Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/579
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres]te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde: mr. B.J. van Beek,
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder,
Procesverloop
Bij besluit van 15 augustus 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 1.250, - wegens het niet tijdig behalen van het inburgeringsexamen.
Bij besluit van 18 januari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 mei 2017.
Eiseres is in het bijzijn van haar zoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door P.E. Merema.
Overwegingen
1. Bij brief van 21 mei 2013 heeft verweerder eiseres meegedeeld dat zij volgens de Wet inburgering inburgeringsplichtig is en dat zij voor 28 maart 2016 moet voldoen aan de inburgeringsplicht en haar inburgeringsdiploma moet behalen.
Bij brief van 19 juni 2015 is namens verweerder aan eiseres medegedeeld dat zij extra tijd krijgt om in te burgeren, en dat zij voor 25 april 2016 moet zijn ingeburgerd. Als reden is aangegeven dat de inburgeringstermijn is gestart meer dan 4 weken voordat eiseres van verweerder een brief heeft gekregen.
Bij brief van 26 november 2015 heeft verweerder een overzicht inburgerinsgegevens gestuurd waarin staat dat eiseres voor 23 mei 2016 haar inburgeringsdiploma moet behalen.
Bij voorlopige beschikking van 27 mei 2016 heeft verweerder eiseres meegedeeld dat zij tot 23 mei 2016 de tijd had om in te burgeren en dat zij niet op tijd aan haar inburgeringsplicht heeft voldaan en voorts dat eiseres een boete krijgt met een voorlopige hoogte van € 1.250, - Eiseres wordt in de gelegenheid gesteld om alsnog ontbrekende gegevens in te dienen voor 24 juni 2016, als eiseres een inburgeringscursus heeft gevolgd bij Blik op de Weg of eiseres door ziekte meer tijd nodig heeft om in te burgeren. In het laatste geval wordt eiseres verzocht de machtiging gezondheidsgegevens in te sturen. Ook kan eiseres middels een formulier vragen om een telefonisch gesprek, waarin zij kan uitleggen waarom zij nog niet is ingeburgerd.
Bij het primaire besluit, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 1.250, - wegens het niet tijdig behalen van het inburgeringsexamen. Verweerder handhaaft de boete van € 1.250, - omdat eiseres niet gedurende de inburgeringstermijn of naar aanleiding van de brief van 27 mei 2016, binnen de daarin gestelde reactietermijn tot 24 juni 2016, heeft vermeld waarom eiseres niet tijdig haar examens kan behalen of heeft gehaald. Eiseres heeft in die periode ook niet een persoon namens haar haar zaken laten afhandelen. Omdat eiseres haar post niet kan lezen zou zij dat wel hebben moeten doen.
2. Eiseres stelt dat zij in het algemeen van mening is dat van een vluchteling met een beperkte verblijfsvergunning voor bepaalde tijd niet kan worden verwacht dat deze voldoet aan de inburgeringsverplichting.
In het specifieke geval van eiseres was sprake van het buiten haar wil niet kunnen voldoen aan haar inburgeringsverplichtingen. Ten gevolge van traumatische ervaringen in het land van herkomst Irak lijdt eiseres aan PTSS. Bovendien is er sprake van verdenking van een dementieel syndroom, waarvan de verschijnselen na het overlijden van haar echtgenoot in februari 2016 zijn toegenomen. Eiseres verwijst daarbij naar de overgelegde, medische stukken.
Eiseres is ook niet in staat aan haar inburgeringsplicht te voldoen omdat zij analfabeet is en uitsluitend het Irakees beheerst. Eventuele derden zijn evenmin in staat om eiseres te begeleiden.
3. Artikel 3, van de Wet inburgering (hierna: Wi) bepaalt dat inburgeringsplichtig is de vreemdeling, die rechtmatig verblijf verkrijgt in de zin van artikel 8, onderdelen a en c, van de Vreemdelingenwet 2000, die:
a. anders dan voor een tijdelijk doel in Nederland verblijft, of
b. geestelijke bedienaar is.
Artikel 7, eerste lid, van de Wi bepaalt dat de inburgeringsplichtige binnen drie jaar mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal verwerft op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen en kennis van de Nederlandse samenleving.
Het tweede lid bepaalt dat de inburgeringsplichtige voldaan heeft aan de inburgeringsplicht indien hij:
a. het door Onze Minister vastgestelde examen heeft behaald, of
b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c, heeft behaald.
Ingevolge artikel 31, eerste lid, van de Wi legt de Minister een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die niet binnen de in artikel 7, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7, derde lid, of van de krachtens artikel 7, vierde lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, aan de inburgeringsplicht heeft voldaan.
Artikel 34, aanhef en onder a, van de Wi bepaalt dat de bestuurlijke boete niet hoger kan zijn dan € 1250 voor het niet naleven van artikel 7, eerste lid.
Ingevolge artikel 5:41 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Ingevolge artikel 5:46, eerste lid, van de Awb bepaalt de wet de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
Ingevolge het tweede lid stemt, tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
4. De rechtbank stelt vast dat op dit geding de Wi van toepassing is zoals deze sedert 1 januari 2013 luidt omdat eiseres niet vóór 1 januari 2013 een verblijfsvergunning heeft gekregen, maar eerst bij besluit van 29 maart 2013. Het eerst ter zitting geuite standpunt van eiseres, dat verweerder niet bevoegd was tot boeteoplegging omdat zij verblijfsvergunning heeft vanaf oktober 2012 en dat zij reeds vanaf die datum inburgeringsplichtig is, slaagt niet. Dat de ingangsdatum van het verblijfsrecht van eiseres 2 oktober 2012 is, doet hieraan niet af.
5.1
De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat eiseres er in het besluit van 21 mei 2013 op is gewezen dat zij inburgeringsplichtig is en dat haar is medegedeeld dat zij vóór 28 maart 2016 moet voldoen aan de inburgeringsplicht en haar inburgeringsdiploma dient te behalen. Dit besluit staat in rechte vast.
Evenmin is in geschil dat verweerder vervolgens twee maal de termijn voor het behalen van het inburgeringsexamen heeft verlengd en dat eiseres haar inburgeringsexamen uiterlijk 23 mei 2016 had moeten hebben behaald en dat eiseres het inburgeringsexamen niet heeft afgelegd en daarmee ook niet heeft behaald.
5.2
Het standpunt van eiseres dat van een vluchteling met een beperkte verblijfsstatus niet kan worden verwacht dat deze voldoet aan de inburgeringsverplichting gaat eraan voorbij dat dit een keuze is van de wetgever. Artikel 11 van Pro de Wet algemene bepalingen verbiedt de rechter de innerlijke waarde of de billijkheid van de wet te beoordelen.
6.1
Bij artikel 31, eerste lid, van de Wi is sprake van een gebonden bevoegdheid, voor zover het de verplichting tot het opleggen van een boete betreft. Wat betreft de hoogte van de op te leggen boete volgt uit artikel 34 van Pro de Wi juncto artikel 5:46 tweede Pro lid, van de Awb dat het bestuur de boete dient af te stemmen op de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en eventuele andere omstandigheden. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie (zie onder andere de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Afdeling, van 14 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8810
6.2
Ter zitting heeft verweerder aangevoerd dat op grond van niet gepubliceerd beleid de boete kan worden gematigd afhankelijk van de door de inburgeringsplichtige geleverde inspanningen (aantal opleidingsuren en de mate van deelname aan het examen). Verweerder heeft ter zitting een pagina van dit beleid overgelegd, waarop een staffel van opleidingsuren, de mate van deelname aan examen en boetebedragen zijn vermeld. De staffel is, behoudens een drietal voetnoten, niet van enige toelichting voorzien.
6.3
Verweerder heeft daarbij gesteld dat naast het leveren van een bepaalde mate van inspanning voor het behalen van het inburgeringsexamen er geen matigingsgronden zijn volgens het gehanteerde beleid. Vanwege de door eiseres gestelde medische omstandigheden had het op de weg van eiseres gelegen om ontheffing te vragen vanwege haar medische situatie, aldus verweerder.
6.4
Verweerder beoordeelt daarmee uitsluitend de inspanningen of het ontbreken daarvan zonder te kijken naar achterliggende (medische) redenen voor het niet verrichten van inspanningen door eiseres voor het behalen van het inburgeringsexamen.
6.5
Hiermee is het bestreden besluit naar oordeel van de rechtbank ondeugdelijk gemotiveerd omdat het niet is afgestemd op de mate waarin de overtreding eiseres kan worden verweten (5:46 Awb). Dat er een mogelijkheid bestaat om op medische gronden ontheffing te verkrijgen van de inburgeringsverplichting doet hieraan niet af.
6.6
De rechtbank is van oordeel dat op grond van de door eiseres overgelegde stukken geconcludeerd kan worden dat er sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Uit het rapport van behandelend psychiater S. Kareem van 6 mei 2016 blijkt dat eisers lijdt aan PTSS, een dysthyme stoornis en een cognitieve stoornis NAO. In de brief van psycholoog
C. Rosenkrantz aan de huisarts van eiseres van 21 december 2016 staat dat bij eiseres sprake is van een beeld dat zou kunnen passen bij een dementieel beeld maar dat, omdat er sprake is van meerdere stoorfactoren, er over de etiologie van de cognitieve stoornissen geen uitspraken gedaan kunnen worden.
6.7
Tegelijkertijd is de rechtbank er niet van overtuigd dat eiseres geheel buiten staat was om inspanningen te verrichten voor het behalen van het inburgeringsexamen. Daarbij is van belang dat de motivatie en de medewerking van eiseres aan het onderzoek van met name Rosenkranz zeer beperkt was.
7. De verminderde mate van verwijtbaarheid en voornoemde omstandigheden in onderlinge samenhang bezien, brengt de rechtbank tot de conclusie dat een boete van
€ 1.250, - niet evenredig is en dat een matiging tot 50 % (wat overeenkomt met een boete van € 625) op zijn plaats is. Dat eiseres, gelet op haar draagkracht, na voornoemde matiging, onevenredig zou worden getroffen, heeft zij niet, althans onvoldoende gemotiveerd gesteld. Ter zitting heeft de zoon van eiseres desgevraagd geantwoord dat één termijn van de boete ten bedrage van € 154, - reeds is was betaald.
8. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank zal beslissen dat de boete wordt gematigd tot € 625, -.
9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495, - en een wegingsfactor 1.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit van 15 augustus 2016 en stelt de boete vast op € 625, -;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres, tot een bedrag van € 990, -;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168, - aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Hardonk-Prins, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Landstra, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.