Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/1274
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente, verweerder, gemachtigde: mr. drs. M.G.B. Kamst.
Als belanghebbende heeft aan het geding deelgenomen:
Autobedrijf [naam], te [plaats] ,
gemachtigde: mr. J.J. Hengst.
Procesverloop
Bij besluit van 30 maart 2016 heeft verweerder aan belanghebbende een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een garage met showroom op het adres [adres] te [plaats] .
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 september 2016. Eiser is verschenen, vergezeld door zijn echtgenote. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door G.R.F. ter Braak en E.J. Overbeek. Verder is belanghebbende verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Belanghebbende heeft op 5 september 2012 een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de bouw van een garage met showroom aan de [adres] te [plaats] ingediend.
De aanvraag is voorzien van een ruimtelijke onderbouwing.
De Welstandscommissie heeft in het advies van 3 juli 2015 geconcludeerd dat het ingediende plan in strijd is met redelijke eisen van welstand.
Bij brief van 15 augustus 2015 heeft eiser zijn zienswijze gegeven op de ontwerpvergunning [adres] [plaats] , zoals deze op 8 juli 2015 in het gemeenteblad is gepubliceerd.
Bij brief van 18 augustus 2015 hebben Gedeputeerde Staten van Overijssel (hierna: GS) een zienswijze ingediend. In deze zienswijze is geconstateerd dat de omgevingsvergunning op diverse onderdelen in strijd is met provinciale belangen, zoals vastgelegd in het provinciale omgevingsbeleid.
Bij brief van 21 maart 2016 hebben GS de zienswijze ingetrokken.
Op 22 maart 2016 heeft de gemeenteraad van Hof van Twente een verklaring van geen bedenkingen afgegeven.
2. Bij besluit van 30 maart 2016 heeft verweerder de door belanghebbende verzochte omgevingsvergunning verleend. Verweerder heeft in dit kader overwogen dat het bouwplan is gelegen binnen het bestemmingsplan “ Markelo -West” en de bestemming “agrarisch” heeft. Binnen de bestemming “agrarisch” zijn uitsluitend bouwwerken geen gebouwen toegestaan voor het uitoefenen van een agrarisch bedrijf en/of waterhuishoudelijke doeleinden. Het bouwplan is daarmee niet in overeenstemming. De aanvraag is daarom aangemerkt als een verzoek om af te wijken van de regels. Het bestemmingsplan geeft onvoldoende afwijkingsmogelijkheden. Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) kan worden afgeweken van de regels mits de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. Met de door belanghebbende ingediende onderbouwing is aangetoond dat het project niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verweerder meent dat het verlenen van de vergunning voor zowel de bouwactiviteit als voor het afwijken van de regels gerechtvaardigd is en dat de afwijking niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
het bouwen van een bouwwerk,
(…)
het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan;
(…)
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
Ingevolge het tweede lid wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo kan, indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
3˚ indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de
motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
4. De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3º, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van verweerder, waarbij verweerder beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om daarvoor omgevingsvergunning te verlenen. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van
10 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1813).
5. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat de behandeling van de verklaring van geen bedenkingen in de vergadering van de gemeenteraad heeft plaatsgevonden op een ander tijdstip dan in de vooraf bekendgemaakte agenda stond vermeld. Omdat de raad haar agenda ter plekke heeft gewijzigd, heeft onder meer eiser de behandeling van de verklaring van geen bedenkingen in de vergadering van de raad gemist.
De rechtbank overweegt in dit kader dat de gang van zaken tijdens bedoelde gemeenteraadsvergadering de rechtmatigheid van het besluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning aan belanghebbende niet raakt. De omstandigheid dat eiser door de gewijzigde agenda de behandeling van de verklaring van geen bedenkingen niet heeft kunnen bijwonen, kan dan ook niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden.
6. Met betrekking tot het standpunt van eiser dat verweerder de door GS ingetrokken zienswijze ten onrechte niet bij de besluitvorming heeft betrokken, overweegt de rechtbank dat er geen rechtsregel is op grond waarvan verweerder gehouden was in het bestreden besluit op de ingetrokken zienswijze in te gaan. De rechtbank hecht er daarbij aan op te merken dat het GS vrij stond om een eerder ingediende zienswijze in te trekken. De redenen waarom tot intrekking is overgegaan zijn neergelegd in de brief van GS van 21 maart 2016, welke brief deel uitmaakt van de processtukken en van welke brief eiser kennis heeft kunnen nemen.
7. Eiser heeft zich verder op het standpunt gesteld dat door verlening van de onderhavige omgevingsvergunning uitbreiding van versnipperd bedrijventerrein ontstaat, terwijl op locaties die al zijn aangewezen als bedrijventerrein voldoende ruimte is voor de vestiging van bedrijven, ook voor het bedrijf van belanghebbende. Volgens eiser is het ontstaan van versnipperde bedrijventerreinen in strijd met de provinciale visie op bedrijventerreinen, die beoogt bedrijven te centraliseren op daarvoor bestemde terreinen. Eiser heeft verder verwezen naar de zienswijze van GS van 18 augustus 2015.
Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:69, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zal de rechtbank ambtshalve de rechtsgronden aanvullen en het door eiser aangevoerde opvatten als een beroep op het bepaalde in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (de ladder voor duurzame verstedelijking) en artikel 2.1.3 van de Omgevingsverordening Overijssel.
8. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of een ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, p. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad.
De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiser woonachtig is naast het perceel waarvoor een omgevingsvergunning voor de bouw van de garage met showroom van belanghebbende is verleend.
Uit de beroepsgronden van eiser leidt de rechtbank af dat het belang van eiser is gelegen in het behoud van een goed woon- en leefklimaat. De rechtbank overweegt dat artikel 2.1.3 van de Omgevingsverordening Overijssel en artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) beogen om vanuit een oogpunt van zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik planologisch ongewenste versnippering en leegstand te voorkomen.
Artikel 2.1.3 van de Omgevingsverordening en artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro strekken tot bescherming van de belangen van eiser, nu het in het belang van eiser is dat het perceel dat voorheen bestemd was voor agrarische doeleinden niet onnodig wordt bebouwd. Artikel 8:69a van de Awb staat derhalve niet in de weg aan vernietiging van het bestreden besluit vanwege strijd met deze bepalingen.
9. Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, wordt in het Bro en de daarop berustende bepalingen onder bestaand stedelijk gebied verstaan: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.
Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, wordt in het Bro en de daarop berustende bepalingen onder een stedelijke ontwikkeling verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
Ingevolge artikel 5:20 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) zijn, voorzover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2:12, eerste lid, onder a, 3º, van de Wabo, de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Bro van overeenkomstige toepassing.
10. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 januari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:96) overweegt de rechtbank dat
artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is opgenomen teneinde zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren en is daarmee mede beoogd leegstand te voorkomen.
11. Tussen partijen is niet in geschil dat op de grond de bestemming “agrarisch” rust. Het plan voorziet aldus in een functiewijziging en nieuwbouw ten behoeve van de garage met showroom van belanghebbende. Anders dan verweerder ter zitting heeft betoogd is de rechtbank van oordeel dat het plan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt. Bezien in het licht van de huidige bestemming en de doelstelling van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro zijn de omvang en de ruimtelijke uitstraling van het bouwplan zodanig substantieel dat van een nieuwe stedelijke ontwikkeling gesproken moet worden. Beoordeeld zal moeten worden of verweerder inzichtelijk heeft gemaakt dat het plan voorziet in een actuele regionale behoefte als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro.
12. In de ruimtelijke onderbouwing, behorende bij de aanvraag om een omgevingsvergunning van belanghebbende, is getoetst aan de voorwaarden van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Met betrekking tot de voorwaarde dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte is in de ruimtelijke onderbouwing verwezen naar het klantenonderzoek, dat weliswaar als digitale bijlage bij de ruimtelijke onderbouwing is gevoegd, maar geen deel uitmaakt van de processtukken. Uit dit klantenonderzoek zou blijken dat duidelijk sprake is van een regionale behoefte, waarbij onder regio wordt verstaan de regio [plaats] . Blijkens het verhandelde ter zitting verschillen partijen niet van mening over het feit dat ca. 80 % van de klanten van het bedrijf van belanghebbende uit [plaats] en omstreken afkomstig is.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder er in het bestreden besluit onvoldoende blijk van gegeven onderzoek te hebben gedaan naar de vraag of de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte. Verweerder heeft aangegeven dat het bedrijf van belanghebbende een lokaal geworteld bedrijf is en dat het grootste deel van de klanten uit [plaats] afkomstig is. In de ladder wordt echter niet uitgegaan van een lokale behoefte, maar van een regionale behoefte, waarbij de rechtbank opmerkt dat onder “regio” een groter gebied dient te worden verstaan dan alleen de kern [plaats] . In zoverre is het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd.
13. Dit laatste dient naar het oordeel van de rechtbank ook te gelden voor de toets van de voorwaarde zoals genoemd in artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro. In de ruimtelijke onderbouwing van belanghebbende is aangegeven dat blijkens het SER-Ladderonderzoek alle mogelijke locaties in en om [plaats] zijn onderzocht, dat er geen passende locatie voorhanden is en dat in het kader van het provinciale beleid een gelijke bedrijfsoppervlakte elders is geschrapt. Daargelaten de omstandigheid dat dit onderzoek uit 2010 dateert en reeds om die reden niet actueel kan worden genoemd, overweegt de rechtbank dat ook bij de toetsing aan deze voorwaarde geen juiste invulling is gegeven aan het begrip “regionaal”. Zo volgt uit voormeld onderzoek dat daarin alleen bedrijven uit [plaats] en het buitengebied zijn betrokken. Verder is door verweerder, gelet op diens verklaring ter zitting dat belanghebbende ook klanten heeft die in [plaats] wonen, onvoldoende onderzocht in hoeverre het bedrijventerrein [naam] te [plaats] als nieuwe locatie voor het bedrijf van belanghebbende zou kunnen dienen.
14. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Gelet op de aard van het te verrichten onderzoek en de met dit onderzoek gemoeide tijd ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. De rechtbank zal verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
15. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
16. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht wegens de door eiser gemaakte reiskosten vast op € 23,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 23,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.R.H. Lutjes, rechter, in aanwezigheid van
H. Blekkenhorst, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.