ECLI:NL:RBOVE:2017:1827

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummers: AWB 16/1043, 16/1218 en 16/1220

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen

1.[eiser 1] , te Arnhem, ( [eiser 1] )

gemachtigde: mr. P.J.G. Poels,

2.
[eiser 2], te Kampen, ( [eiser 2] )

gemachtigde: mr. C.C.H. Wiekeraad,

3.[eiser 3] , te Kampen, [eiser 3] )

gemachtigde: mr. C.C.H. Wiekeraad,

hierna tezamen: eisers,

het college van burgemeester en wethouders van Kampen, verweerder.

Als belanghebbenden hebben aan het geding deelgenomen: [naam belanghebbende] en [naam belanghebbende] , beiden wonende te Heino, en [naam belanghebbende] , wonende te Kampen, hierna tezamen: de derde-partijen.

Procesverloop

Bij besluiten van 29 oktober 2015 (de primaire besluiten) heeft verweerder eisers op straffe van een dwangsom gelast om hun recreatiewoonschepen, gelegen op percelen aan De Noord respectievelijk nummers [nummer] en [nummer] , te IJsselmuiden (de percelen) te verwijderen en verwijderd te houden voor 1 april 2016.

Tegen deze besluiten hebben eisers bezwaar gemaakt.

Bij afzonderlijke besluiten van 8 maart 2016 heeft verweerder de begunstigingstermijnen in de primaire besluiten gewijzigd in “tot uiterlijk zes weken na de beslissing op bezwaar”.

Bij afzonderlijke besluiten van 8 april 2016 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en de primaire besluiten in stand gelaten met wijziging van de begunstigingstermijnen.

Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Bij uitspraken van 9 mei 2016 (ECLI:NL:RBOVE:2016:1633) en 20 mei 2016 (ECLI:NL:RBOVE:2016:1759 en ECLI:NL:RBOVE:2016:1760) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank de door eisers ingediende verzoeken om voorlopige voorziening tegen de bestreden besluiten toegewezen en de bestreden besluiten geschorst tot zes weken nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan op de beroepen van eisers.

De beroepen van eisers zijn ter zitting gevoegd behandeld. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2017.

Eisers zijn verschenen met hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door M. Lindenboom en J.K. de Vries. [naam belanghebbende] is verschenen met haar dochter, [naam dochter] [naam belanghebbende] is met bericht van verhindering niet verschenen.

Overwegingen

1. Eisers zijn eigenaren van de percelen. Op de percelen was in 2009 het bestemmingsplan ‘Buitengebied, deel IJsselmuiden’ van toepassing. Dit bestemmingsplan kende aan de percelen de bestemming ‘Recreatieve doeleinden’ toe.

In 2010 wenste de gemeente Kampen de bestemming van onder meer de percelen te wijzigen. Bij brief van 12 januari 2010 en publicatie op de website van de gemeente Kampen heeft verweerder dit beleidsvoornemen bekend gemaakt. Verweerder schreef in de brief, voor zover van belang, het volgende:

“Beleidsvoornemen

Uit juridisch onderzoek blijkt dat het in het nu nog geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied’ mogelijk is om een recreatieschip neer te leggen in de bestemming ‘Recreatieve doeleinden’. Vanuit ruimtelijk oogpunt is dit niet gewenst. Het college heeft dan ook het beleidsvoornemen om de raad voor te stellen in het toekomstige bestemmingsplan ‘Recreatiegebied Ganzendiep’ het innemen van een ligplaats voor een recreatiewoonschip bij de recreatiepercelen aan De Noord nabij het Ganzendiep te Grafhorst als strijdig gebruik aan te merken.

Planschade

Door dit beleidsvoornemen kan er sprake zijn van planschade. Gelet hierop stelt het college u gedurende een jaar in de gelegenheid om gebruik te maken van de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het bestaande bestemmingsplan ‘Buitengebied’. Na dit jaar wordt de bestemmingsplanprocedure weer vervolgd.”

Begin 2011, respectievelijk in maart 2011, hebben eisers in de insteekhavens van hun percelen recreatiewoonschepen afgemeerd (de recreatiewoonschepen).

Op 6 april 2011 is het bestemmingsplan ‘Recreatiegebied Ganzendiep’ in werking getreden. Dit bestemmingsplan kende aan de percelen de bestemming ‘Recreatie’ toe. Op grond van deze bestemming is het afmeren van recreatiewoonschepen op de percelen niet toegestaan.

Op 18, respectievelijk 20 juni 2012 hebben eisers ten behoeve van de recreatiewoonschepen een omgevingsvergunning aangevraagd.

Teneinde de recreatiewoonschepen van onder meer eisers te legaliseren, heeft de raad van de gemeente Kampen op 13 december 2012 het bestemmingsplan ‘Recreatiegebied Ganzendiep 2012’ vastgesteld. De percelen hebben op grond van dit bestemmingsplan de bestemming ‘Water’ met aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie-recreatiewoonschepenligplaats’. Bij uitspraak van 18 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2460) heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan ‘Recreatiegebied Ganzendiep 2012’ met betrekking tot de percelen vernietigd, voor zover het ziet op de plandelen met de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie-recreatiewoonschepenligplaats’, wegens strijd met artikel 2.12.2 van de Omgevingsverordening Overijssel 2009 (Omgevingsverordening).

In navolging van deze uitspraak heeft verweerder bij afzonderlijke besluiten van 15 juli 2014 en 17 december 2014 de omgevingsvergunningaanvragen van eisers voor de recreatiewoonschepen afgewezen. Deze besluiten zijn onherroepelijk, zo volgt uit de uitspraken van de ABRvS van 2 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2904 en ECLI:NL:RVS:2016:2897).

2. Verweerder is op verzoek van de derde-partijen overgegaan tot handhaving ten aanzien van de recreatiewoonschepen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), omdat de bouw en het gebruik van de recreatiewoonschepen in strijd is met het vigerende bestemmingsplan en voor de recreatiewoonschepen geen omgevingsvergunningen zijn verleend.

3. Eisers stellen in beroep allereerst dat geen sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo omdat sprake is van een op de grond staand bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist. Daarnaast stellen eisers dat verweerder van handhaving had moeten afzien, omdat concreet zicht op legalisatie bestaat vanwege het wetsvoorstel Wet verduidelijking voorschriften woonboten. De recreatiewoonschepen zullen onder het overgangsrecht van dit wetsvoorstel worden gebracht en zodoende worden gelegaliseerd, aldus eisers. Verder stellen eisers dat verweerder van handhaving af had moeten zien vanwege strijd met het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, althans dat verweerder niet tot handhaving kon overgaan zonder de nadelige gevolgen van handhaving voor eisers op enige wijze te compenseren.

4. De rechtbank overweegt als volgt.

De bevoegdheid om handhavend op te treden

5. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk, en

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.

Op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo, is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.

Op grond van artikel 3, tweede lid, bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een op de grond staand bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

a. niet hoger dan 5 m, en

b. de oppervlakte niet meer dan 70 m2.

5.1

Voor het antwoord op de vraag of voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo een omgevingsvergunning is vereist, is van belang of de recreatiewoonschepen moeten worden aangemerkt als een op de grond staand bouwwerk als bedoeld in artikel 3, tweede lid, bijlage II bij het Bor. Niet in geschil is dat de recreatiewoonschepen zijn bestemd voor recreatief nachtverblijf en dat zij niet hoger zijn dan 5 meter en geen groter oppervlak hebben dan 70 m2.

5.2

Bij uitspraak van 30 maart 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BW0750) heeft de Voorzitter van de ABRvS geoordeeld dat de recreatiewoonschepen bouwwerken zijn en dat derhalve sprake is van bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De Voorzitter van de ABRvS overwoog daartoe dat de recreatiewoonschepen met touwen aan meerpalen zijn bevestigd, bedoeld zijn om gedurende langere tijd in de insteekhavens als recreatieverblijf te functioneren op een wijze die zich niet onderscheidt van recreatiewoningen die zich niet in het water bevinden en voorts niet op een eenvoudige wijze zijn te verplaatsen, nu zij niet zelfstandig uit de insteekhaven kunnen varen, zodat de constructie van de recreatiewoonschepen plaatsgebonden is (ro. 2.4.2).

Bij uitspraak van 16 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1331) oordeelde de ABRvS dat een woonboot bestaat uit een constructie van enige omvang die op indirecte wijze met de grond is verbonden en dat bij beantwoording van de vraag of de woonboot als bouwwerk moet worden aangemerkt, doorslaggevend is of de woonboot is bedoeld is om ter plaatse als woning te functioneren.

Nu de Voorzitter van de ABRvS de recreatiewoonschepen ten aanzien van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo gelijkstelt met recreatiewoningen vanwege het plaatsgebonden karakter van de recreatiewoonschepen, is de rechtbank van oordeel dat de recreatiewoonschepen kunnen worden aangemerkt als een op de grond staand bouwwerk als bedoeld in artikel 3, tweede lid, bijlage II bij het Bor. Hieruit volgt dat voor de activiteit bouwen geen omgevingsvergunning is vereist en dat het ontbreken van deze vergunning geen overtreding oplevert van artikel 2.1 eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo. Verweerder was daarom ten aanzien van dit artikel niet bevoegd om handhavend op te treden. De beroepsgrond slaagt.

5.3

De omstandigheid dat de Voorzitter van de ABRvS in de uitspraak van 30 maart 2012 tevens overwoog dat ‘derhalve sprake is van bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo waarvoor een omgevingsvergunning nodig is’, doet hier naar het oordeel van de rechtbank niet aan af. De uitspraak van de Voorzitter van de ABRvS ziet op de principiële vraag of ten aanzien van de recreatiewoonschepen sprake is van een bouwwerk. Niet is gebleken dat beoordeeld is of sprake is van een uitzondering op de vergunningplicht op grond van Bijlage II bij het Bor. Naar mr. Poels ter zitting onweersproken heeft gesteld, is dat aspect enkel en eerst in de onderhavige procedure ter sprake gekomen.

5.4

De rechtbank stelt verder vast dat, zoals tussen partijen niet in geschil is, voor het gebruik van de recreatiewoonschepen wel een omgevingsvergunning is vereist. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.

Op 17 december 2014 is het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2014’ in werking getreden. Op grond van dit bestemmingsplan hebben de insteekhavens op de percelen de bestemming ‘Water’. Op grond van artikel 23.1, onder m, van de planregels is verblijfsrecreatie in recreatiewoonschepen toegestaan ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - recreatiewoonschepenligplaats'. Op de percelen rust deze aanduiding niet. Voor het gebruik van de recreatiewoonschepen in de insteekhavens van de percelen is derhalve een omgevingsvergunning vereist op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo.

Nu het besluit van verweerder om voor deze activiteit geen omgevingsvergunning te verlenen onherroepelijk is, gelet op de hiervoor genoemde uitspraken van de ABRvS van 2 november 2016, is ten aanzien van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo sprake van een overtreding. Verweerder is bevoegd om ter zake handhavend op te treden.

Uitoefening van de handhavingsbevoegdheid

6. Op grond van vaste jurisprudentie van de ABRvS zal, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

6.1

Eisers hebben gesteld dat concreet zicht bestond op legalisering vanwege het wetsvoorstel Wet verduidelijking voorschriften woonboten. De rechtbank volgt deze stelling niet. Ten tijde van de bestreden besluiten was het voorstel voor de Wet verduidelijking voorschriften woonboten ingediend bij de Tweede Kamer (Kamerstukken II, 2015-2016, 34434, 1, hierna: wetsvoorstel). Over het wetsvoorstel was destijds nog niet gestemd. Zoals de ABRvS overwoog in haar uitspraak van 24 december 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BG8285) biedt de indiening van een wetsvoorstel ten tijde van het nemen van een bestreden besluit onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat sprake is van concreet zicht op legalisatie.

6.2

Eisers hebben daarnaast gesteld dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden behoort te worden afgezien. Eisers hebben daartoe gesteld dat handhaving in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en met het vertrouwensbeginsel.

6.3

Het beroep van eisers op het gelijkheidsbeginsel gaat naar het oordeel van de rechtbank niet op. Eisers hebben zich in het kader van de omgevingsvergunningprocedure voor de recreatiewoonschepen eveneens op het gelijkheidsbeginsel beroepen. In de hiervoor genoemde uitspraken van de ABRvS van 2 november 2016 heeft de ABRvS geoordeeld dat geen sprake is van gelijke gevallen omdat een planologisch andere situatie is ontstaan door de gedeeltelijke vernietiging van het bestemmingsplan Recreatiegebied Ganzendiep 2012 ten aanzien van de percelen van eisers (zie ro. 2.1, ECLI:NL:RVS:2016:2897). Nu geen sprake is van gelijke gevallen, faalt het beroep van eisers op het gelijkheidsbeginsel.

6.4

Ten aanzien van het beroep van eisers op het vertrouwensbeginsel stelt de rechtbank voorop dat door het bestuursorgaan gewekt vertrouwen bij de overtreder kan leiden tot het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is dat het bestuursorgaan van handhaving dient af te zien. Uit vaste jurisprudentie van de ABRvS volgt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2614).

6.5

De rechtbank is van oordeel dat met de in rechtsoverweging 1 van deze uitspraak genoemde brief van 12 januari 2010 en publicatie van het beleidsvoornemen op de website van de gemeente sprake is van een dergelijke concrete, ondubbelzinnig toezegging.

De website waar eisers naar verwijzen betreft de website van de gemeente Kampen, getiteld: ‘officiële informatie van de gemeente Kampen’, waarop verweerder bekendmakingen publiceert. Op de website staat onder de titel ‘Ruimtelijke ordening’ het volgende:

“Beleidsvoornemen Ganzendiep

Op 9 juni 2009 hebben burgemeester en wethouders van Kampen besloten om het ontwerpbestemmingsplan 'Recreatiegebied Ganzendiep’ ter inzage te leggen. (…) Naar aanleiding van enkele zienswijzen hebben burgemeester en wethouders van Kampen besloten om de raad voor te stellen in het toekomstige bestemmingsplan ‘Recreatiegebied Ganzendiep’ het innemen van een ligplaats voor een recreatiewoonschip bij de recreatiepercelen aan De Noord nabij het Ganzendiep te Grafhorst als strijdig gebruik aan te merken.

Hiernaast stellen burgemeester en wethouders van Kampen de eigenaren van de recreatiepercelen gelegen aan De Noord nabij het Ganzendiep in de gelegenheid om nog gedurende één jaar gebruik te maken van de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het vigerende bestemmingsplan ‘Buitengebied’. Dit betekent dat burgemeester en wethouders van Kampen de bestemmingsplanprocedure om te komen tot vaststelling van het bestemmingsplan ‘Recreatiegebied Ganzendiep’ gedurende dit jaar aanhouden.”

Met zowel de brief als de hiervoor geciteerde publicatie op de website bericht verweerder de eigenaren van recreatiepercelen aan De Noord nabij het Ganzendiep dat zij in de gelegenheid worden gesteld om gedurende één jaar, tot de vaststelling van het bestemmingsplan ‘Recreatiegebied Ganzendiep’, een recreatiewoonschip af te meren. Een voorbehoud of voorwaarde is door verweerder aan het gebruik van die mogelijkheid niet verbonden. De brief en publicatie zijn naar het oordeel van de rechtbank derhalve voldoende concreet en ondubbelzinnig.

Aan de brief en publicatie konden eisers naar het oordeel van de rechtbank het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat het afmeren van recreatiewoonschepen is toegestaan en dat verweerder tegen het afmeren van recreatiewoonschepen niet handhavend zal optreden. Eisers hebben toegelicht dat zij naar aanleiding van de brief en publicatie op de website zijn overgegaan tot het aankopen en afmeren, althans afbouwen, van de recreatiewoonschepen. Zij hebben hun vertrouwen naar het oordeel van de rechtbank dan ook aan de berichten van verweerder mogen ontlenen.

De berichtgevingen zijn toe te rekenen aan verweerder, nu de brief van verweerder zelf afkomstig is en het beleidsvoornemen is gepubliceerd als officieel bericht van verweerder op de gemeentelijke website.

6.6

De ABRvS heeft in de hiervoor genoemde uitspraken van 2 november 2016 geoordeeld dat eisers aan de brief van 12 januari 2010 niet het gerechtvaardigde vertrouwen hebben kunnen ontlenen dat voor de recreatiewoonschepen omgevingsvergunningen zouden worden verleend. Dit oordeel doet er naar het oordeel van de rechtbank niet aan af dat eisers aan de desbetreffende brief en gelijkluidende berichten op de website van de gemeente Kampen wel het gerechtvaardigd vertrouwen mochten ontlenen dat zij onder het bestemmingsplan ‘Buitengebied, deel IJsselmuiden’ een recreatiewoonschip mochten afmeren en dat verweerder daartegen niet zou optreden.

Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.

De ABRvS acht in haar uitspraken van 2 november 2016 mede van belang dat de aanvragen voor de omgevingsvergunningen pas waren ingediend na inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘Recreatiegebied Ganzendiep’ (ro. 3.1). Zoals de ABRvS in die uitspraken evenwel ook overwoog, waren de recreatiewoonschepen feitelijk afgemeerd onder vigeur van het bestemmingsplan ‘Buitengebied, deel IJsselmuiden’. Nu verweerder in de brief van 12 januari 2010 verklaart dat het afmeren van recreatiewoonschepen onder dit bestemmingsplan is toegestaan en verweerder eisers uitdrukkelijk een jaar in de gelegenheid heeft gesteld om aldaar recreatiewoonschepen aan te meren, konden eisers aan de brief het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat tegen het afmeren van de recreatiewoonschepen niet handhavend zal worden opgetreden, ook al hoefden zij er niet op te vertrouwen dat hen – veel later – tevens een omgevingsvergunning zou worden verleend.

Tussenconclusie

7 Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet bevoegd is om handhavend op te treden ten aanzien van artikel 2.1 eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo (de activiteit ‘bouwen’) en dat verweerder wel bevoegd is om handhavend op te treden ten aanzien van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo (de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’). Verder is de rechtbank van oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestond, dat het beroep van eisers op het gelijkheidsbeginsel niet opgaat, en dat het beroep van eisers op het vertrouwensbeginsel slaagt.

7.1

Verweerder had derhalve moeten afwegen of handhavend optreden gelet op het gerechtvaardigd vertrouwen van eisers zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden behoorde te worden afgezien. Nu verweerder hier niet toe is overgegaan, zijn de bestreden besluiten ontoereikend gemotiveerd.

7.2

Het beroep is daarom gegrond. De rechtbank zal de bestreden besluiten vernietigen.

Zelf in de zaak voorzien

8. Gelet op zijn discretionaire bevoegdheid dient verweerder in beginsel een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De rechtbank ziet zich evenwel voor de vraag gesteld of met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de zaak kan worden voorzien.

Daartoe is van belang dat verweerder na vernietiging van de bestreden besluiten opnieuw zou moeten beslissen op de bezwaren van eisers en daarbij dient uit te gaan van de op dat moment geldende feiten en omstandigheden en het dan geldende recht. Zoals ter zitting is besproken, is het wetsvoorstel inmiddels door zowel de Tweede Kamer als de Eerste Kamer aangenomen en ook al gepubliceerd. De wet is nog niet in werking getreden. Naar het oordeel van de rechtbank biedt dit wetsvoorstel thans wel concreet zicht op legalisatie.

Concreet zicht op legalisatie

9.1

Op grond van artikel II onderdeel B. van het wetsvoorstel zal aan de Wabo een nieuw artikel worden toegevoegd, artikel 8.2a, waarvan het tweede lid bepaalt dat een woonboot of ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor het verblijf ten aanzien waarvan tot het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten krachtens een provinciale of een gemeentelijke verordening geen vergunning of ontheffing werd vereist voor het bouwen of gebruiken ervan, met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten wordt gelijkgesteld met een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in de artikelen 2.1, eerste lid, onderdelen a, c of d van de Wabo is verleend.

9.2

Verweerder heeft zich, onder meer ter zitting, op het standpunt gesteld dat de recreatiewoonschepen niet onder het toepassingsbereik van dit wetsvoorstel vallen, omdat (i) geen sprake is van een woonboot als bedoeld in het wetsvoorstel, (ii) voor de recreatiewoonschepen wel een provinciale of gemeentelijke vergunning is vereist, en (iii) geen gemeentelijke of provinciale verordening bestaat waaruit volgt dat geen vergunning is vereist.

9.3

De rechtbank volgt verweerder hierin niet.

9.4

Uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel (Kamerstukken II, 2015-2016, 34434, 3, hierna: MvT) volgt dat de wetgever heeft beoogd een oplossing te bieden voor de situatie die is ontstaan voor woonboten die ingevolge de hiervoor aangehaalde uitspraak van de ABRvS van 16 april 2014 illegaal zijn geworden, omdat zij worden aangemerkt als bouwwerk in de zin van de Woningwet en de Wabo, maar geen omgevingsvergunning hebben. De wetgever omschrijft ‘woonboten’ in de MvT als ‘drijvende objecten waarop primair wordt gewoond zoals op een woonboot of drijvende objecten waarop personen verblijven zoals een hotel of restaurant’. De recreatiewoonschepen betreffen woonboten die in de hiervoor genoemde uitspraak van de Voorzitter van de ABRvS van 30 maart 2012 zijn aangemerkt als bouwwerk en om die reden vergunningplichtig zijn. De recreatiewoonschepen vallen derhalve naar het oordeel van de rechtbank onder het toepassingsbereik van het wetsvoorstel. Voor het door verweerder gemaakte onderscheid tussen woonboten voor recreatief verblijf of permanente bewoning ziet de rechtbank geen aanleiding in de tekst van het wetsvoorstel of de MvT.

9.5

Verweerder stelt dat voor de recreatiewoonschepen een vergunning is vereist en verwijst daartoe naar artikel 2.12.2 van de Omgevingsverordening. Artikel 2.12.2 van de Omgevingsverordening bepaalt dat bestemmingsplannen en projectbesluiten uitsluitend onder bepaalde voorwaarden in de bouw van nieuwe recreatiewoningen kunnen voorzien. De Omgevingsverordening bevat geen voorschrift voor het bouwen of gebruiken van woonboten. Het bestaan van een gemeentelijke of provinciale verordening waarin eisen worden gesteld aan het bouwen of gebruiken van woonboten is de rechtbank derhalve niet gebleken.

9.6

Voor de stelling van verweerder dat een gemeentelijke of provinciale verordening dient te bestaan waaruit volgt dat géén vergunning voor de bouw of het gebruik van een woonboot is vereist, ziet de rechtbank tot slot geen aanknopingspunten in het wetsvoorstel.

9.7

Nu de rechtbank van oordeel is dat de recreatiewoonschepen onder het toepassingsbereik van het, inmiddels aangenomen, wetsvoorstel vallen, is thans sprake van concreet zicht op legalisering.

Bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien

10.1

De omstandigheden dat eisers er naar het oordeel van de rechtbank bij het afmeren van de recreatiewoonschepen op mochten vertrouwen dat verweerder niet tot handhaving over zou gaan en dat thans sprake is van concreet zicht op legalisatie, zijn naar het oordeel van de rechtbank dusdanig bijzonder dat van handhavend optreden dient te worden afgezien. De rechtbank zal de primaire besluiten derhalve herroepen.

10.2

Daarbij acht de rechtbank van belang dat de wetgever in de MvT heeft overwogen dat het in algemene zin van belang is dat woonboten waarvoor gemeenten geen vergunning eisten niet enkel vanwege het onder de werking komen van de Wabo illegaal worden. De wetgever licht toe dat niet alle gemeenten vergunningen vereisten voor woonboten noch ontheffingen verstrekten en dat eigenaren in die gevallen een gerechtvaardigd vertrouwen hebben dat een vergunning of ontheffing niet noodzakelijk was. Met het onder de werking komen van de woonboten onder de Wabo ontstaat echter terstond een vergunningplicht. Vergeleken met eigenaren die eerder een vergunning dan wel ontheffing hebben ontvangen, is dit disproportioneel (MvT, p. 15).

10.3

Het met handhaving te dienen belang is naar het oordeel van de rechtbank beperkt. Het bestemmingsplan Recreatiegebied Ganzendiep 2012 is door de ABRvS enkel ten aanzien van de plandelen met de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie – recreatiewoonschepenligplaats’ voor de percelen De Noord [nummer] en [nummer] vernietigd. Recreatiewoonschepen zijn binnen het plangebied op andere percelen wel toegestaan. Het gevaar van precedentwerking is derhalve beperkt. Ten aanzien van het belang van de derde-partijen bij behoud van uitzicht heeft de ABRvS in de hiervoor genoemde uitspraak van 18 december 2013 reeds overwogen dat de raad van de gemeente Kampen zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat het toestaan van de recreatiewoonschepen niet tot een vergaande verdichting van het Ganzendiep leidde, mede omdat de recreatiewoonschepen zijn voorzien in bestaande insteekhavens, waar reeds vaartuigen konden worden afgemeerd en aangelegd (ro. 9.2). De rechtbank sluit zich hier in deze procedure bij aan.

Conclusie

11.1

De beroepen van eisers zijn gegrond. De rechtbank zal de bestreden besluiten vernietigen. Omdat bij vernietiging van de bestreden besluiten de primaire besluiten herleven, zal de rechtbank deze herroepen.

11.2

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het betaalde griffierecht vergoedt.

11.3

De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op, voor eisers [eiser 1] , € 1980, - en voor eisers [eiser 2] en [eiser 3] eveneens € 1980,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495, - en een wegingsfactor 1).

11.4

Tot slot hebben [eiser 2] en [eiser 3] verzocht om vergoeding van verletkosten ter hoogte van € 128,43, respectievelijk € 75,-. Verweerder heeft tegen deze verzoeken geen bezwaar gemaakt. De kosten komen naar oordeel van rechtbank niet onevenredig voor, zodat de rechtbank vergoeding hiervan zal toekennen.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten van 8 april 2016;
herroept de primaire besluiten van 29 oktober 2015;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers, tot een bedrag van € 1980,- aan eisers [eiser 1] en een bedrag van € 1980,- aan eisers [eiser 2] ;
gelast verweerder om eisers de door hen betaalde griffierechten ter hoogte van € 334,- aan eisers [eiser 1] en van € 334,- aan eisers [eiser 2] te vergoeden; en
gelast verweerder om aan [eiser 2] verletkosten ter hoogte van € 128,43 te vergoeden en aan [eiser 3] verletkosten ter hoogte van € 75,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, voorzitter, mr. J.H. Keuzenkamp en mr. E. C. Rozeboom, leden, in aanwezigheid van mr. A. Landstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.