Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/1197
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] te [woonplaats] , eiseres,
gemachtigde: [naam 1] ,
en
het college van burgemeester en wethouders van Almelo, verweerder,
gemachtigde: mr. I.C. Dunhof-Lampe.
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
1.
[naam 2], te Aadorp,
[naam 2], te Aadorp,
gemachtigde: mr. R.W.A. Kroon;
2.
[naam 3], te Aadorp.
[naam 3], te Aadorp.
Procesverloop
Bij besluit van 6 december 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor het vestigen van een cateringservice op het perceel [adres 1] te Aadorp (hierna: het perceel).
Bij besluit van 20 juni 2018 (bestreden besluit A) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit gehandhaafd met een gewijzigde motivering.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij uitspraak van 21 augustus 2018, zaaknummers AWB 18/1198 en 18/1404, heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank geoordeeld over twee verzoeken om een voorlopige voorziening te treffen. Voor zover hier van belang heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat het besluit van 20 juni 2018 onvoldoende is gemotiveerd.
Bij besluit van 22 januari 2019 (bestreden besluit B) heeft verweerder het besluit van 20 juni 2018 vervangen. Het bezwaar is (wederom) gegrond verklaard en verweerder heeft wederom geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Verder heeft verweerder besloten de aantoonbare geleden schade te vergoeden.
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft het door eiseres ingestelde beroep, gericht tegen het besluit van 20 juni 2018 (bestreden besluit A), van rechtswege mede betrekking op het besluit van 22 januari 2019 (bestreden besluit B).
Eiseres heeft tegen bestreden besluit B beroepsgronden ingediend, die op 31 januari 2019 bij de rechtbank zijn binnengekomen. Verweerder heeft verweer gevoerd over de door eiseres gestelde schade. Eiseres heeft nadere beroepsgronden ingediend. Verweerder heeft over deze nadere beroepsgronden verweer gevoerd. Eiseres heeft hierop gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 maart 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door W. Loman, bijgestaan door zijn gemachtigde. [naam 2] (hierna: [naam 2] ) is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. [naam 3] (hierna: [naam 3] is verschenen.
Overwegingen
Feiten
1. Op het perceel is, achter de woning, een loods aanwezig met een oppervlakte van 444 m². Deze loods is eigendom van [naam 2] en wordt verhuurd aan eiseres. De loods wordt gebruikt door een biljart-/dartvereniging. Tevens is in deze loods een kantine (ten behoeve van de biljart-/dartvereniging) aanwezig. Tijdens controles is geconstateerd dat deze kantine wordt gebruikt voor het op professionele wijze bereiden van voedsel dat aan derden wordt geleverd. Dit gebeurt onder de bedrijfsnaam ‘ [adres 2] ’.
Juridisch kader
2. Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) bepaalt, voor zover hier van belang, dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1 en 2, van de Wabo bepaalt, voor zover hier van belang, dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
1. met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
Deze algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor).
Artikel 2.7 van het Bor bepaalt dat als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo, de categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II
worden aangewezen.
Artikel 4, onder 9, van bijlage II van het Bor bepaalt, voor zover van belang, dat voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a,
onder 2, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking komt: het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein.
3. Met betrekking tot de bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo heeft verweerder beleidsregels vastgesteld. Dit betreft “Beleidsregels voor de toepassing van planologische gebruiksactiviteiten op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (2015)” (hierna: de Beleidsregels).
Artikel 15, onder 1, van de Beleidsregels bepaalt dat voor de planologische gebruiksactiviteit ‘een wijziging in het gebruik van bouwwerken’ in aanmerking komt: een wijziging in het gebruik van ruimten van de woning en/of de bijbehorende bouwwerken ten behoeve van een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit, mits wordt voldaan aan een negental voorwaarden. De in deze zaak relevante voorwaarden luiden, samengevat weergegeven, als volgt:
- het ondergeschikte medegebruik van de woning en/of de bijbehorende bouwwerken mag niet bestaan uit horeca;
- er moet een directe relatie bestaan tussen het aan huis verbonden beroep en de (hoofd)bewoner(s) van de woning;
- de uitoefening van het beroep aan huis mag geen ernstige hinder voor het woonmilieu opleveren;
- er mag geen blijvende onevenredige afbreuk worden gedaan aan de stedenbouwkundige structuur en/of de ruimtelijke kwaliteiten van het gebied.
Onder ‘bijbehorend bouwwerk’ wordt verstaan: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak (artikel 1 van Pro de Beleidsregels).
4. De bestemming van het perceel is geregeld in het bestemmingsplan “Noord Aadorp” (hierna: het bestemmingsplan). Het perceel heeft hierin de bestemming “Woondoeleinden A”. Op een deel van het perceel, ter hoogte van de loods achter de woning, is de aanduiding “biljart/dartvereniging toegestaan” opgenomen.
Artikel 15.1 van de planregels bepaalt dat deze gronden zijn bestemd voor wonen en dat alleen op het perceel dat is voorzien van de aanduiding “biljart/dartvereniging toegestaan” een biljart-/dartvereniging is toegestaan. Onder biljart-/dartvereniging wordt verstaan: het in verenigingsverband darten en biljarten (artikel 1.15 van de planregels).
Artikel 15.6 van de planregels bepaalt dat zelfstandige horeca of evenementen binnen de aanduiding “biljart/dartvereniging” niet zijn toegestaan. Alleen een kantine is toegestaan.
Onder een kantine wordt verstaan: een ruimte waar in verenigingsverband op niet-commerciële/bedrijfsmatige basis etenswaren en zwakalcoholische en niet-alcoholische dranken worden verstrekt (artikel 1.40 van de planregels).
Artikel 15.4.1, onder a, van de planregels bepaalt, voor zover hier van belang, dat burgemeester en wethouders bevoegd zijn ontheffing te verlenen van het bepaalde in artikel 15.1 voor een wijziging in het gebruik van de woning en/of de daarbij behorende bijgebouwen ten behoeve van een aan huis verbonden beroep mits er wordt voldaan aan een zestal voorwaarden. De in deze zaak relevante voorwaarde luidt, samengevat weergegeven, als volgt:
- er dient een directe relatie te bestaan tussen het aan huis verbonden beroep en de (hoofd)bewoner(s) van de woning.
Onder een aan huis verbonden beroep wordt, voor zover hier van belang, verstaan: een dienstverlenend beroep dat in een woning wordt uitgeoefend (artikel 1.1 van de planregels). Onder dienstverlening wordt verstaan: het bedrijfsmatig uitwisselen van diensten in economische zin (vervoer, verzekering, toerisme, enz.) alsmede maatschappelijke dienstverlening (maatschappelijk werk, gezinsverzorging, bejaardenhulp, e.d.) (artikel 1.29 van de planregels).
Besluitvorming
5. Bij aanvraag van 9 augustus 2017 heeft eiseres verweerder verzocht haar een omgevingsvergunning te verlenen ten behoeve van een cateringservice in de loods op het perceel. Het project is als volgt omschreven:
“Het bereiden en leveren van maaltijden aan groepen mensen. Met groepen mensen wordt geduid op groepen vanaf 2 personen. Deze maaltijden worden bereid in een professionele keuken en daarnaast worden er kookworkshops gegeven.”Deze aanvraag ziet op de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
“Het bereiden en leveren van maaltijden aan groepen mensen. Met groepen mensen wordt geduid op groepen vanaf 2 personen. Deze maaltijden worden bereid in een professionele keuken en daarnaast worden er kookworkshops gegeven.”Deze aanvraag ziet op de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
6. In het primaire besluit van 6 december 2017 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de feitelijke activiteiten (tevens afhalen) niet overeenstemmen met de aanvraag (alleen bezorgen). Deze discrepantie is zowel feitelijk geconstateerd tijdens een observatie als afgeleid uit de teksten waarmee ‘ [adres 2] ’ zich presenteert op internet. Vanwege deze discrepantie en de te verwachten hinder voor de woonomgeving, heeft verweerder geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
7. In het bestreden besluit (A) van 20 juni 2018 heeft verweerder zich op de navolgende standpunten gesteld.
- De aangevraagde activiteit is in strijd met het bestemmingsplan, zodat er een omgevingsvergunning voor ‘afwijken van het bestemmingsplan’ is vereist.
- Het binnenplans afwijken (op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1, van de Wabo in samenhang met artikel 15.4.1, onder a, van de planregels) is niet mogelijk omdat er geen sprake is van een aan huis verbonden beroep als bedoeld in artikel 1.1 in samenhang met artikel 1.29 van de planregels.
- Het afwijken van het bestemmingsplan met een zogenaamde kruimelafwijking (als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo in samenhang met artikel 4, onder 9, van bijlage II van het Bor) is eveneens niet mogelijk wegens het niet voldoen aan artikel 15, onder 1, van de Beleidsregels. Er is weliswaar sprake van een aan huis verbonden beroep in de zin van de Beleidsregels maar er wordt niet voldaan aan een tweetal voorwaarden vanwege ernstige hinder voor het woonmilieu en het aantasten van de ruimtelijke kwaliteit van het gebied.
Verweerder heeft de primaire weigering van de omgevingsvergunning gehandhaafd op deze gewijzigde motivering.
Hiertegen heeft eiseres beroep ingesteld.
8. Verweerder heeft bij besluit van 6 juli 2018 aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende het beëindigen van de cateringactiviteiten op het perceel.
Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.
9. Eiseres heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat zij gedurende de beroepsprocedure (tegen de geweigerde omgevingsvergunning) en de bezwaarprocedure (tegen de last onder dwangsom) haar (catering)bedrijf kan voortzetten en zij geen dwangsommen verbeurt.
Bij uitspraak van 21 augustus 2018, zaaknummer AWB 18/1198 en AWB 18/1404, heeft de voorzieningenrechter de verzoeken om voorlopige voorzieningen te treffen toegewezen. De last onder dwangsom is met terugwerkende kracht vanaf 6 juli 2018 geschorst. Deze schorsing duurt voort totdat uitspraak is gedaan op het beroep tegen de weigering van de omgevingsvergunning en een beslissing is genomen op het bezwaar tegen de last onder dwangsom.
De voorzieningenrechter heeft hierbij geoordeeld dat in de vooraankondiging van de last onder dwangsom van 11 augustus 2017 aan eiseres te kennen is gegeven dat voor catering-activiteiten een omgevingsvergunning voor ‘afwijken van het bestemmingsplan’ kan worden verleend. Eiseres heeft vervolgens een omgevingsvergunning voor cateringactiviteiten bij verweerder ingediend en bijkomende onderzoeken laten uitvoeren. Eerst in bestreden besluit A van 20 juni 2018 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat catering ter plaatse niet toelaatbaar is. Deze omslag in de besluitvorming is onvoldoende gemotiveerd. Verder is onvoldoende gemotiveerd waarom er sprake zou zijn van ontoelaatbare cumulatie en hinder voor de omgeving.
10. Door middel van bestreden besluit B van 22 januari 2019 heeft verweerder bestreden besluit A vervangen. Verweerder heeft zich in bestreden besluit B op de volgende standpunten gesteld.
10.1.
De aanvraag ziet op een omgevingsvergunning voor een cateringservicebedrijf in de loods op het perceel. De term ‘catering’ is niet gedefinieerd in het bestemmingsplan, zodat aansluiting wordt gezocht bij de omschrijving in Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse taal. De in de aanvraag opgenomen projectomschrijving komt niet overeen met deze omschrijving. De projectomschrijving komt daarentegen overeen met een cafetaria. Zowel cateringactiviteiten als een cafetaria zijn in strijd met het bestemmingsplan.
10.2.
Verweerder stelt dat hij niet bevoegd is om de strijd met het bestemmingsplan binnenplans op te heffen (op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1, van de Wabo in samenhang met artikel 15.4.1, onder a, van de planregels) vanwege het navolgende.
- de loods is geen bijgebouw in de zin van het bestemmingsplan;
- een cateringbedrijf of een cafetaria is geen aan huis verbonden beroep in de zin van het bestemmingsplan;
- er zijn sterke aanwijzingen dat er geen directe relatie bestaat tussen het aan huis verbonden beroep en de (hoofd)bewoner(s) van de woning.
10.3.
Verweerder stelt vervolgens dat het gebruiken van de loods ten behoeve van catering/cafetaria onder de categorie zoals opgenomen in artikel 4, onder 9, van bijlage II van het Bor kan worden geschaard. Verweerder is daarom bevoegd om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo.
Verweerder is evenwel niet bereid deze bevoegdheid aan te wenden omdat niet wordt voldaan aan artikel 15, onder 1, van de Beleidsregels. De reden hiervoor is de navolgende:
- de loods is geen bijbehorend bouwwerk in de zin van de Beleidsregels.
Voor de volledigheid (en ten overvloede) wordt hier het navolgende aan toegevoegd:
- er wordt niet voldaan aan de voorwaarde dat er geen sprake mag zijn van horeca;
- er zijn sterke aanwijzingen dat er geen directe relatie bestaat tussen de (hoofd)bewoner(s) van de woning en het aan huis verbonden beroep.
De hardheidsclausule, zoals neergelegd in artikel 18 van Pro de Beleidsregels, biedt de mogelijkheid om wegens bijzondere omstandigheden af te wijken van het beleid. Het schenden van het vertrouwensbeginsel kan een dergelijke bijzondere omstandigheid zijn. In deze zaak is (op grond van de brieven van 30 mei 2017 en 11 augustus 2017) bij eiseres het vertrouwen gewekt dat een cateringbedrijf voor vergunningverlening in aanmerking komt. Het vertrouwensbeginsel strekt evenwel niet zo ver dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Het algemene belang bij handhaven van het bestemmingsplan, het handhaven van een goed woon-, leef- en werkklimaat en het voorkomen van ongewenste precedentwerking, prevaleert boven het (financiële) belang van eiseres. In dat kader heeft verweerder verwezen naar het conserverende karakter van het bestemmingsplan, hetgeen blijkt uit de toelichting bij het bestemmingsplan.
De door eiseres geleden aantoonbare schade vanwege het verstrekken van onjuiste informatie zal door verweerder worden vergoed. Omdat eiseres weigert de bevindingen van een door haar ingehuurde adviseur over de door haar geleden schade aan hem te verstrekken, kan deze schade (nog) niet worden vastgesteld.
11. Eiseres heeft op 22 januari 2019 nadere stukken bij de rechtbank ingediend, waar onder een advies van MPV management. Hierin wordt aangegeven dat de totale schade (zowel materiële als immateriële schade) € 54.379,73 bedraagt.
Bij brief van 31 januari 2019 heeft verweerder op de gestelde schade gereageerd.
Beoordeling van het beroep
Het beroep, voor zover gericht tegen bestreden besluit A van 20 juni 2018
12. De rechtbank constateert dat in bestreden besluit B het dictum van bestreden besluit A (weigeren de omgevingsvergunning voor ‘afwijken van het bestemmingsplan’ te verlenen) is gehandhaafd maar dat de onderbouwing daartoe nagenoeg geheel is gewijzigd. Naar het oordeel van de rechtbank is er dan ook sprake van vervanging (in de zin van artikel 6:19 van Pro de Awb) van bestreden besluit A door bestreden besluit B en niet van een wijziging in de zin van genoemd artikel. Gelet op het bepaalde in artikel 6:19, vijfde lid, van de Awb kan de rechtbank het vervangen besluit vernietigen indien de indiener van het beroep daarbij belang heeft.
Ter zitting is gebleken dat tussen partijen niet in geschil is dat bestreden besluit A onrechtmatig is en dat eiseres belang heeft bij een vernietiging van dit besluit vanwege de door haar gewenste vergoeding van geleden schade.
De rechtbank zal daarom het besluit van 20 juni 2018 (bestreden besluit A) vernietigen. De rechtbank zal hierbij bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoedt.
De rechtbank zal verweerder niet opdragen om een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaarschrift van eiseres. Verweerder heeft immers als een dergelijke nieuwe beslissing genomen, te weten bestreden besluit B. De rechtbank zal de rechtmatigheid van bestreden besluit B hierna beoordelen.
13. De rechtbank heeft afgezien van het horen van de door gemachtigde van eiseres meegebrachte getuigen. De reden hiervoor is dat deze getuigen geen (ruimtelijk relevante) verklaringen, die zien op bestreden besluit B, kunnen afleggen. De beoogde af te leggen verklaringen zien daarentegen op (het ontbreken van) hinder voor de omgeving en de houding/toezeggingen van verweerder. Deze aspecten zien op bestreden besluit A, waarvan de onrechtmatigheid tussen partijen niet langer in geschil is. Het horen van de getuigen is dan ook niet relevant voor de oordeelsvorming over bestreden besluit B.
14. Eiseres heeft een advies van MPV management, gedateerd 17 oktober 2018, ingediend. In dit advies wordt een groot aantal, nagenoeg niet onderbouwde, schadeposten opgevoerd die niet in causaal verband staan met bestreden besluit A. De onrechtmatigheid van dit besluit vindt immers zijn grondslag in het verstrekken van onjuiste informatie waardoor eiseres een aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend, de hiervoor noodzakelijke onderzoeken heeft laten uitvoeren en de door verweerder geëiste aanpassingen aan de keuken/loods heeft laten uitvoeren. De hoogte van deze kosten is eenvoudig vast te stellen omdat hiervoor facturen zijn opgesteld. Ter zitting heeft gemachtigde van eiseres desgevraagd meegedeeld te beschikken over deze facturen maar dat hij deze documenten niet heeft meegenomen naar de zitting.
De rechtbank oordeelt dat er sprake is van een niet onderbouwd verzoek om schadevergoeding. Daarom kan de rechtbank dit verzoek niet hangende deze procedure (op grond van het bepaalde in artikel 8:91 van Pro de Awb) meenemen. Eiseres zal daarom gebruik moeten maken van de mogelijkheid tot het indienen van een zelfstandig schadeverzoek als bedoeld in artikel 8:90 van Pro de Awb. Ter informatie van eiseres merkt de rechtbank op dat hiertoe allereerst een (onderbouwd) verzoek om schadevergoeding bij verweerder moet worden ingediend en dat pas daarna het verzoek bij de rechtbank kan worden ingediend. De rechtbank verwijst naar artikel 8:90, tweede lid, van de Awb.
Het beroep, voor zover gericht tegen bestreden besluit B van 22 januari 2019
15. Eiseres stelt dat uit de uitspraak van de voorzieningenrechter volgt dat verweerder geen nieuwe weigeringsgronden mag aanvoeren maar dat hij dient te volstaan met het nader motiveren van de reeds opgevoerde weigeringsgronden. Deze weigeringsgronden waren voornamelijk gebaseerd op klachten uit de omgeving. Eiseres heeft getuigen opgeroepen om deze klachten te weerspreken. Door in het bestreden besluit van 22 januari 2019 de weigering te baseren op andere gronden, is er in strijd met de goede procesorde gehandeld.
16. De rechtbank overweegt hierover allereerst dat het oordeel van de voorzieningenrechter een voorlopig karakter heeft en dat de rechtbank in het bodemgeding niet aan dit oordeel is gebonden. Dit staat expliciet verwoord in overweging 1 van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 augustus 2018.
In deze uitspraak heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat het besluit van 20 juni 2018 onvoldoende is gemotiveerd. Dat de voorzieningenrechter (wellicht) ter zitting aan verweerder heeft meegedeeld dat hij de motivering van bestreden besluit A niet ter zitting mag wijzigen, mede omdat de verzoekende partij hier niet adequaat op kan reageren, betekent niet dat verweerder nadien bestreden besluit A niet zou mogen wijzigen. Dat laatste heeft verweerder gedaan door het (vervangende) bestreden besluit B te nemen.
Van een schending van de goede procesorde is geen sprake, nu de eerder aangekondigde zitting van 7 februari 2019 is verschoven naar 21 maart 2019. Hierdoor heeft eiseres afdoende gelegenheid gehad om nadere beroepsgronden in te dienen, hetgeen zij ook heeft gedaan.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
17. Eiseres stelt dat zij betwijfelt of voor het ontplooien van cateringactiviteiten vanuit de loods op het perceel wel een omgevingsvergunning nodig is, omdat een ambtenaar haar heeft meegedeeld dat een cateringservice vanuit huis binnen het bestemmingsplan past.
18. De rechtbank oordeelt dat bedrijfsmatige cateringactiviteiten (dan wel het exploiteren van een cafetaria) vanuit de loods op het perceel niet in overeenstemming is met de woonbestemming van het perceel en eveneens niet in overeenstemming is met de nadere aanduiding “biljart/dartvereniging toegestaan”. Voor het toestaan van dit gebruik is dan ook een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo vereist.
Eiseres heeft deze aanvraag gedaan. Verweerder heeft zich terecht bevoegd geacht om een inhoudelijke beslissing te nemen op deze aanvraag.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
19. Ten aanzien van verweerders standpunt met betrekking tot de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid overweegt de rechtbank het volgende.
19.1.
Uit de redactie van artikel 15.4.1, onder a, van de planregels volgt dat afgeweken kan worden van het bestemmingsplan voor het gebruiken van de woning en/of de daarbij behorende bijgebouwen ten behoeve van een aan huis verbonden beroep. Hierbij dient er sprake te zijn van een aan huis verbonden beroep zoals gedefinieerd in het bestemmingsplan waarvan wordt afgeweken. Hoe deze term in andere bronnen wordt omschreven is niet relevant.
De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder dat zowel een cateringbedrijf als een cafetaria niet kan worden geduid als een aan huis verbonden beroep in de zin van het bestemmingsplan omdat er geen sprake is van dienstverlening in de zin van het bestemmingsplan. De rechtbank verwijst naar de artikelen 1.1 en 1.29 van de planregels.
Reeds hierom wordt niet voldaan aan artikel 15.4.1, onder a, van de planregels. De overige door verweerder aangevoerde redenen waarom er niet wordt voldaan aan deze planregel, te weten dat de loods geen bijgebouw in de zin van het bestemmingsplan is alsmede dat er getwijfeld wordt bij de directe relatie tussen het beroep aan huis en de bewoners, behoeven daarom geen bespreking meer.
19.2.
Omdat er niet wordt voldaan aan artikel 15.4.1, onder a, van de planregels heeft verweerder zich terecht niet bevoegd geacht om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1, van de Wabo binnenplans af te wijken van het bestemmingsplan.
De hiertegen gerichte beroepsgronden slagen niet.
20. Ten aanzien van verweerders standpunt met betrekking tot de aanwending van de kruimelafwijkingsbevoegdheid overweegt de rechtbank het volgende.
20.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruiken van de loods ten behoeve van catering dan wel een cafetaria kan worden geschaard onder de categorie zoals neergelegd in artikel 4, onder 9, van bijlage II van het Bor, zodat verweerder bevoegd is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo af te wijken van het bestemmingsplan. De rechtbank onderschrijft dit gedeelde standpunt.
20.2.
Partijen zijn verdeeld over de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren gebruik te maken van deze bevoegdheid. Meer specifiek zijn partijen verdeeld over de vraag of deze activiteit al dan niet in strijd is met het gemeentelijke kruimelbeleid. Ten aanzien hiervan overweegt de rechtbank het volgende.
Uit artikel 15, onder 1, van de Beleidsregels volgt dat deze afwijkingsbevoegdheid alleen kan worden aangewend voor een woning dan wel een bijbehorend bouwwerk in de zin van de Beleidsregels. De rechtbank constateert dat de definiëring van de term ‘bijbehorend bouwwerk’ in de Beleidsregels identiek is aan de definiëring van deze term in bijlage II van het Bor. Dit betekent dat voor de nadere invulling van deze term in de Beleidsregels aansluiting kan worden gezocht bij de invulling van deze term in de jurisprudentie.
Uit de jurisprudentie volgt dat bij het duiden van een bouwwerk als een bijbehorend bouwwerk een vereiste is dat het gebruik van dat bouwwerk planologisch is gerelateerd aan het hoofdgebouw. De rechtbank verwijst als voorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:328. In deze zaak betekent dit dat de loods eerst kan worden geduid als een bijbehorend bouwwerk indien het gebruik daarvan planologisch is gerelateerd aan de woning. De rechtbank oordeelt hierover dat, reeds omdat de loods in het bestemmingsplan is voorzien van een nadere planologische aanduiding, te weten “biljart/dartvereniging toegestaan”, het gebruik van de loods niet planologisch is gerelateerd aan de woning. De rechtbank voegt hieraan toe dat het feitelijke gebruik dat van de loods wordt gemaakt, te weten het gebruik ten behoeve van een biljart-/dartvereniging, eveneens niet planologisch is gerelateerd aan de woning. Dat in de keuken in de loods door de bewoners van de woning een wasmachine en een wasdroger zijn geplaatst en dat zij deze apparaten gebruiken ten behoeve van het vergroten van het woongenot van de woning, betekent niet dat daarmee de loods functioneel is verbonden met de woning.
De rechtbank oordeelt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de loods niet kan worden geduid als een bijbehorend bouwwerk in de zin van de Beleidsregels.
Reeds hierom wordt niet voldaan aan artikel 15, onder 1, van de Beleidsregels. De overige door verweerder aangevoerde redenen waarom er niet wordt voldaan aan artikel 15, onder 1, van de Beleidsregels, te weten dat er sprake is van horeca alsmede dat er getwijfeld wordt bij de directe relatie tussen het beroep aan huis en de bewoners, behoeven daarom geen bespreking meer.
De hiertegen gerichte beroepsgronden slagen niet.
20.3.
Artikel 4:84 van Pro de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel handelt tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Deze belangenafweging is tevens neergelegd in artikel 18 van Pro de Beleidsregels.
De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder dat het schenden van het vertrouwensbeginsel een dergelijke bijzondere omstandigheid kan zijn. Of daarvan sprake is moet blijken na inventarisatie van de in het geding zijnde belangen. Immers, uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat het schenden van het vertrouwensbeginsel niet automatisch betekent dat gerechtvaardigde verwachtingen moeten worden gehonoreerd. Het algemene belang en belangen van derden kunnen zich hiertegen verzetten.
In deze zaak is tussen partijen niet in geschil dat verweerder het vertrouwensbeginsel heeft geschonden door onjuiste informatie te verstrekken over de vergunbaarheid van catering-activiteiten vanuit de loods op het perceel. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het algemene belang, meer specifiek het algemene belang bij handhaven van het bestemmingsplan en het voorkomen van ongewenste precedentwerking, zich verzet tegen honorering van het gewekte vertrouwen door, in afwijking van het kruimelbeleid, af te wijken van het bestemmingsplan en de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Verweerder heeft hierbij verwezen naar de toelichting bij het bestemmingsplan.
De rechtbank overweegt hierover dat uit de toelichting bij het bestemmingsplan alsmede uit de planregels blijkt dat er sprake is van een conserverend bestemmingsplan. Het bestemmingsplan is gericht op de ontwikkeling van woningen en het tegengaan van ontwikkelingen die zich hiermee niet verdragen. Daartoe zijn in het bestemmingsplan instrumenten opgenomen om afwijkende functies relatief eenvoudig om te zetten in een woonfunctie.
De rechtbank oordeelt dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het schenden van het vertrouwensbeginsel niet noopt tot afwijking van de Beleidsregels maar opgelost dient te worden door het vergoeden van de geleden schade. Verweerder heeft dan ook in redelijkheid kunnen weigeren deze bevoegdheid aan te wenden.
De hiertegen gerichte beroepsgronden slagen niet.
21. Samenvattend oordeelt de rechtbank als volgt.
Het ontplooien van cateringactiviteiten dan wel de exploitatie van een cafetaria vanuit de loods op het perceel is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, zodat een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is vereist. Verweerder heeft zich terecht bevoegd geacht de aanvraag van eiseres hiertoe in behandeling te nemen.
Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat hij niet bevoegd is om, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1, van de Wabo in samenhang met artikel 15.4.1, onder a, van de planregels, binnenplans af te wijken van het bestemmingsplan.
Verweerder heeft zich terecht bevoegd geacht om, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo in samenhang met artikel 4, onder 9, van bijlage II van het Bor, af te wijken van het bestemmingsplan. Verweerder heeft in redelijkheid kunnen weigeren deze bevoegdheid aan te wenden. Hierbij is van belang dat verweerder heeft aangeboden de door eiseres geleden aantoonbare schade te vergoeden.
22. Het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 20 juni 2018 (bestreden besluit A) is gegrond. De rechtbank zal dit besluit vernietigen.
Het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 22 januari 2019 (bestreden besluit B) is ongegrond.
23. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 20 juni 2018, gegrond en vernietigt dit besluit;
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 22 januari 2019, ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.