankelijk is en dat het bijdrageplichtig inkomen, waar de berekening van de periodebijdrage op wordt gebaseerd, bestaat uit het inkomen van de cliënt en diens (huwelijks)partner, vermeerderd met 8% van het vermogen van de opgetelde vermogens van de cliënt en zijn (huwelijks)partner. Dat eiseres het spaargeld had bedoeld als bedoeld als reserves voor andere zaken, zoals extra kosten vanwege haar chronische ziekte en pensioenopbouw, en zij het moeilijk te verkroppen vindt dat dit geld moet worden gebruikt om de eigen bijdrage van het PGB te betalen, kan hier niet aan afdoen. De wetgever heeft er uitdrukkelijk voor gekozen om de eigen bijdrage inkomens- en vermogensafhankelijk te maken. De Raad heeft overwogen dat de bepalingen op grond waarvan verweerder de eigen bijdrage vaststelt dwingendrechtelijk van aard en limitatief zijn gesteld. Zij bevatten geen hardheidsclausule of een coulanceregeling en bieden verweerder geen ruimte om rekening te houden met bijzondere omstandigheden. [8]
Is de bijdrage zo spoedig mogelijk vastgesteld?
7. De rechtbank overweegt daarnaast dat verweerder op grond van artikel 3.5, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit in beginsel 24 maanden, nadat hij ervan in kennis is gesteld dat er een PGB is verstrekt, de tijd heeft om de periodebijdrage vast te stellen. In dit artikel staat ook dat de bijdrage zo spoedig mogelijk wordt vastgesteld. Het is de rechtbank niet gebleken dat verweerder dit niet zo spoedig mogelijk heeft gedaan. Verweerder heeft de bijdrage voor het jaar 2016 immers vastgesteld bij het primaire besluit van 7 maart 2016, nadat de gemeente hem op 12 februari 2016 had geïnformeerd dat eiseres een PGB heeft ontvangen in periode 1 van het zorgjaar 2016. Verweerder heeft de bijdrage dus vastgesteld binnen één maand nadat hij van de verstrekking van het PGB in kennis was gesteld. Dat na afloop van het zorgjaar nog – binnen de genoemde 24 maanden – een definitieve vaststelling kan plaatsvinden, zoals voor het zorgjaar 2015 is gebeurd, doet hier niet aan af, hoe vervelend dit financieel gezien ook voor eiseres kan zijn.
Mocht verweerder de door de belastingdienst verstrekte gegevens gebruiken?
8. De stelling dat de gegevens van de belastingdienst onrechtmatig zijn verkregen, volgt de rechtbank evenmin. Het is wettelijk bepaald – in artikel 3.3, vierde lid, van het Uitvoeringsbesluit – dat verweerder voor de vaststelling van de bijdrage gebruik kan en moet maken van door de belastingdienst verstrekte inkomensgegevens. De rechtbank ziet bovendien geen aanleiding te twijfelen aan verweerders mededeling dat hij werkt conform het convenant met de belastingdienst, dat het convenant regelmatig wordt vernieuwd en dat de meest recente versie van 15 december 2016 is.
Conclusie
9. Het beroep is ongegrond en de rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor een vergoeding van de door eiseres gemaakte proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, rechter, in aanwezigheid van mr. E.A. Kreb, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 januari 2018.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 januari 2018.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.