Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/1367
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. I. Mercanoglu,
en
het college van burgemeester en wethouders van Almelo, verweerder,
gemachtigde: mr. D.T. Mooij.
Procesverloop
Bij besluit van 9 november 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres in aanmerking gebracht voor vier dagdelen ondersteuning maatschappelijke deelname in de vorm van zorg in natura (ZIN).
Bij besluit van 16 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder dit besluit gehandhaafd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 mei 2019.
Namens eiseres is haar gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Eiseres (geboren in 1963) woont met haar echtgenoot in Almelo. Zij hebben vier uitwonende kinderen. Eiseres ontvangt huishoudelijke hulp. Zij is bekend met psychische en somatische klachten, waaronder diabetes type 2/3.
1.2.
Tot maart 2017 had eiseres een indicatie voor ondersteuning zelfstandig leven (OZL), ondersteuning maatschappelijke deelname (OMD) en vervoer, in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). De ondersteuning werd geleverd door zorgaanbieder [naam 1] Naar deze zorgaanbieder heeft verweerder onderzoek gedaan. Verweerder heeft eiseres vervolgens op 23 mei 2017 bericht, dat geen pgb meer wordt verstrekt. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt, dat niet-ontvankelijk is verklaard.
1.3.
Via de huisarts is een nieuwe melding voor ondersteuning gedaan, waarna de wijkcoach op 25 september 2017 een huisbezoek heeft afgelegd. Zijn bevindingen heeft hij vastgelegd in een ondersteuningsplan (ongedateerd). In dit ondersteuningsplan is de noodzaak beschreven voor OMD niveau 1, voor vier dagdelen in de week, zodat eiseres naar de dagbesteding kan gaan. De zorgverlener moet volgens het ondersteuningsplan tijdens de dagbesteding werken aan de vergeetachtigheid van eiseres, zodat ze haar afspraken beter leert onthouden. Ook moet het aankomende half jaar gezocht worden naar een passende algemene voorziening, zodat eiseres haar eigen sociale netwerk en structuur ontwikkelt en steeds meer naar eigen kracht kan toewerken. Omdat eiseres de wens heeft de ondersteuning in de vorm van een pgb te ontvangen, is in het ondersteuningsplan als vereiste opgenomen dat zij op zoek moet naar dagbesteding waar iemand geautoriseerd is voor het toedienen van insuline.
1.4.
Na deze intake heeft eiseres op 8 november 2017 een aanvraag ingediend voor:
• 4 dagdelen OMD
• 1,5 uur OZL
• vervoer “als voorheen”.
Verweerder heeft daarop het primaire besluit van 9 november 2017 genomen. Namens eiseres is bezwaar gemaakt.
1.5.
Op 16 januari 2018 heeft een medewerker van verweerder aan de hand van een ‘checklist PGB’ een zogeheten ‘herbeoordeling beheren pgb door een derde’ verricht. Het gesprek vond met eiseres en haar dochter plaats. In het verslag staat genoteerd dat eiseres overweegt zorg in te kopen bij [naam 2] . Geconcludeerd is, dat er op voorhand geen redenen zijn om aan te nemen dat de dochter van eiseres niet in staat is het pgb te beheren of dat eiseres in het algemeen niet in aanmerking zou kunnen komen voor een pgb.
1.6.
Bij brief van 22 januari 2018 heeft verweerder de gemachtigde van eiseres laten weten dat de dochter van eiseres het pgb zou kunnen beheren en wordt verzocht om aanvullende documenten om de kwaliteit van de ondersteuning in de vorm van een pgb te kunnen beoordelen: een Verklaring omtrent Gedrag van de dochter van eiseres en een zorgplan. Namens eiseres is daarop een zorgplan van 26 januari 2018 ingediend. In dit plan is [naam 2] als zorgaanbieder genoemd. Bij brief van 30 januari 2018 bericht verweerder dat het zorgplan op twee punten niet voldoet en vraagt verweerder om een aanvulling. Op 31 januari 2018 heeft de gemachtigde van eiseres een nieuw zorgplan van [naam 2] ingediend. Aan gemachtigde van eiseres heeft verweerder op 16 februari 2018 meegedeeld, dat op basis van dit zorgplan wordt overgegaan tot het toekennen van vier dagdelen OMD met vervoer bij [naam 2] . Verweerder verzoekt mee te delen, of eiseres al is gestart. Daarop heeft de gemachtigde van eiseres op 27 februari 2018 een nieuw zorgplan van 23 februari 2018 ingezonden. In dit zorgplan, dat op 23 maart 2018 nog is aangevuld, is [naam 3] vermeld als zorginstelling. [naam 3] biedt maatschappelijke deelname aan op maandag en woensdag, van 09.00 tot 17.00 uur. Op 14 juni 2018 heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
2.1.
Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd, dat eiseres vier dagdelen OMD nodig heeft, die zij in de vorm van ZIN kan ontvangen. Verweerder heeft de afwijzing van een pgb gehandhaafd, omdat in de bezwaarprocedure is gebleken dat eiseres haar ondersteuning wil ontvangen van [naam 3] . Volgens verweerder heeft [naam 3] niemand in dienst die gekwalificeerd (BIG-geregistreerd) is om eiseres insuline toe te dienen. Ook is het -gelet op het ondersteuningsplan- wenselijk dat de ondersteuning wordt aangeboden verspreid over vier dagen per week, wat bij [naam 3] niet mogelijk is. Bovendien blijkt volgens verweerder uit het zorgplan niet hoe het in het ondersteuningsplan geformuleerde doel ‘toeleiden naar een algemene voorziening’ bereikt gaat worden. Voor hulp bij haar administratie en het voeren van gesprekken is ten slotte geen maatwerkvoorziening toegekend, omdat eiseres hiervoor gebruik kan maken van algemene voorzieningen.
2.2.
Namens eiseres is -samengevat- betoogd, dat op de lopende aanvraag ten onrechte een nieuwe beleidsregel is toegepast, ten aanzien van de kwalificatie van de aanwezige hulpverlener. Ook is het eiseres niet duidelijk, waarom het zorgplan is afgekeurd, terwijl het eerder was goedgekeurd. Ter zitting heeft eiseres voorts betoogd, dat verweerder ten onrechte van eiseres heeft verlangd zich te oriënteren op het vinden van dagbesteding in de vorm van een algemene voorziening.
3. De rechtbank overweegt als volgt.
3.1.
In artikel 2.3.5, vierde lid van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) is bepaald dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de problemen bij het zich handhaven in de samenleving van de cliënt met psychische of psychosociale problemen en de cliënt die de thuissituatie heeft verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor zijn veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, voor zover de cliënt deze problemen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het voorzien in de behoefte van de cliënt aan beschermd wonen of opvang en aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld zich zo snel mogelijk weer op eigen kracht te handhaven in de samenleving.
3.2.
In de Wmo 2015 zijn voorwaarden verbonden aan het verstrekken van een pgb. In artikel 2.3.6, tweede lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat een pgb wordt verstrekt, indien:
a. de cliënt naar het oordeel van verweerder op eigen kracht voldoende in staat is te achten tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake dan wel met hulp uit zijn sociale netwerk of van zijn vertegenwoordiger, in staat is te achten de aan een persoonsgebonden budget verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren;
b. de cliënt zich gemotiveerd op het standpunt stelt dat hij de maatwerkvoorziening als persoonsgebonden budget wenst geleverd te krijgen;
c. naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt.
Als aan deze voorwaarden is voldaan, dan zal verweerder dit pgb ook moeten verstrekken.
In artikel 3.1, derde lid van de Verordening Maatschappelijke ondersteuning en Jeugdhulp Almelo is opgenomen dat het college in de beleidsregels regelt aan welke voorwaarden professionele aanbieders moeten voldoen om bij deze aanbieders ondersteuning met een pgb te mogen inkopen. In ieder geval worden voorwaarden gesteld aan:
(…)
c. het zorgplan van de aanbieder.
In de Beleidsregels van april 2018 is in 3.1.1. het volgende bepaald:
Er zijn drie voorwaarden waar ondersteuningsvragers en de voorzieningen aan moeten voldoen, wil aanspraak kunnen worden gemaakt op een persoonsgebonden budget, namelijk:
• moet op eigen kracht voldoende in staat zijn (of met hulp sociale netwerk of zijn vertegenwoordiger) tot een redelijke waardering van zijn belangen en moet de aan een persoonsgebonden budget verbonden taken op verantwoorde wijze kunnen uitvoeren;
• zal moeten motiveren dat de op het individu toegesneden voorziening die wordt geleverd door een aanbieder, door hem niet passend wordt geacht (Jeugdwet) of tot een gelijkwaardig of beter resultaat leidt dan zorg in natura (Wmo 2015);
• waarborg dat de op het individu toegesneden voorzieningen, van goede kwaliteit (veilig, doeltreffend en cliëntgericht) is.
Onder 3.1.1.4 is opgenomen dat in het zorgplan de deskundigheid van de professionele zorgverlener aan de orde moet komen, blijkend uit opleiding en ervaring.
3.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres is aangewezen op een maatwerkvoorziening. Ook de omvang is niet in geschil. Partijen zijn verdeeld over de vorm waarin de benodigde ondersteuning moet worden verstrekt. De rechtbank is van oordeel, dat verweerder de verstrekking in de vorm van een pgb heeft mogen weigeren. De rechtbank acht voor dit oordeel het volgende van belang.
3.4.
Het bestreden besluit is gebaseerd op het ondersteuningsplan van september 2017 dat door verweerder is opgesteld, de zorgplannen van 23 februari 2018 en 23 maart 2018 van [naam 3] en het onderzoek dat is verricht door de wijkcoach. De rechtbank is met verweerder eens, dat hieruit de conclusie kan worden getrokken dat niet is gewaarborgd dat de noodzakelijke ondersteuning daadwerkelijk en veilig, doeltreffend en cliëntgericht wordt verstrekt.
3.5.
In de eerste plaats is voor dit oordeel van belang, dat eiseres aan diabetes lijdt en verweerder het logischerwijs noodzakelijk heeft geacht dat op de dagbesteding iemand aanwezig is die daar kennis van heeft. Als het nodig is, moet er immers iemand zijn die eiseres insuline kan toedienen. Eiseres heeft in haar laatste zorgplannen vermeld haar hulp te willen ontvangen van [naam 3] . Verweerder heeft -terecht- navraag bij deze aanbieder gedaan en geconstateerd dat hier niemand werkt die gekwalificeerd is insuline toe te dienen. Eiseres heeft dit overigens op zichzelf niet bestreden. Volgens eiseres heeft verweerder echter deze voorwaarde aan de hulpverlener niet mogen stellen, omdat het stellen van kwaliteitseisen berust op beleidsregels die ten tijde van het primaire besluit nog niet golden. De rechtbank ziet dit anders. Afgezien van de vraag waarom eiseres haar dagbesteding zou willen ontvangen op een plek waar voor haar geen adequate hulp aanwezig is, volgt al uit artikel 2.3.6, tweede lid onder c van de Wmo 2015 zelf, dat de maatwerkvoorziening veilig, doeltreffend en cliëntgericht moet zijn. Bij [naam 3] kan dit niet worden gegarandeerd. Dat eiseres inmiddels zelf geleerd heeft insuline te spuiten, zoals ter zitting is betoogd, is voor het oordeel van de rechtbank niet relevant. Ten tijde van het bestreden besluit was dit immers nog niet het geval. Ter zitting is ook besproken dat de wijziging in de beleidsregels zag op een ander punt, namelijk het opleidingsniveau van de hulpverlener. Dit is echter in deze zaak niet aan de orde.
3.6.
Volgens verweerder blijkt uit de zorgplannen van 23 februari 2018 en 23 maart 2018 ook niet, hoe met eiseres wordt gewerkt aan het doel zich binnen een half jaar te oriënteren op een algemene voorziening. Volgens eiseres is het vasthouden aan dit doel in strijd met de vrije zorgkeuze en is er voor haar geen passende algemene voorziening te vinden gelet op haar gebrekkige beheersing van de Nederlandse taal. De rechtbank overweegt op dit punt als volgt.
Uit de systematiek van de Wmo 2015 vloeit voort, dat een maatwerkvoorziening alleen dan wordt toegekend als iemand echt niet zelf of met behulp van zijn omgeving in staat is tot zelfredzaamheid en participatie, en ook een algemene voorziening geen uitkomst biedt. Een algemene voorziening is volgens de wetgever niet alleen een volwaardig, maar ook een voorliggend alternatief. Een maatwerkvoorziening is uitdrukkelijk de hekkensluiter (zie de MvT, TK 2013-2014, 33 841, nr 3, bladzijden 34 en 148). Gelet op dit uitgangspunt is het reëel en geoorloofd dat verweerder van eiseres heeft verlangd (het komende half jaar) te zoeken naar een voor haar passende algemene voorziening. Dat er geen passende algemene voorziening voor eiseres is te vinden acht de rechtbank niet aannemelijk. Verweerder heeft ter zitting overtuigend toegelicht dat er in de gemeente 162 verschillende aanbieders zijn en dat het zeker mogelijk is een instelling voor dagbesteding te vinden waar hulpverleners werkzaam zijn die de taal van eiseres spreken.
Verder heeft verweerder toegelicht dat de zorgaanbieder niet wordt afgerekend op het resultaat (als het doel niet in een half jaar is bereikt), maar dat wel in het zorgplan moet zijn opgenomen hoe naar dit doel wordt toegewerkt. Er is ook hierom geen sprake van een situatie dat eiseres wordt beperkt in haar vrije zorgkeuze.
3.7.
Tot slot stelt de rechtbank vast, dat uit het ondersteuningsplan volgt, dat het voor eiseres gewenst is de dagbesteding over vier dagen te spreiden. Ook dit is volgens de zorgplannen niet mogelijk bij [naam 3] omdat zij maar op twee dagen open zijn.
3.8.
Gelet op het voorgaande hierop heeft verweerder zich dan ook terecht op het standpunt gesteld, dat [naam 3] niet in de ondersteuningsbehoefte van eiseres kan voorzien en om die reden een pgb ten behoeve van deze aanbieder afgewezen.
3.9.
Over de stelling van eiseres dat verweerder zorgplannen willekeurig goedkeurt en weer afkeurt, merkt de rechtbank nog dit op. Eiseres heeft verschillende zorgplannen ingebracht, ingevuld door diverse zorgaanbieders. Het zorgplan van [naam 2] stuitte bij verweerder – na de aanvulling – niet op bezwaren. Eiseres heeft nadien echter zelf gekozen voor een andere zorgaanbieder, [naam 3] en een nieuw zorgplan ingediend. Dit zorgplan vormde het uitgangspunt voor het bestreden besluit. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen heeft verweerder, gelet op de inhoud van dat zorgplan, mogen komen tot het bestreden besluit.
4. Het beroep is ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Loenen, voorzitter, en mr. W.R.H. Lutjes en
mr. M.I. van Meel, leden, in aanwezigheid van mr. F. Ernens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
De voorzitter is verhinderd te tekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.