Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/2528
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. M.J. van Noort,
en
het college van burgemeester enwethouders van Losser, verweerder
gemachtigden: H.G.N.J. Ellenbroek en B.V. Nijholt.
Procesverloop
Bij besluit van 22 maart 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het door eiser op grond van de Wet hergebruik van overheidsinformatie (Who) op 29 februari 2016 gedane verzoek om verstrekking van alle nieuwsberichten van de gemeente toegewezen, waarbij is verwezen naar de gemeentelijke website www.losser.nl zijnde het digitale platform waarop verweerder informatie verstrekt .
Bij een op 12 september 2016 verzonden besluit van 6 september 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is ter zitting van 6 januari 2017 behandeld, gevoegd met een zevental soortgelijke door eiser ingestelde beroepen tegen besluiten van andere gemeenten.
Eiser is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek gesloten en de behandeling van de gevoegde zaken gesplitst. In elke zaak wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
1.1
Eiser heeft op 29 februari 2016 aan verweerder verzocht om op grond van de Who alle nieuwsberichten binnen de gemeente te verstrekken. Vervolgens heeft besluitvorming plaatsgevonden als vermeld onder “Procesverloop”.
1.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder eiser verwezen naar het digitale platform waarop verweerder informatie verstrekt, te weten www.losser.nl. Daarbij is aangegeven dat deze openbare content bereikbaar is via alle moderne internetbrowsers. Tevens heeft verweerder gesteld dat de Who hem niet verplicht om zijn informatiesystemen aan te passen zodat machineleesbaarheid en open standaarden mogelijk worden gemaakt. Om eiser tegemoet te komen zou maatwerk zijn vereist hetgeen tot onevenredige hoge kosten zou leiden.
2.1
Eiser voert in beroep, kort weergegeven, aan dat verweerder ten onrechte heeft volstaan met een verwijzing naar zijn website. Verweerder had de nieuwsberichten moeten en kunnen aanbieden in een open en machinaal leesbaar formaat voorzien van alle in de database opgeslagen metadata.
De simpele verwijzing naar op de gemeentelijke website gepubliceerde bestanden is onvoldoende, omdat een databasebeheerder de informatie met een simpele handeling geheel of gedeeltelijk in een datadump in de vorm van een open standaard kan plaatsen, zodat van een onevenredige inspanning geen sprake kan zijn.
2.2
Verweerder stelt kort weergegeven dat het niet mogelijk is de informatie op andere wijze te verstrekken dan in de vorm zoals aanwezig op de website, omdat het bouwen en implementeren van een (query)voorziening in het huidige content management systeem van de gemeente Losser tot onevenredige kosten zou leiden. In dat verband is ter zitting een bedrag van ongeveer € 10.000,-- genoemd om een doorlopend systeem op te zetten.
Bij verstrekking van de volledige data van Losser.nl gaan ook offline gegevens en met rechten afgeschermde gegevens mee. Om die eruit te filteren is maatwerk nodig, hetgeen volgens verweerder een onevenredig grote inspanning vereist en tot significante kosten zal leiden. Wat de kosten van een éénmalige datadump zijn, weet verweerder niet.
In zijn reactie merkt eiser op dat door hem niet om een doorlopende oplossing is gevraagd, maar om een éénmalige dump.
3.1
De rechtbank stelt vast dat het geschil met betrekking tot de door eiser gevraagde overheidsinformatie zich beperkt tot de verstrekking van de gepubliceerde nieuwsberichten vanaf 2010 tot aan eisers aanvraag van 29 februari 2016. Daarbij tekent de rechtbank aan, dat een verzoek om hergebruik naar zijn aard slechts kan zien op beschikbare (en niet op toekomstige) gegevens.
3.2
De rechtbank stelt verder vast dat eiser in zijn schrijven van 29 februari 2016 heeft verzocht om
“alle nieuwsberichten binnen uw gemeente, inclusief de daarbij behorende publicatiedata, afbeeldingen, verantwoordelijke afdeling, bijvoorbeeld in- of externe doelgroep en ander metadata. Ik wil u vragen deze gegevens te genereren in een open overzichtelijk formaat.
“alle nieuwsberichten binnen uw gemeente, inclusief de daarbij behorende publicatiedata, afbeeldingen, verantwoordelijke afdeling, bijvoorbeeld in- of externe doelgroep en ander metadata. Ik wil u vragen deze gegevens te genereren in een open overzichtelijk formaat.
Ik wil u verzoeken deze informatie in elektronische vorm te verstrekken, nu dit verzoek gedaan wordt op grond van de Wet hergebruikoverheidsinformatie. Daarbij verdient het de voorkeur om informatie te verstrekken in een open formaat, zoals een database, xml-bestand, JSON formaat of SQLite bestand. Wat mij betreft is aanleveren in een andere vorm zoals Access ook mogelijk, zolang het voor u maar het gemakkelijkste aan te leveren is. Het komt er op neer dat de data eenvoudig te migreren is tussen systemen. Ik ga er vanuit dat deze gegevens bij u eveneens in een database opgeslagen zijn en een met een simpele query op uw data base te plaatsen zijn in een uitwisselbaar bestand.”.
3.3
Richtlijn 2003/98/EG, zoals gewijzigd door richtlijn 2013/37/EU, is sinds 18 juli 2015 geïmplementeerd in de Who. Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Who wordt de voor hergebruik beschikbare informatie verstrekt zoals de informatie bij de met een publieke taak belaste instelling aanwezig is en voor zover mogelijk langs elektronische weg, in een open en machinaal leesbaar formaat, samen met de metadata. Daarbij moet het formaat en de metadata, voor zover mogelijk, voldoen aan formele open standaarden, een en ander overeenkomstig artikel 5, eerste lid, van de richtlijn.
Op grond van het tweede lid is een met een publieke taak belaste instelling niet verplicht vervaardiging van documenten voort te zetten en deze documenten op te blijven slaan, enkel met het oog op hergebruik.
3.4
In de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2014-2015, 34123 nr. 3) staat over de wijze van terbeschikkingstelling van informatie het volgende:
“Belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de oorspronkelijke richtlijn
[…]
4. Instellingen kunnen niet langer volstaan met het langs elektronische weg beschikbaar stellen van de informatie maar hebben een inspanningsverplichting om de informatie in een open en machineleesbaar formaat aan te bieden en gebruik te maken van open standaarden.”(p. 2)
“Een belangrijk uitgangspunt bij hergebruik is dat de documenten beschikbaar worden gesteld in de vorm waarin ze aanwezig zijn bij de organisatie waaraan het verzoek om hergebruik is gericht. Het is niet de bedoeling dat de gevraagde informatie voorafgaand aan het ter beschikking stellen op grote schaal moet worden bewerkt. De gewijzigde richtlijn bepaalt dat documenten elektronisch beschikbaar moeten worden gesteld voor hergebruik en indien mogelijk en passend, in een open en machineleesbaar formaat, samen met de metagegevens. Er wordt wel van uit gegaan dat het gebruik van open standaarden in toenemende mate wordt gefaciliteerd door de huidige documentmanagementsystemen waardoor verstrekking “as is” ook meteen verstrekking in open formaat is. Een document wordt als document in machineleesbaar formaat beschouwd als het een bestandsformaat heeft met een zodanige structuur dat softwaretoepassingen eenvoudig gegevens in het document kunnen identificeren, herkennen en extraheren. Op deze manier is automatische verwerking ook gemakkelijker. Deze inspanningsverplichting houdt niet in dat met een publieke taak belaste instellingen in alle gevallen verplicht zijn documenten elektronisch, machineleesbaar en met open standaarden beschikbaar te stellen. De gewijzigde richtlijn verplicht hier niet toe indien dit een onevenredig grote inspanning vereist die verder gaat dan een eenvoudige handeling. Een verzoek dat digitalisering van grote aantallen pagina’s of documenten vereist, van documenten waarvan de staat digitalisering niet toelaat (oude manuscripten) kan op deze grond worden afgewezen, mits onderbouwd.”(p. 7 en 8)
Daarbij is onder verwijzing naar artikel 2, derde lid, van de richtlijn en artikel 1, aanhef en onder d, van de Who aangetekend, dat van documenten sprake is “
eender welke inhoud, eender welk deel van een dergelijke inhoud en ongeacht het medium” en dat het bij verzoeken om hergebruik gaat om “de informatie in documenten, niet om de documenten zelf” (p. 11).
eender welke inhoud, eender welk deel van een dergelijke inhoud en ongeacht het medium” en dat het bij verzoeken om hergebruik gaat om “de informatie in documenten, niet om de documenten zelf” (p. 11).
“Het aanbieden van informatie “as is” houdt […] in dat er geen verplichting bestaat tot het verlenen van toegang tot, of het openstellen van databases om hergebruikers te faciliteren. Er kunnen ook andere manieren zijn om gegevens te verstrekken, zoals het aanbieden van een downloadbaar bestand. Daarnaast kan er evenmin aanspraak worden gemaakt […] op de software waarmee de instelling de gevraagde gegevens verwerkt.”(p. 13)
3.5
Verweerder heeft volstaan met een verwijzing naar het onder 1.2 genoemde digitale platform en stelt dat de informatie op die manier beschikbaar wordt gesteld zoals hij bij verweerder aanwezig is, dus “as is”. Eiser wil echter de gevraagde gegevens uit het eigen systeem van verweerder in machineleesbare vorm. Verweerder stelt dat de gewijzigde richtlijn weliswaar bepaalt dat documenten elektronisch beschikbaar moeten worden gesteld voor hergebruik en indien mogelijk en passend, in een open en machineleesbaar formaat, samen met de metagegevens, maar dat die gewijzigde richtlijn daar niet toe verplicht indien dit een onevenredige grote inspanning vereist die verder gaat dan een eenvoudige handeling, hetgeen hier volgens verweerder het geval is.
3.6
De rechtbank is van oordeel dat op het door verweerder genoemde digitale platform weliswaar berichten elektronisch beschikbaar zijn in een open formaat, maar niet in een machinaal leesbaar formaat in die zin dat softwaretoepassingen eenvoudig gegevens in het document kunnen identificeren, herkennen en extraheren.
Daarbij stelt de rechtbank vast dat, naar door verweerder niet is bestreden, de informatie bij verweerders gemeente wel in machineleesbare vorm beschikbaar is in relationele databases, en dat die informatie middels een datadump kan worden geleverd. Naar het oordeel van de rechtbank had het – gelet op de richtlijn, artikel 5, eerste lid, van de Who en de memorie van toelichting daarbij – dan ook in beginsel op de weg van verweerder gelegen om die informatie te verstrekken.
3.7
Dat het verstrekken van de ruwe data niet van verweerder is te vergen, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd. De verwijzing naar de kosten van € 10.000,- voor het bouwen en implementeren van een (query)voorziening in het huidige content management systeem van de gemeente Losser ziet op het bieden van een doorlopende oplossing voor de toekomst, terwijl de door de rechtbank te beoordelen inspanning (slechts) ziet het voorliggende verzoek. Daarbij kan de rechtbank niet betrekken dat er mogelijk meer verzoeken om hergebruik op grond van de Who zullen volgen. Nu ter zitting van de zijde van verweerder desgevraagd is aangegeven dat niet bekend is welke kosten zijn gemoeid met een éénmalige dump, is onduidelijk gebleven of er sprake is van een onevenredige inspanning. De rechtbank is vooralsnog ook niet gebleken dat voor de gewenste wijze van verstrekking meer dan een eenvoudige handeling nodig is.
3.8
Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd.
4. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit komt wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet geen aanleiding hetgeen verder naar voren is gebracht te bespreken. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om de bestuurlijke lus toe te passen, nu dit naar verwachting niet zal leiden tot een snellere of anderszins meer effectieve oplossing van het geschil.
Verweerder zal daarom worden opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak. Daarin zal verweerder ook moeten beslissen op het verzoek van eiser om vergoeding van bezwaarkosten.
5. Er bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser redelijkerwijs voor de behandeling van zijn beroep heeft moeten maken.
De gemaakte proceskosten bestaan allereerst uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank deze kosten vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt: € 495,-; wegingsfactor 1). Daarbij tekent de rechtbank aan, dat zij geen aanleiding ziet om mr. Van Noort niet te zien als professioneel rechtshulpverlener.
Verder dient verweerder de reiskosten van eiser voor het bijwonen van de zitting aan hem te vergoeden. Deze reiskosten ter hoogte van € 42,36 heeft eiser gemaakt voor acht gelijktijdig behandelde beroepszaken. Om die reden stelt de rechtbank deze kosten vast op
€ 42,36 : 8 = € 5,30.
Eiser heeft voorts verzocht om vergoeding van verletkosten ter hoogte van € 421,88 in verband met het bijwonen van de zitting (€ 93,75) en de reistijd tussen zijn woning en de rechtbank (€ 328,13). Eiser heeft dit bedrag en het uurtarief waar dit op is gebaseerd nader onderbouwd en aannemelijk gemaakt. Ook acht de rechtbank het aantal bestede uren aannemelijk. De rechtbank is van oordeel dat deze verletkosten zijn aan te merken als redelijkerwijs gemaakte kosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
Nu deze kosten, zoals hiervoor is aangegeven, zijn gemaakt voor acht gelijktijdig behandelde beroepszaken ziet de rechtbank ook hier aanleiding om deze voor 1/8 deel aan deze beroepszaak toe te rekenen en vast te stellen op € 421,88 : 8 = € 52, 74.
De rechtbank veroordeelt verweerder daarmee in de door eiser gemaakte proceskosten voor een totaalbedrag van € 1.048,04 (€ 990,- + € 5,30 + € 52,74)
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 168,-- vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,-- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.048,04.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Hardonk-Prins, rechter, in aanwezigheid van
M.W. Hulsman, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.