Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/2419
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. K.J. Coenen,
en
het college van burgemeester en wethouders van Hellendoorn, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 31 maart 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd om de permanente bewoning van de recreatiewoning op het perceel [adres] te [woonplaats] (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 30 augustus 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 januari 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
R.J. Kuiper en S.H.H. Jurrien, werkzaam bij de gemeente Hellendoorn.
Aan het einde van de zitting is het onderzoek gesloten. Hierbij is afgesproken dat de rechtbank de uitspraaktermijn zal opschorten indien partijen met elkaar in gesprek wensen te gaan over een eventuele alternatieve oplossing. Op 29 en 30 januari 2017 hebben partijen gereageerd. De rechtbank begrijpt uit deze berichten dat een nader gesprek tussen partijen niet zal plaatsvinden en er thans dan ook geen concreet zicht is op een minnelijke oplossing. Bij brief van 7 februari 2017 heeft de rechtbank aan partijen meegedeeld dat zij daarom uitspraak zal doen op het aan haar voorgelegde geschil.
Overwegingen
1. Eiser is eigenaar van de recreatiewoning op het perceel. Het perceel is gelegen op recreatiepark “De Tolplas”. Deze recreatiewoning wordt door hem gebruikt ten behoeve van permanente bewoning. Op 14 december 2012 is eiser in de gemeentelijke basisregistratie als bewoner van deze recreatiewoning ingeschreven.
De raad van de gemeente Hellendoorn heeft op 24 september 2013 beleid vastgesteld over hoe om te gaan met permanent bewoonde recreatiewoningen. Dit beleid is ook van toepassing op de recreatiewoningen op De Tolplas.
In de periode februari/maart 2014 is ambtelijk geconstateerd dat het aantal permanent bewoonde recreatiewoningen op De Tolplas is toegenomen. Dit is aanleiding geweest om deze permante bewoning nader te inventariseren. Uit deze inventarisatie is het navolgende gebleken. Een aantal recreatiewoningen (45 stuks) wordt niet gebruikt voor permanente bewoning. In 21 recreatiewoningen wordt aantoonbaar permanent gewoond vanaf 2000 – 2003. Dit gebruik zal worden gelegaliseerd middels een persoonsgebonden omgevingsvergunning. In 10 recreatiewoningen (waaronder eisers recreatiewoning) is de permanente bewoning (aantoonbaar) aangevangen na 2003. Dit gebruik zal moeten worden beëindigd. Van 12 recreatiewoningen is de gebruiksgeschiedenis onduidelijk en dient nader onderzoek plaats te vinden.
Deze bevindingen en de besluitvorming hieromtrent zijn aan de orde geweest in verweerders vergadering van 9 december 2014. De ambtelijke notitie is geplaatst op internet.
2. In het primaire besluit van 31 maart 2016 heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd om de permanente bewoning van de recreatiewoning op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden. De begunstigingstermijn bedraagt 12 maanden na dagtekening van het primaire besluit. De dwangsom bedraagt € 1.500,- per week met een maximum van € 15.000,-.
In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
De bevoegdheid
3. Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom dan wel een last onder bestuursdwang indien er sprake is van een overtreding, zijnde een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift (artikel 125 van de Gemeentewet juncto artikelen 5.4 en 5.1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)).
Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) bepaalt, voor zover van belang, dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
De bestemming van het perceel is “Recreatie” volgens het bestemmingsplan “Buitengebied 2009” (hierna: bestemmingsplan 2009). Het pand betreft een recreatiewoning (artikel 11.1 van bestemmingsplan 2009). Onder een ‘recreatiewoning’ wordt verstaan: een gebouw, uitsluitend bestemd om te dienen voor recreatief verblijf door een persoon, gezin of andere groep van personen, die zijn/hun vaste woon- of verblijfplaats elders hebben; onder recreatief verblijf is in ieder geval niet begrepen permanente bewoning door eenzelfde persoon, gezin of andere groep van personen (artikel 1.55 van bestemmingsplan 2009). Onder ‘permanente bewoning’ wordt verstaan: bewoning van een ruimte als hoofdwoonverblijf, waarbij door betrokkene(n) niet aannemelijk is of kan worden gemaakt dat elders daadwerkelijk over een hoofdwoonverblijf wordt beschikt (artikel 1.51 van bestemmingsplan 2009). Artikel 11.4 van bestemmingsplan 2009 bepaalt, voor zover van belang, dat een verboden gebruik als bedoeld in artikel 7.10 van de Wet ruimtelijke ordening in ieder geval ook de permanente bewoning van recreatiewoningen is.
In het primaire besluit, gehandhaafd in het bestreden besluit, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de permanente bewoning van de recreatiewoning op het perceel in strijd is met bestemmingsplan 2009 en dat hij bevoegd is om hiertegen handhavend op te treden. Verweerder heeft deze bevoegdheid gebaseerd op artikel 125 van de Gemeentewet juncto artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo juncto artikelen 11.4, 1.55 en 1.51 van bestemmingsplan 2009.
4. Eiser bestrijdt niet dat het gebruik dat hij van de recreatiewoning maakt, te weten permanente bewoning, in strijd is met bestemmingsplan 2009. Eiser stelt in zijn beroepschrift dat hij de recreatiewoning sinds 11 juli 2007 (permanent) bewoont, dat dit gebruik ‘immer is toegestaan’ en dat het niet toestaan van permanente bewoning eerst is opgenomen in het bestemmingsplan dat dateert van nadien, te weten bestemmingsplan 2009.
4.1.
De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond aldus dat eiser een beroep doet op het gebruiksovergangsrecht van bestemmingsplan 2009. De rechtbank overweegt hieromtrent het volgende.
Artikel 35.2 van bestemmingsplan 2009 bevat het gebruiksovergangsrecht.
Artikel 35.2.1 van bestemmingsplan 2009 bepaalt dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
Artikel 35.2.4 van bestemmingsplan 2009 bepaalt dat sublid 35.2.1 niet van toepassing is op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
Bestemmingsplan 2009 is op 3 december 2009 in werking getreden. Wil eiser met succes een beroep doen op het gebruiksovergangsrecht, dan dient eiser allereerst te bewijzen dat hij de recreatiewoning op 3 december 2009 gebruikte voor permanente bewoning en dat dit gebruik onafgebroken is voortgezet. Eerst en nadat eiser in dit bewijs is geslaagd, dient te worden onderzocht of het bepaalde in artikel 35.2.4 van bestemmingsplan 2009 in de weg staat aan een succesvol beroep op het gebruiksovergangsrecht.
In casu heeft eiser volstaan met stellen dat hij de recreatiewoning sinds 11 juli 2007 gebruikt voor permanente bewoning en dat hij zich pas 5½ jaar nadien, op 14 december 2012, in de gemeentelijke basisregistratie heeft laten inschrijven op dit adres. De reden voor deze late inschrijving is dat eiser eind 2012 een bijstandsuitkering nodig had en hij daarvoor pas in aanmerking kon komen nadat hij zich als bewoner van de recreatiewoning had laten registreren. De inschrijving in de gemeentelijke basisregistratie is geschied op advies van de gemeente Hellendoorn, aldus eiser.
De rechtbank overweegt hieromtrent in de eerste plaats dat zij het onvoldoende aangetoond acht dat eiser reeds voor de gebruikspeildatum (3 december 2009) permanent in de recreatiewoning woonde en zich eerst na het verstrijken van 5½ jaar heeft laten registeren als bewoner van de recreatiewoning. Eiser heeft ook geen bewijzen aangedragen die zijn stelling onderschrijven. Eiser heeft dan ook niet bewezen dat hij de recreatiewoning op de gebruikspeildatum gebruikte voor permanente bewoning. De rechtbank oordeelt in de tweede plaats dat, zelfs al zou eiser wel hebben bewezen dat hij de recreatiewoning op 3 december 2009 permanent bewoonde en hij dit gebruik onafgebroken heeft voortgezet, het bepaalde in artikel 35.2.4 van bestemmingsplan 2009 in de weg staat aan een succesvol beroep op het gebruiksovergangsrecht. Immers, in het aan bestemmingsplan 2009 voorafgaande bestemmingsplan (bestemmingsplan “Buitengebied 1995”) was de permanente bewoning van de recreatiewoning eveneens als strijdig gebruik aangemerkt.
De rechtbank oordeelt dat het gebruiken van de recreatiewoning op het perceel ten behoeve van permanente bewoning in strijd is met bestemmingsplan 2009 en dat geen beschermende werking kan worden ontleend aan het gebruiksovergangsrecht van dit bestemmingsplan. Verweerder heeft zich dan ook terecht en op goede gronden bevoegd geacht om hiertegen handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom. Voor de volledigheid voegt de rechtbank hieraan toe dat, nu het bestemmingsplan tot stand is gekomen onder vigeur van de Wet ruimtelijke ordening, artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo van toepassing is zodat verweerder terecht dit artikel als geschonden norm heeft gehanteerd. De rechtbank verwijst in dit kader naar de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtsrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), onder andere de uitspraak van 28 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:20153294, overweging 7.1.
De aanwending van de bevoegdheid
5. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6. Eiser heeft niet gesteld dat er een concreet zicht op legalisatie bestaat. Nu dit geen ambtshalve te toetsen aspect is, volstaat de rechtbank met deze constatering.
7. Eiser stelt dat er sprake is van dermate bijzondere omstandigheden dat verweerder geen gebruik had mogen maken van zijn handhavingsbevoegdheid. In dat kader heeft eiser, samengevat weergegeven, gesteld dat verweerder omstreeks 30 maart 2015 het “Overzicht Bewoning recreatiewoningen De Tolplas” op internet heeft geplaatst. In dat overzicht is een stuk (ambtelijke) tekst opgenomen dat betrekking heeft op de permanente bewoning van de recreatiewoning door eiser. Uit dat stuk tekst blijkt dat eiser financiële problemen heeft, de recreatiewoning heeft gekocht voor € 100.000,- met een zware hypotheek en bij verkoop zal blijven zitten met een restschuld. Verweerder heeft deze tekst zeer spoedig nadien van internet gehaald maar op dat moment was deze informatie al opgepikt door de media. Er zijn vervolgens artikelen over hem en zijn financiële positie geschreven en die artikelen zijn nog steeds op internet te vinden.
Eiser stelt dat hij de recreatiewoning, door deze krantenartikelen op internet, niet meer zal kunnen verkopen voor een marktconforme prijs van € 139.000,- maar dat ‘koopjesjagers’ zullen wachten tot de prijs is gezakt tot € 100.000,- of nog lager. Als hij geen marktconforme prijs ontvangt, kan hij niet verhuizen naar een andere woning. Tevens beschikt hij niet over de financiële middelen om naast de kosten van de recreatiewoning ook nog de kosten van een andere woning te dragen. De door verweerder aangehaalde jurisprudentie van de Afdeling, waaruit blijkt dat de omstandigheid dat een overtreder in ernstige financiële problemen komt door de opgelegde last onder dwangsom niet kan worden geduid als een bijzondere omstandigheid, is in casu niet van toepassing. Uit die jurisprudentie blijkt immers dat de overtreder deze financiële gevolgen zelf heeft veroorzaakt door een recreatiewoning te kopen en vervolgens permanent te gaan bewonen. Hiervan is in casu geen sprake nu de financiële problemen, te weten het niet kunnen verkopen van de recreatiewoning voor een marktconforme prijs van ongeveer € 139.000,-, zijn veroorzaakt door de publicatie van informatie over eisers financiële positie op internet door verweerder. Eiser is van mening dat hierdoor zijn situatie dermate afwijkt van zowel de casusposities in de door verweerder aangehaalde Afdelingsjurisprudentie als de overige personen die op recreatiepark De Tolplas een recreatiewoning permanent bewonen, dat verweerder had moeten overwegen om het strijdige gebruik alsnog te vergunnen dan wel te gedogen.
Ter zitting heeft eiser hieraan toegevoegd dat hij een uitkering van de gemeente Hellendoorn ontvangt. Indien hij de recreatiewoning niet meer mag bewonen, raakt hij deze uitkering kwijt en heeft hij geen inkomsten meer.
7.1.
De rechtbank overweegt als volgt.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond biedt voor het oordeel dat dit overtreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien. De rechtbank verwijst als voorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:592, overweging 6.1, waarin de Afdeling verwijst naar haar eerdere uitspraak van 2 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2445. Anders dan eiser impliciet veronderstelt, is deze jurisprudentie niet alleen van toepassing op het kopen en permanent bewonen van recreatiewoningen maar ziet deze jurisprudentie op allerhande overtredingen.
De hiervoor reeds aangehaalde uitspraak van 2 juli 2014 ziet op het permanent bewonen van recreatiewoningen. Ten aanzien van de beroepsgrond dat de recreatiewoningen noodgedwongen onder de aankoopprijs zullen moeten worden verkocht, overwoog de Afdeling het navolgende.
“Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2012, in zaak nr. 201110622/1/A1), biedt de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene, ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien. De door [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen gestelde omstandigheden dat zij hebben geïnvesteerd in hun woning en dat zij genoodzaakt zullen zijn hun woningen voor een lagere prijs te verkopen, dan waarvoor zij die hebben gekocht, hebben de rechtbank terecht geen grond gegeven voor het oordeel dat het college in dit geval van handhavend optreden behoorde af te zien.”
Een mogelijk lagere verkoopprijs is dan ook geen dermate bijzondere omstandigheid dat verweerder van handhavend optreden had moeten afzien.
Dat de gestelde lagere verkoopprijs wordt veroorzaakt door de door eiser aangehaalde publicatie op internet en de hierop volgende media-aandacht, heeft eiser slechts gesteld en niet nader onderbouwd. In dit kader merkt de rechtbank op dat eiser ter zitting het navolgende heeft meegedeeld. Zijn recreatiewoning is in 2007 door een makelaar getaxeerd op € 139.000,- . Op dit moment worden recreatiewoningen op De Tolplas verkocht voor
€ 80.000,- tot € 90.000,- omdat hier niet permanent mag worden gewoond en de recreatiewoningen daardoor noodgedwongen worden verkocht. Eiser heeft twee aanbiedingen gehad om zijn recreatiewoning te kopen. Eén aanbieding was van zijn ex-werkgever. De bedragen die geboden werden lagen tussen de € 60.000,- en € 70.000,-. Eiser heeft ter zitting de door hem aangehaalde krantenartikelen die op internet zijn te vinden laten zien. In deze artikelen worden de naam van eiser en het adres van de recreatiewoning niet genoemd. In deze artikelen wordt daarentegen ‘slechts’ melding gemaakt van een bedrijfsfaillissement en dat de betrokken bewoner geen geld heeft. Eiser heeft desgevraagd meegedeeld dat zijn identiteit eenvoudig is te achterhalen omdat men ‘via-via’ weet dat hij de betrokken persoon is.
De rechtbank overweegt dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting naar voren komt dat de daling van de verkoopprijzen van recreatiewoningen op De Tolplas een algemene tendens is en niet alleen geldt voor eisers recreatiewoning. Dit komt overeen met het standpunt van de bezwarencommissie dat het de commissie uit procedures tegen andere bewoners van De Tolplas bekend is dat het nauwelijks mogelijk is om de recreatiewoningen te verkopen tegen de prijs die zij indertijd voor de aankoop van de recreatiewoningen hebben betaald. Of deze dalende verkoopprijs zijn grondslag vindt in de economische crisis dan wel omdat er de afgelopen jaren stringenter is gehandhaafd, is niet relevant voor dit geschil. Uit de krantenartikelen zijn de naam van eiser en het adres van de bewuste recreatiewoning niet te achterhalen. Dat men via-via weet dat hij deze persoon is, kan hooguit zien op personen uit de directe omgeving van eiser. De potentiële verkoopmarkt is daarentegen veel groter.
Ten aanzien van eisers uitkering overweegt de rechtbank dat de betrokken uitkering is verbonden aan het zijn van inwoner van de gemeente Hellendoorn. Indien eiser een andere (huur)woning in de gemeente Hellendoorn gaat bewonen, behoudt hij zijn uitkering. Dit is ter zitting bevestigd door verweerders gemachtigde.
De rechtbank oordeelt dat de lagere verkoopprijs en de daarmee samenhangende financiële problemen geen dermate bijzondere omstandigheden opleveren dat verweerder in redelijkheid van handhavend optreden had moeten afzien.
8. Eiser stelt dat verweerder niet heeft onderbouwd waarom de maximaal te verbeuren dwangsom € 15.000,- bedraagt, mede nu verweerder op de hoogte is van eisers financiële situatie.
8.1.
De rechtbank overweegt hieromtrent dat een opgelegde dwangsom een afdoende prikkel moet vormen om aan de last te voldoen. Financiële omstandigheden van de overtreder mogen in beginsel geen rol spelen bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
9. De rechtbank oordeelt dat verweerder zich terecht en op goede gronden bevoegd heeft geacht om, door middel van het opleggen van een last onder dwangsom, handhavend op te treden tegen het permanent bewonen van de recreatiewoning op het perceel alsmede dat verweerder in redelijkheid deze bevoegdheid heeft kunnen aanwenden.
Het beroep is daarom ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.