Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/2169
uitspraak van de meervoudige kamer in het geschil tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. R. Imkamp,
en
het college van burgemeester en wethouders van Olst-Wijhe, verweerder,
gemachtigde: M. B. Barendse.
Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) over de periode 1 januari 2016 tot en met 31 december 2016 geïndiceerd voor dagbestedingsactiviteiten in groepsverband, inclusief vervoer, en de individuele ondersteunende begeleiding afgewezen.
Bij besluit van 28 juni 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 november 2016.
Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook is verschenen
[naam moeder] de moeder van eiser. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Aan de gedingstukken en het verhandelde ter zitting ontleent de rechtbank de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiser, geboren [geboortedatum] is bekend met schizofrenie. Hij woont bij zijn moeder. Onder de Algemene Wet bijzondere Ziektekosten (AWBZ) ontving eiser een persoonsgebonden budget (pgb) voor de functie Begeleiding voor 5,5 uur per week. De zorg werd verleend door de moeder van eiser. Daarnaast ging eiser naar de groepsactiviteiten van de RIBW IJsselvecht.
1.2.
In het kader van de herindicatie heeft eiser samen met zijn moeder op 13 november 2015 een gesprek gehad met het Participatieteam Wmo. Daarna is een ondersteuningsplan opgesteld.
2.1.
Bij het primaire besluit heeft verweerder eiser over de periode 1 januari 2016 tot en met 31 december 2016 in aanmerking gebracht voor deelname aan dagactiviteiten in groepsverband voor 13,25 uur per week met vervoer. Een indicatie voor begeleiding individueel is niet verleend. In het bij het primaire besluit gevoegde ondersteuningsplan is beschreven dat er binnen het huishouden sprake is van gebruikelijke zorg die in het kader van de nieuwe wetgeving niet meer vergoed wordt. De grens voor de inzet van ondersteuning door huisgenoten is volgens dit plan gesteld op 14 uur per week.
2.2.
Eiser is in bezwaar gekomen, voor zover het betreft de afwijzing van de individuele ondersteunende voorziening en heeft daarbij een ‘Zorgplan Begeleiding Individueel’ overgelegd. De bezwaren van eiser zijn bij het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daarbij is onder meer verwezen naar artikel 1.1.1. van de Wmo 2015 en artikel 9 en Pro 10 van de Verordening Wmo gemeente Olst-Wijhe 2015 (de Verordening), artikel 16 van Pro de Nadere regels Wmo Olst-Wijhe (Nadere regels) en het Protocol Gebruikelijke Zorg van het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ). Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de hulp die de moeder van eiser verleent rechtstreeks voortvloeit uit de bestaande sociale relatie. Verweerder merkt de hulp aan als gebruikelijke hulp en als mantelzorg. Volgens verweerder is de moeder van eiser bereid en in staat de mantelzorg te leveren. Omdat eiser op eigen kracht, met gebruikelijke hulp en met mantelzorg de beperkingen kan wegnemen, bestaat geen recht op een maatwerkvoorziening.
2.3.
Eiser heeft in beroep -samengevat- aangevoerd dat de begrippen ‘gebruikelijke hulp’ en ‘mantelzorg’ onjuist zijn toegepast. Verweerder gaat er volgens eiser ook ten onrechte vanuit dat moeder (alle) benodigde ondersteuning in de rol van mantelzorger wil verrichten. Eiser is voorts van mening dat artikel 9 van Pro de Nadere regels strijdig is met de Wmo 2015.
3.1.
Art. 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert gebruikelijke hulp als: hulp die naar algemeen aanvaarde opvattingen in redelijkheid mag worden verwacht van de echtgenoot, ouders, inwonende kinderen of andere huisgenoten;
mantelzorg als: hulp ten behoeve van zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen, opvang, jeugdhulp, het opvoeden en opgroeien van jeugdigen en zorg en overige diensten als bedoeld in de Zorgverzekeringswet, die rechtstreeks voortvloeit uit een tussen personen bestaande sociale relatie en die niet wordt verleend in het kader van een hulpverlenend beroep;
sociaal netwerk als: personen uit de huiselijke kring of andere personen met wie de cliënt een sociale relatie onderhoudt.
Artikel 1.2.1, aanhef en onder a, van de Wmo 2015 bepaalt dat een ingezetene van Nederland overeenkomstig de bepalingen van deze wet in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit, door het college van de gemeente waarvan hij ingezetene is, te verstrekken ondersteuning van zijn zelfredzaamheid en participatie, voor zover hij in verband met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met behulp van andere personen uit zijn sociale netwerk voldoende zelfredzaam is of in staat is tot participatie.
Artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen. De gemeenteraad van Olst-Wijhe heeft ter uitvoering hiervan de Verordening vastgesteld.
Artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college, in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger(s) dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uitvoert overeenkomstig het tweede tot het achtste lid.
Ingevolge artikel 2.3.2, vierde lid, van de Wmo 2015 onderzoekt het college, voor zover hier van belang:
a.de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
b.de mogelijkheden om op eigen kracht, of met gebruikelijke hulp, zijn zelfredzaamheid te verbeteren;
c.de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid.
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat indien de cliënt dit wenst, het college hem een persoonsgebonden budget verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.
Artikel 2.3.6, tweede lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat een pgb wordt verstrekt indien:
a. de cliënt naar het oordeel van het college op eigen kracht voldoende in staat is te achten tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake dan wel met hulp uit zijn sociale netwerk of van zijn vertegenwoordiger, in staat is te achten de aan een persoonsgebonden budget verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren;
b. de cliënt zich gemotiveerd op het standpunt stelt dat hij de maatwerkvoorziening als persoonsgebonden budget wenst geleverd te krijgen;
c. naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt.
Het vierde lid van dit artikel houdt in dat bij verordening kan worden bepaald onder welke voorwaarden uit het pgb ondersteuning kan worden ingekocht bij personen die tot het sociale
netwerk behoren.
Artikel 9, eerste lid van de Nadere regels uidt, voor zover van belang: de volgende onderdelen mogen naast de zorgkosten uit het pgb worden betaald:
(…)
c. een mantelzorgvergoeding als de mantelzorger meer dan 14 uur mantelzorg per week verleent met een maximum van € 750,- per maand.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1.
In geschil is of verweerder het pgb voor begeleiding individueel mocht beëindigen per
1 januari 2016. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiser binnen zijn eigen netwerk een oplossing heeft gevonden in de vorm van hulp door zijn moeder. Volgens verweerder gaat het om zowel gebruikelijke hulp als mantelzorg. Verweerder heeft eiser als alternatief voor de inzet van zijn moeder ambulante begeleiding door een professional aangeboden, om zo toe te werken naar zelfstandig wonen.
4.2.
Met een beroep op artikel 9 van Pro de Nadere regels heeft verweerder in de bijlage bij het primaire besluit gesteld dat een vergoeding voor mantelzorg eerst dan kan worden verstrekt, als meer dan 14 uur zorg per week wordt verleend. In bezwaar is door de commissie opgemerkt dat aan deze bepaling niet kan worden toegekomen omdat geen maatwerkvoorziening is verstrekt. Ter zitting van de rechtbank is door verweerder toegelicht dat op basis van deze bepaling een mantelzorger vanuit een pgb toch gewaardeerd kan worden. De rechtbank stelt vast dat verweerder met artikel 9 van Pro de Nadere regels voorwaarden heeft gesteld voor ondersteuning die kan worden ingekocht vanuit het sociaal netwerk. De formulering van artikel 2.3.6, vierde lid van de Wmo brengt met zich, dat dergelijke voorwaarden door de raad in de Verordening zelf moeten worden vastgelegd. Met de gekozen constructie, waarbij via door het college bepaald beleid een vergoeding aan mantelzorgers wordt verleend, is in strijd met artikel 2.3.6 van de Wmo gehandeld. Deze bepaling in de Nadere regels is om die reden onverbindend.
4.3.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van gebruikelijke zorg tussen huisgenoten. Uit de stukken blijkt dat verweerder de mening is toegedaan, en ook de rechtbank gaat hiervan uit, dat de door de moeder van eiser verleende hulp de gebruikelijke hulp in omvang en intensiteit overstijgt. Dit is ook ter zitting bevestigd. Verweerder gaat ervan uit dat deze bovengebruikelijke hulp door de moeder van eiser als mantelzorger wordt verricht.
4.4.
Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 houdt – voor zover hier van belang – in dat sprake is van mantelzorg als de hulp rechtstreeks voortvloeit uit een tussen personen bestaande sociale relatie. Volgens verweerder is dit het geval. De rechtbank is van oordeel dat, nu de door moeder verleende hulp (ten dele) tegen betaling werd verleend, deze om die reden niet rechtstreeks voortvloeit uit de tussen moeder en zoon bestaande sociale relatie, maar uit de tussen beiden bestaande overeenkomst hierover. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 11 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2917:17. In deze uitspraak heeft de CRvB zijn uitspraak van 25 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4317 aangehaald, waarin sprake was van toepassing van de Wmo (oud) en overwogen dat er, gelet op de wetsgeschiedenis, geen aanleiding bestaat om hierover onder de Wmo 2015 anders te denken. Dit betekent dat de hulp die eisers moeder aan hem heeft geboden niet kan worden aangemerkt als mantelzorg, zodat eveneens niet kan worden gezegd dat eiser met de inzet van mantelzorg voldoende in staat is tot zelfredzaamheid.
4.5.
In de hiervoor genoemde uitspraak heeft de CRvB ook geoordeeld dat bij de vaststelling of iemand recht heeft op een voorziening op grond van de Wmo 2015 geen rekening mag worden gehouden met mantelzorg die wel geleverd zou kunnen worden, maar die een potentiële mantelzorger niet bereid is te leveren. In dit verband stelt de rechtbank vast, dat de moeder van eiser tijdens het gesprek met de consulent op 13 november 2015 heeft aangegeven, dat zij voor de zorgtaken die zij uitvoert in aanmerking wenst te komen voor een pgb. Dit blijkt ook uit het feit dat in het ‘Zorgplan Begeleiding Individueel’ voor 2016 de inzet van moeder als pgb-zorgverlener als 5,5 uur per week begeleiding is beschreven. Tijdens de hoorzitting heeft de moeder van eiser, althans volgens de weergave daarvan in het verweerschrift van 29 april 2016, gesteld dat zij de hele dag door ondersteuning biedt en het pgb ziet als compensatie en waardering daarvoor. Het is de rechtbank niet gebleken dat op enig moment aan de moeder van eiser gevraagd is, of zij bereid is de hulp aan haar zoon te blijven verlenen wanneer de vergoeding wegvalt. Dit is in strijd met artikel 2.3.2, eerste lid van de Wmo 2015. De rechtbank concludeert dan ook dat verweerder zonder deugdelijk onderzoek geconcludeerd heeft dat eiser een oplossing voor zijn behoefte aan ondersteuning heeft gevonden binnen het eigen netwerk.
4.6.
Verweerder heeft eiser een alternatief geboden in de vorm van ambulante hulp door een externe professional, er kennelijk vanuit gaande dat de (bovengebruikelijke) hulp die de moeder van eiser biedt op elk moment kan worden overgenomen door een derde. Eiser heeft in dit verband onweersproken gesteld dat in het verleden met betrokken hulpverleners besloten is, dat het de voorkeur verdiende dat eiser bij zijn moeder zou wonen. Met de huidige ondersteuningsconstructie, waarin eiser twee dagen per week de dagbesteding bezoekt, hij thuis wordt begeleid door zijn moeder en daarnaast onder behandeling staat bij een psychiater, is een stabiele situatie ontstaan, hetgeen gelet op eisers stoornis van doorslaggevend belang is. Aan het standpunt van verweerder dat de benodigde zorg per januari 2016 ook anders ingevuld kan worden, heeft geen kenbaar onderzoek ten grondslag gelegen. Het bestreden besluit is eveneens op dit punt niet zorgvuldig voorbereid. Dit neemt niet weg, dat ook de rechtbank ziet dat op termijn een andere oplossing voor de situatie van eiser moet worden gevonden, gelet op de leeftijd van moeder. Een geleidelijke verandering in samenspraak en samenwerking met alle partijen lijkt daarvoor aangewezen.
4.7.
Gelet op wat hiervoor is overwogen, leidt het bestreden besluit aan een
gebrek, te weten onvoldoende onderzoek zoals hiervoor omschreven, en dient om die reden te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het beroep wordt gegrond verklaard.
4.8.
Met het oog op de definitieve beslechting van het geschil overweegt de rechtbank het volgende. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser als gevolg van zijn beperkingen niet voldoende zelfredzaam is en is aangewezen op maatschappelijke ondersteuning. Verweerder kan van de moeder van eiser geen mantelzorg eisen en het staat niet vast dat de benodigde hulp in de situatie van eiser thans verleend kan worden door een derde. Gelet op het ‘Zorgplan Begeleiding Individueel’ gaat de rechtbank ervan uit dat de moeder van eiser gedurende 5,5 uur per week als hulpverlener doeltreffende begeleiding biedt en dat dit in omvang voldoet. De rechtbank ziet aanleiding zelf te voorzien als bedoeld in artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb door vast te stellen dat eiser (naast de dagactiviteiten in groepsverband) over het jaar 2016 recht heeft op individuele begeleiding naar een omvang van 5,5 uur per week, verleend in de vorm van een pgb.
5. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 46,- vergoedt.
6. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495, - en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het besluit van 18 december 2015, voor zover in bezwaar aangevochten;
- verleent eiser een pgb als bepaald in rechtsoverweging 4.8;
- beslist dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46, - te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H. Banda, voorzitter, mr. W.F. Bijloo en
mr. G.M.J. Vijftigschild, leden, in aanwezigheid van mr. F. Ernens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.