Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/1739
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. M.E. Kikkert,
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen, verweerder,
gemachtigde: M.A. Kuilderd.
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2015 (primair besluit I) heeft verweerder eiser niet in aanmerking gebracht voor een Wajong-uitkering.
Bij besluit van 15 december 2015 (primair besluit II) heeft verweerder eiser een Indicatie banenafspraak toegekend.
Bij besluit van 24 mei 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen primair besluit I ongegrond verklaard, het bezwaar tegen primair besluit II gegrond verklaard en dit besluit herroepen.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 oktober 2016. Eiser is verschenen en heeft zich laten bijstaan door mr. K.J. Coenen (als waarnemer voor eisers gemachtigde), [naam 1] (eisers mentor), [naam 2] (woonbegeleider) en [naam 3] (gedragskundige). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Bij beslissing van 27 oktober 2016 heeft de rechtbank het onderzoek heropend. De zaak is verwezen naar de meervoudige kamer van de rechtbank.
Het onderzoek ter zitting bij de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 15 december 2016. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K.J. Coenen (als waarnemer voor eisers gemachtigde). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiser heeft op 8 september 2015 een aanvraag ‘Beoordeling arbeidsvermogen ondersteuning bij werk en inkomen jonggehandicapten’ bij verweerder ingediend. In deze aanvraag is onder meer vermeld dat eiser een matige verstandelijke beperking heeft en dat sprake is van psychiatrische problematiek, te weten ADHD en hechtingsproblematiek. Op
7 januari 2016 is eiser achttien jaar geworden.
Verweerder heeft in het kader van de aanvraag onderzoek verricht en is vervolgens overgegaan tot de besluitvorming, zoals vermeld onder ‘Procesverloop’.
2. Aan het bestreden besluit is ten grondslag gelegd dat eisers beperkingen dusdanig zijn dat hij ten tijde van belang niet over mogelijkheden tot arbeidsparticipatie beschikt, maar dat hij niet duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie heeft. Volgens verweerder is eiser in staat om arbeidsvermogen te ontwikkelen. Voor wat betreft de Indicatie banenafspraak heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiser niet in staat wordt geacht het wettelijk minimumloon te verdienen en geen arbeidsvermogen heeft. Daardoor kan hem niet de Indicatie banenafspraak worden toegekend en is primair besluit II herroepen.
3. Eiser heeft zich – samengevat weergegeven – op het standpunt gesteld dat verweerder het ontbreken van arbeidsvermogen ten onrechte niet duurzaam heeft geacht. Ten onrechte wordt verondersteld dat verbetering en verdere ontwikkeling in vaardigheden nog niet uit te sluiten zijn. Verweerder heeft volgens eiser onvoldoende onderbouwd welke groei en ontwikkeling bij eiser zouden moeten optreden om voldoende arbeidsvermogen te ontwikkelen.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1
Het geschil is beperkt tot de weigering om aan eiser een Wajong-uitkering toe te kennen. Hierbij is niet in geschil dat eiser thans geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie heeft. Alleen de duurzaamheid van de afwezigheid van de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie houdt partijen verdeeld.
4.2
Ingevolge artikel 1a:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wajong is
jonggehandicapte de ingezetene die op de dag waarop hij achttien jaar wordt als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie heeft.
Op grond van het vierde lid wordt onder duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie hebben de situatie verstaan waarin de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie zich niet kunnen ontwikkelen.
Op grond van het achtste lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur met betrekking tot het eerste, vierde en zesde lid nadere regels worden gesteld.
In het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten (Schattingsbesluit) zijn nadere regels gesteld.
In artikel 1a, eerste lid, van het Schattingsbesluit is bepaald dat betrokkene geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie als bedoeld in de artikelen 1a:1, eerste lid, 2:4, eerste lid, en 3:8a, eerste lid, van de Wajong heeft, indien hij:
a. geen taak kan uitvoeren in een arbeidsorganisatie;
b. niet over basale werknemersvaardigheden beschikt;
c. niet aaneengesloten kan werken gedurende ten minste een periode van een uur; of
d. niet ten minste vier uur per dag belastbaar is, tenzij hij ten minste twee uur per dag belastbaar is en in staat is per uur ten minste een bedrag te verdienen dat gelijk is aan het minimumloon per uur.
In artikel 2, eerste lid, van het Schattingsbesluit is, voor zover hier van belang, bepaald dat de beoordeling van duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie hebben als bedoeld in de hoofdstukken 1a, 2 en 3, van de Wajong wordt gebaseerd op een verzekeringsgeneeskundig onderzoek en een arbeidsdeskundig onderzoek.
In artikel 3, vierde lid, van het Schattingsbesluit is bepaald dat de verzekeringsarts bij een beoordeling van het duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie hebben, bedoeld in de hoofdstukken 1a en 3 van de Wajong, vaststelt of de gevolgen van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling waardoor de betrokkene ongeschikt is tot werken duurzaam zijn.
Artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, van het Schattingsbesluit bepaalt, voor zover hier van belang, dat het arbeidsdeskundig onderzoek strekt ter vaststelling van: duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie hebben als bedoeld in artikel 1a:1 van de Wajong.
4.3
Voor de beoordeling of eiser voldoet aan de voorwaarden voor toekenning van een Wajong-uitkering heeft verweerder gebruik gemaakt van de Sociaal Medische Beoordeling Arbeidsvermogen (SMBA)-systematiek. Voor de toepassing van de SMBA-systematiek heeft verweerder het ‘Compendium Participatiewet’ (Compendium) ontwikkeld. In Bijlage 1 van het Compendium is het beoordelingskader van het aspect duurzaamheid opgenomen. Volgens de inleiding van deze Bijlage 1 betreft het een hulpmiddel voor verzekeringsarts en arbeidsdeskundige om te bepalen of er al dan niet sprake is van het duurzaam ontbreken van arbeidsvermogen. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat het Compendium als interne werkinstructie dan wel vaste gedragslijn moet worden gezien.
In bijlage 1 is op pagina 68 de volgende toelichting gegeven bij ‘Het ontbreken van arbeidsvermogen wordt duurzaam genoemd als cliënt blijvend geen arbeidsvermogen kan ontwikkelen’:
‘Het ontbreken van arbeidsvermogen op zich is niet voldoende om een uitkering op grond van de Wajong 2015 te kunnen krijgen. De veronderstelling is dat met het verstrekken van een dergelijke uitkering de prikkel wordt weggenomen om te streven naar een eigen inkomen. Deze prikkel moet blijven bestaan zolang het perspectief op de ontwikkeling van arbeidsvermogen niet definitief is verdwenen. Daarom moet vaststaan dat cliënt blijvend geen arbeidsvermogen kan ontwikkelen. Alleen op die grond kan een uitkering op grond van de Wajong 2015 worden toegekend. Wordt daaraan niet voldaan dan vindt altijd afwijzing plaats.
Door verzekeringsarts en arbeidsdeskundige hoeft dus niet beargumenteerd te worden dat cliënt wél arbeidsvermogen kan ontwikkelen om van toekenning van de Wajong 2015 af te kunnen zien.’
Anders dan uit deze laatste zinsnede zou kunnen worden afgeleid, is de rechtbank van oordeel dat uit het Schattingsbesluit en uit de artikelen 3:46 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een motiveringsplicht voor verweerder volgt voor wat betreft het vaststellen van het bestaan van de mogelijkheid tot ontwikkeling van arbeidsparticipatie. Deze motiveringsplicht houdt ook in dat moet worden weergegeven op welke in artikel 1a, eerste lid, van het Schattingsbesluit genoemde aspecten ontwikkeling is te verwachten. In die zin acht de rechtbank de onder de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen ontwikkelde rechtspraak met betrekking tot het motiveren van de beoordeling van het ontbreken van de duurzaamheid van de vastgestelde arbeidsongeschiktheid ook van belang voor de motivering van de beoordeling van het niet duurzaam ontbreken van mogelijkheden tot arbeidsparticipatie in het kader van de Wet Wajong.
In bijlage 1 van het Compendium is verder de wijze van beoordeling beschreven. Daarin is onder meer opgenomen dat de verzekeringsarts zich uitspreekt over ontwikkeling van de mogelijkheden van cliënt, uitgaande van de medische situatie zoals die is op het moment waarop de beoordeling betrekking heeft. Indien geen sprake is van een progressief ziektebeeld en geen sprake is van een stabiel ziektebeeld zonder behandelmogelijkheden, waarbij de aandoening zodanig ernstig is dat geen enkele toename van bekwaamheden mag worden verwacht, stellen de verzekeringsarts en de arbeidsdeskundige in gezamenlijk overleg vast of het ontbreken van arbeidsvermogen van de cliënt duurzaam is. Zij betrekken daarbij tenminste de volgende aspecten in onderlinge samenhang:
- het al dan niet ontbreken van mogelijkheden ter verbetering van de belastbaarheid;
- het al dan niet ontbreken van mogelijkheden tot verdere ontwikkeling;
- het al dan niet ontbreken van mogelijkheden tot toename van bekwaamheden.
Op grond van hun gezamenlijk overleg concluderen de verzekeringsarts en de arbeidsdeskundige of het arbeidsvermogen al dan niet duurzaam ontbreekt.
Ook is beschreven dat de verzekeringsarts de op dat moment beschikbare medische kennis, de actuele stand van de medische wetenschap, bij zijn prognosestelling betrekt. Voor een aantal ontwikkelingsstoornissen gebruikt de verzekeringsarts de kennis die beschikbaar is in de Richtlijn ontwikkelingsstoornissen Wajong. Het betreft verstandelijke beperking, autisme spectrumstoornissen en ADHD.
4.4
De rechtbank stelt vast dat verweerder in de besluitvorming de termen arbeidsparticipatie en arbeidsvermogen door elkaar heeft gebruikt.
In het Compendium is hieromtrent vermeld dat volgens de Nota van Toelichting bij de wijziging Schattingsbesluit (Staatsblad 2014 359) de term ‘mogelijkheden tot arbeidsparticipatie’ gelijk staat aan het begrip ‘arbeidsvermogen’. Ook is vermeld dat volgens verweerders divisie Sociaal Medische Zaken (SMV) onder arbeidsvermogen moet worden verstaan: alle capaciteiten van een individu om arbeidsprestaties te leveren die worden vereist in arbeidsorganisaties. Volgens het Compendium is deze definitie niet wezenlijk anders dan de definitie die SZW hanteert in het Schattingsbesluit, maar is het in de visie van SMZ niet correct om ‘mogelijkheden tot arbeidsparticipatie’ gelijk te stellen aan ‘arbeidsvermogen’. Of iemand de mogelijkheden heeft om te participeren in arbeid wordt namelijk mede bepaald door andere factoren dan de gevolgen van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling.
Nu het door elkaar gebruiken van de termen arbeidsparticipatie en arbeidsvermogen door verweerder in de besluitvorming over eisers aanvraag niet tot verwarring heeft geleid en bovendien geen sprake is van voormelde andere factoren, is in dit geval een eventueel verschil in de begrippen arbeidsparticipatie en arbeidsvermogen, wat daar verder van zij, niet relevant.
4.5
Ten behoeve van de besluitvorming zijn de volgende onderzoeken verricht.
De arbeidsdeskundige heeft dossierstudie verricht en heeft eiser op 13 oktober 2015 gesproken. Volgens de arbeidsdeskundige is eerst medisch onderzoek geïndiceerd. Dit is neergelegd in het arbeidsdeskundig rapport van 13 oktober 2015.
De verzekeringsarts heeft vervolgens dossierstudie verricht en eiser op 28 oktober 2015 gesproken. Zij heeft informatie van 27 mei 2015 van De Twentse Zorgcentra en informatie van arts Steenhof van 26 mei 2014 bij het onderzoek betrokken. De bevindingen en conclusies zijn neergelegd in de rapportage van 30 oktober 2015.
Na bestudering van de verzekeringsgeneeskundige rapportage en overleg met de verzekeringsarts heeft de arbeidsdeskundige op 12 november 2015, aangevuld op 4 april 2016, nogmaals gerapporteerd.
De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft de dossiergegevens bestudeerd, overleg gevoerd met de medewerker bezwaar en beroep en de hoorzitting op 13 mei 2016 bijgewoond. De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft haar bevindingen en conclusies neergelegd in de rapportage van 17 mei 2016.
De arbeidsdeskundige bezwaar en beroep heeft dossierstudie verricht, overleg gevoerd met de primaire arbeidsdeskundige en de verzekeringsarts bezwaar en beroep en de hoorzitting op 13 mei 2016 bijgewoond. De bevindingen en conclusies zijn beschreven in het rapport van 20 mei 2016.
4.6
Naar het oordeel van de rechtbank ligt aan het bestreden besluit een voldoende zorgvuldig onderzoek ten grondslag, dat heeft plaatsgevonden conform de onder 4.3 genoemde werkinstructie Hierbij is van belang dat het besluit gebaseerd is op zowel verzekeringsgeneeskundig als arbeidsdeskundig onderzoek en dat de verzekeringsgeneeskundige heeft vastgesteld of de gevolgen van ziekte dan wel gebrek in het geval van eiser duurzaam zijn. Verder is de beschikbare informatie over eiser betrokken bij de beoordeling, is niet gebleken dat bepaalde informatie ten onrechte niet is betrokken en is evenmin gebleken dat het onderzoek anderszins onzorgvuldig is geweest.
4.7
Op basis van voormeld onderzoek heeft verweerder geconcludeerd dat geen sprake is van het duurzaam ontbreken van mogelijkheden tot arbeidsparticipatie omdat nog ontwikkeling wordt verwacht ten aanzien van het kunnen beschikken over basale werknemersvaardigheden en ten aanzien van het aaneengesloten kunnen werken gedurende ten minste een periode van een uur.
De verzekeringsarts heeft in dit kader beschreven dat qua aard en ernst van de stoornis, in combinatie met beschrijvingen vanuit De Twentse Zorgcentra, verdere groei in vaardigheden en ontwikkeling niet uit te sluiten is bij eiser. Hierdoor is de huidige situatie niet als duurzaam te beschouwen. Hierbij is toegelicht dat eiser qua leeftijd nog in ontwikkeling is en dat ook ontwikkeling en groei beschreven worden in de verslaglegging van De Twentse Zorgcentra zelf: in de periode van april 2013 tot en met 2014 is een
positieve groeigezien, waardoor de
individuele begeleiding, waarvoor een meerzorgaanvraag was ingediend, op de woning is
afgebouwd. Alleen op
schoolwas nog sprake van individuele begeleiding, maar ook daar was sprake van
afbouw. Eiser liet een groei zien in zijn zelfregulatie. Hij kan soms zelf aangeven wanneer hij onrustig wordt en zich even wil terugtrekken om de situatie daarna beter aan te kunnen. Hij kan ook beter om hulp en verduidelijking vragen. Zijn begeleider geeft in
2014 aan dat eiser een groei laat zien in zijn ontwikkeling. Hij kan bijvoorbeeld aangesproken worden op zijn gedrag, kan beter overweg met complimenten,
kan keuzes makenen aangeven wat hij wil en gaat minder snel in discussie dan voorheen. Ondanks de groei merkt de begeleider dat eiser
nog in ontwikkeling is(cursivering als in rapport verzekeringsarts). Doorgroeien naar beschut werk binnen tien jaar behoort volgens de verzekeringsarts nog tot de mogelijkheden.
positieve groeigezien, waardoor de
individuele begeleiding, waarvoor een meerzorgaanvraag was ingediend, op de woning is
afgebouwd. Alleen op
schoolwas nog sprake van individuele begeleiding, maar ook daar was sprake van
afbouw. Eiser liet een groei zien in zijn zelfregulatie. Hij kan soms zelf aangeven wanneer hij onrustig wordt en zich even wil terugtrekken om de situatie daarna beter aan te kunnen. Hij kan ook beter om hulp en verduidelijking vragen. Zijn begeleider geeft in
2014 aan dat eiser een groei laat zien in zijn ontwikkeling. Hij kan bijvoorbeeld aangesproken worden op zijn gedrag, kan beter overweg met complimenten,
kan keuzes makenen aangeven wat hij wil en gaat minder snel in discussie dan voorheen. Ondanks de groei merkt de begeleider dat eiser
nog in ontwikkeling is(cursivering als in rapport verzekeringsarts). Doorgroeien naar beschut werk binnen tien jaar behoort volgens de verzekeringsarts nog tot de mogelijkheden.
De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft onder meer beschreven dat eiser zich, ondanks zijn ernstige problematiek, goed heeft ontwikkeld. Eiser heeft een sterke behoefte aan een vertrouwde omgeving en mensen waarin hij vertrouwen kan hebben. Dit heeft eiser op de huidige stageadressen ondertussen opgebouwd, aldus de verzekeringsarts bezwaar en beroep. Eiser kan dan wel meekomen. Zij heeft de verwachting dat eiser zich verder zal kunnen ontwikkelen. Hierbij is opgemerkt dat eiser zijn praktische en sociale vaardigheden verder zal kunnen oefenen en daarin vertrouwen dan wel succeservaringen zal kunnen krijgen. Eiser is, meestal, in staat afspraken na te komen en gaat fulltime naar de dagbesteding waar hij met verschillende mensen te maken heeft. Hij wordt daarbij ondersteund door de Twentse Zorgcentra en de indicatie daarvoor blijft hij houden. Eiser kan volgens de verzekeringsarts bezwaar en beroep vanuit de huidige praktijk groeien. Op dit moment wordt hem de tijd gegeven zich verder te ontwikkelen en de belastbaarheid te bestendigen.
De arbeidsdeskundige bezwaar en beroep heeft beschreven dat de doelstelling van de dagbesteding het verder ontwikkelen van de arbeidsdiscipline is. De verwachting is dat eiser aangewezen blijft op een beschermde werksetting met adequate en begripvolle begeleiding. Als eiser zich verder ontwikkelt, is loonvormende participatie in een beschermde setting volgens de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep niet uit te sluiten.
4.8
Op grond van deze verzekeringsgeneeskundige en arbeidsdeskundige onderzoeken is de rechtbank van oordeel dat verweerder zorgvuldig en navolgbaar gemotiveerd het standpunt heeft ingenomen dat eiser niet duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie heeft. Aan hetgeen onder 4.3 in algemene zin is overwogen met betrekking tot de motiveringsplicht van verweerder rondom de duurzaamheidsbeoordeling heeft verweerder in deze specifieke zaak voldaan.
Volgens de verzekeringsartsen is de verwachting dat eiser zich verder zal kunnen ontwikkelen. Hierbij is onder meer betekenis toegekend aan de reeds door eiser doorgemaakte ontwikkeling tot nu toe. Ook is van belang geacht dat eiser wordt ondersteund vanuit De Twentse Zorgcentra en van hieruit kan groeien. Dat de positieve ontwikkeling die uit de verslaglegging van de Twentse Zorgcentra blijkt, slechts ziet op de omstandigheid dat eiser met een vertrouwenspersoon soms kan praten over zijn wangedrag valt niet uit de betreffende verslagen af te leiden. Dat, zoals door de gedragskundige is gesteld in de brief van 9 december 2016, verbetering en verdere ontwikkeling op het gebied van werknemersvaardigheden op grond van eisers cognitieve, sociale en emotionele vermogen is uitgesloten, is overtuigend gemotiveerd door verweerder niet gevolgd. Volgens de verzekeringsartsen is immers verbetering en verdere ontwikkeling mogelijk, zowel door eisers leeftijd als door groei vanuit de huidige praktijk. De rechtbank neemt hierbij nog in aanmerking dat in de Richtlijn Ontwikkelingsstoornissen Wajong is vermeld dat de ontwikkeling van diverse vaardigheden bij ontwikkelingsstoornissen veelal trager verloopt en ook langer doorloopt na het 18e jaar.
5. Het beroep is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Hardonk-Prins, voorzitter, en mr. S.H. Peper en mr. M. van Meel, leden, in aanwezigheid van mr. drs. H. Richart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.