ECLI:NL:RBOVE:2021:1627

• Datum uitspraak: 14 april 2021
• Publicatiedatum: 21 april 2021
• Zaaknummer: C/08/253946 / HA ZA 20-370
• Instantie: Rechtbank Overijssel
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Civiel recht
• Procedures: Eerste aanleg - enkelvoudig
• Rechters: H. Bottenberg-van Ommeren
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Aansprakelijkheid gemeente Dinkelland voor onrechtmatig besluit tot afwijzing bestemmingsplanwijziging varkenshouderij

In deze zaak heeft een varkenshouder, vertegenwoordigd door een maatschap, de gemeente Dinkelland aangeklaagd wegens schade die hij heeft geleden door een onrechtmatig besluit van de gemeente. In 2008 vroeg de varkenshouder om medewerking aan de vestiging van een megastal in een Landbouw Ontwikkelingsgebied (LOG). Hoewel de gemeente in 2009 in principe bereid was om medewerking te verlenen, werd de aanvraag in 2012 afgewezen. Na bezwaar werd dit besluit in 2015 herroepen, maar in 2017 werd opnieuw een negatief besluit genomen, dat uiteindelijk door de hoogste instantie werd bevestigd. De varkenshouder stelde de gemeente aansprakelijk, stellende dat de gemeente in 2012 een positief besluit had moeten nemen.

De rechtbank oordeelde dat het primaire besluit uit 2012 onrechtmatig was, omdat het in strijd was met de op dat moment geldende regelgeving. De rechtbank concludeerde dat de gemeente niet had mogen afwijzen en dat er een causaal verband bestond tussen het onrechtmatig handelen van de gemeente en de geleden schade. De rechtbank wees de vordering van de varkenshouder toe en verklaarde voor recht dat de gemeente onrechtmatig had gehandeld. De gemeente werd veroordeeld tot schadevergoeding, die nader moest worden vastgesteld in een schadestaatprocedure. De proceskosten werden ook aan de gemeente opgelegd.

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Team kanton en handelsrecht

Zittingsplaats Almelo

zaaknummer : C/08/253946 / HA ZA 20-370

Vonnis van 14 april 2021

in de zaak van

1. de maatschap [eiser 1] ,

gevestigd te [vestigingsplaats] ,

2. [eiser 2] ,

wonende te [woonplaats] (gemeente Dinkelland)

3. [eiser 3] ,

wonende te [woonplaats] (gemeente Dinkelland) ,

eisers,

advocaat: mr. J.J. Paalman te Almelo,

tegen

de publiekrechtelijke rechtspersoon

GEMEENTE DINKELLAND ,

gevestigd en kantoorhoudende te Denekamp,

gedaagde,

advocaat: mr. R.D. Lubach te Arnhem.

Eisers zullen hierna gezamenlijk worden genoemd:
[eiser 1] ; gedaagde zal hierna worden genoemd:
de gemeente .

1. De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

• de dagvaarding d.d. 1 september 2020 met de productie 1 tot en met 42,
• de conclusie van antwoord d.d. 9 december 2020 met de producties 1 tot en met 14,
• het tussenvonnis waarin een mondelinge behandeling is gelast,
• de door [eiser 1] (opnieuw) overgelegde productie 11,
• de akte overlegging producties van de zijde van [eiser 1] met de producties 42 en 43,
• het proces-verbaal van de mondelinge behandeling van 4 maart 2021 met daaraan gehecht de pleitnotities van [eiser 1] respectievelijk gemeente.

1.2.

Tot slot is vonnis gevraagd, welk vonnis is bepaald op heden.

2. De feiten

In deze procedure kan van de volgende vaststaande feiten worden uitgegaan.

2.1.

[eisers 2 en 3] vormen sinds 1 januari 2002 samen een maatschap (eiser sub 1). De maatschap exploiteert een vleesvarkenshouderij aan de [adres] te [plaats 1] met ongeveer 5.000 vleesvarkens. [plaats 1] ligt in de gemeente Dinkelland .

Het bedrijf van [eiser 1] lag in/nabij een Ecologische Hoofdstructuur (EHS).

2.2.

Op 15 september 2004 heeft de provincie Overijssel het Reconstructieplan Salland-Twente (hierna: het
Reconstructieplan ) vastgesteld. In dit Reconstructieplan zijn Landbouw Ontwikkelingsgebieden (hierna:
LOG ) aangewezen.

In een gebied dat is aangewezen als LOG mogen intensieve veehouderijen worden gevestigd. Dat kan zowel op bestaande agrarische bouwpercelen, op niet agrarische bouwpercelen als op nieuw te vestigen agrarische bouwpercelen. Wel zijn er verschillende voorwaarden aan verbonden, maar uitgangspunt is dat een LOG een zoekgebied is voor intensieve veehouderij.

Eén van de aangewezen LOG’s is de locatie [straatnaam] te [plaats 1] .

Het Reconstructieplan uit 2004 is een aantal keer herzien. De laatste (relevante) wijziging stamt uit 2009 en is genaamd “Partiële herziening Reconstructieplan Salland-Twente” (hierna: Reconstructieplan 2009). Bij deze Partiële herziening is als aanvullende eis opgenomen dat bij vestiging in een LOG, er een saldering dient plaats te vinden van een intensieve veehouderij(tak) elders. Ook een ontmenging kan als saldering worden aangemerkt.

2.3.

De Provincie Overijssel heeft ook een
Omgevingsverordening vastgesteld. Een vastgestelde Omgevingsverordening dwingt de gemeenten om bij de vaststelling van hun bestemmingsplannen rekening te houden met het provinciale Reconstructieplan. In de Omgevingsverordening 2009 stond (artikel 2.9.2, lid 1):

“Bestemmingsplannen voor gebieden die zijn opgenomen in het reconstructieplan dienen, voor wat betreft de mogelijkheden van bebouwing en het gebruik van gronden en opstallen, in overeenstemming te zijn met het reconstructieplan.”

Ook stond er in de Omgevingsverordening 2009 een aantal voorwaarden voor het kunnen vestigen van nieuwe agrarische bouwpercelen.

2.4.

De maatschap [eiser 1] heeft in 2006 het plan opgevat om, naast haar bestaande locatie, op een nieuwe locatie een stal voor vleesvarkens te vestigen. Het ging daarbij om een perceel aan de [straatnaam] (kadastraal bekend [kadasternummer] , groot ongeveer 2.19.53 ha.). In eerste instantie zouden daar 2.880 vleesvarkens worden gehouden met oorspronkelijk de bedoeling om uiteindelijk te komen tot ongeveer 9.000 vleesvarkens op deze locatie. [eiser 1] had met de eigenaar van dit perceel een ruilovereenkomst gesloten, zodat [eiser 1] het perceel in eigendom zou kunnen krijgen als zij daar inderdaad een vleesvarkenshouderij zou kunnen realiseren.

2.5.

Op 19 september 2008 heeft [eiser 1] de gemeente gevraagd om te komen tot een principe uitspraak inzake het verlenen van medewerking aan het stichten van een vleesvarkenshouderijbedrijf, gelegen aan de [straatnaam] (ong.) te [plaats 1] . In het verzoek heeft [eiser 1] uitgelegd dat zij op de huidige locatie geen uitbreidingsmogelijkheden meer heeft. Bij het verzoek is een ontwikkelingsplan met bijlagen (waaronder een landschapsplan) gevoegd. Gevraagd is om het ontwikkelingsplan zo mogelijk mee te laten lopen met het ontwerpbestemmingsplan Buitengebied.

2.6.

Bij brief van 27 maart 2009 heeft de gemeente (het College van Burgemeester & Wethouders, hierna: College van B&W) als volgt geantwoord.

“Op basis van het Reconstructieplan zijn voor nieuwvestiging een vijftal aspecten van belang:

eerst nagaan of het gebruik van vrijkomende agrarische bebouwing cq. bouwpercelen tot de mogelijkheden behoort;

mate van ontsluiting;

bij inpassing rekening houden met de structuur van het landschap, cultureel erfgoed en archeologische waarden;

opstellen plan voor landschappelijke inpassing;

in stand houden van verspreid liggende gebieden met natuur- en landschapswaarden.”

De gemeente heeft deze vijf punten nagelopen en komt tot de conclusie dat, mits de wegaanpassingen (punt 2) als zodanig kunnen worden uitgevoerd en het landschapsplan als zodanig wordt gerealiseerd (punt 4), het plan passend is binnen het gemeentelijk beleid en het Reconstructieplan.

De brief vervolgt:

“Besluit

In onze vergadering van 17 maart hebben wij gelet op het bovenstaande dan ook besloten dat wij in principe bereid zijn medewerking te verlenen aan een wijziging van het bestemmingsplan ten behoeve van de vestiging van een varkensbedrijf op de eerder genoemde locatie aan de [straatnaam] , onder de voorwaarde dat er een planMER ^[1] wordt uitgevoerd waaruit blijkt dat er geen milieutechnische of andere wettelijke bezwaren zijn tegen de vestiging van het bedrijf op die locatie, de verkeerstechnische aanpassingen uitgevoerd worden en de kosten daarvan voor rekening van de maatschap komen; er afspraken worden gemaakt over de aan- en afvoerroutes en het landschapsplan als zodanig wordt uitgevoerd.”

2.7.

Bij brief van 18 september 2009 heeft de gemeente aan [eiser 1] laten weten dat zij, zoals al medegedeeld bij brief van 27 maart 2009, in principe bereid is om medewerking te verlenen aan het verzoek van [eiser 1] middels een herziening van het bestemmingsplan. Meegestuurd worden een planschadeverhaalsovereenkomst, een landschapsovereenkomst en een realisatieovereenkomst. [eiser 1] heeft deze overeenkomsten ondertekend en teruggestuurd.

2.8.

In de Raadsvergadering van 18 februari 2010 is aan de orde gekomen de vaststelling van het Bestemmingsplan Buitengebied 2010 (hierna:
het Bestemmingsplan ). Volgens het ontwerpbestemmingsplan zouden in dit Bestemmingsplan twee LOG’s worden aangewezen, waaronder het LOG [straatnaam] . Op deze locaties zou intensieve veehouderij mogelijk worden via een binnenplanse wijzigingsbevoegdheid. ^[2]

Tijdens deze Raadsvergadering is een amendement op het Bestemmingsplan ingediend. In de overwegingen bij het amendement staat dat het vaststellen van dit Bestemmingsplan een zeer belangrijke eerste stap zou zijn in de richting van de toekomstige realisering van intensieve landbouwontwikkeling. Dit heeft gezorgd voor maatschappelijk onrust en zorg in de omgeving van de [straatnaam] vanwege de mogelijke vestiging van een megastal. Het amendement is aangenomen en het Bestemmingsplan is vastgesteld met inachtneming van dit amendement. Het amendement houdt in:

de wijzigingsbevoegdheid van het College van B&W gericht op het onder voorwaarden toestaan van nieuwvestiging van intensieve veehouderij in LOG’s wordt geschrapt;

voor de in het ontwerp-bestemmingsplan opgenomen LOG’s wordt eerst een LOG-visie opgesteld door de Raad. Bestemmingsplanprocedures gericht op nieuwvestiging van bedrijven binnen LOG’s worden past gestart nadat de LOG-visie is vastgesteld door de Raad.

Met andere woorden: er kon pas een bestemmingsplanwijziging ten behoeve van de vestiging van intensieve veehouderij aan de [straatnaam] plaatsvinden nadat de Raad een LOG-visie had vastgesteld waarin die vestiging mogelijk zou zijn gemaakt. Voor [eiser 1] betekende dit dat de bestemmingsplanprocedure pas weer opgepakt zou kunnen worden na vaststelling van de LOG-visie. Bij brief van 25 mei 2010 is haar dat medegedeeld. De verwachting is dat het vaststellen van de LOG-visie ongeveer driekwart jaar in beslag zal nemen, aldus de gemeente in deze brief.

2.9.

In het Bestemmingsplan zijn dus geen agrarische bouwpercelen voor intensieve veehouderij in LOG’s aangewezen, en nieuwvestiging van intensieve veehouderij is daarmee dus niet mogelijk.

Bij brief van 30 maart 2010 heeft de Provincie Overijssel (GS) de gemeente een aanwijzing gegeven op grond van artikel 3.8, lid 6, Wet op de ruimtelijke ordening (hierna: Wro). De Provincie constateert dat met dit Bestemmingsplan niet wordt voldaan aan het Reconstructieplan. De Provincie geeft de gemeente de reactieve aanwijzing dat zij alsnog zal besluiten tot een aanpassing van het Bestemmingsplan zodat deze wel voldoet aan het Reconstructieplan. Het gaat daarbij om de potentiële mogelijkheid voor nieuwvestiging van intensieve veehouderijbedrijven, zoals in het ontwerpbestemmingsplan was opgenomen, aldus de Provincie.

2.10.

Bij brief van 4 oktober 2011 is de gemeente namens [eiser 1] verzocht om de bestemmingsplanprocedure weer op te pakken, gelet op het tijdsverloop (ruim langer dan driekwart jaar) en gelet op de reactieve aanwijzing van de Provincie. Daaruit volgt evident het onrechtmatig zijn van de tot nu toe door de gemeente gekozen aanpak, aldus deze brief.

2.11.

De gemeente (College van B&W) heeft gereageerd bij brieven van 20 oktober 2011 en 25 november 2011. Kort gezegd is zij van mening dat eerst de LOG-visie van de Raad moet worden afgewacht. Die is in concept gereed, maar met de Raad is afgesproken eerst te wachten op de uitkomsten van het gezondheidsonderzoek en de landelijke discussie over megastallen, aldus laatstgenoemde brief.

2.12.

In reactie daarop deelde [eiser 1] bij brief van 1 december 2011 mee dat ze heeft besloten geen megastal te bouwen, maar haar plannen heeft gewijzigd naar maximaal 6.000 vleesvarkens (en dat is in de geldende definitie geen “megastal”). De discussie over megastallen hoeft dus niet afgewacht te worden en de LOG-visie kan worden vastgesteld. [eiser 1] zal een nieuwe plan-MER laten opstellen op basis van de nieuwe aantallen, aldus deze brief.

2.13.

De gemeente (College van B&W) heeft bij brief van 14 februari 2012 echter laten weten dat de LOG-visie bijna af is, en ze adviseert [eiser 1] te wachten met het aanleveren van nieuwe gegevens totdat duidelijk is wat de LOG-visie inhoudt zodat onnodige kosten kunnen worden voorkomen.

2.14.

In de Raadsvergadering van 10 juli 2012 heeft de Raad een amendement aangenomen op het conceptontwerp van de LOG-visie. Uit dit amendement volgt kort gezegd dat intensieve veehouderij aan de [straatnaam] niet mogelijk is. Het luidt:

“Met betrekking tot het gebied aan de [straatnaam] moet worden vastgesteld dat er sprake is van zodanig forse beperkingen in de sfeer van milieuruimte, omgevingsruimte, volksgezondheid, verkeersafwikkeling en ruimtelijke kwaliteit dat de fysieke mogelijkheden tot eventuele inpassing van intensieve veehouderij dermate marginaal zijn dat het gebied ongeschikt moet worden geacht voor de nieuwvestiging van een intensieve veehouderij. Aan deze vaststelling wordt de conclusie verbonden dat nieuwvestiging van intensieve veehouderij in het LOG [straatnaam] niet kan worden gehonoreerd.”

Het ontwerp van de LOG-visie is aldus vastgesteld.

2.15.

De gemeente heeft met [eiser 1] afgesproken dat ze het verzoek van [eiser 1] van 19 september 2008 zou aanmerken als een verzoek tot herziening van het bestemmingsplan. Op die manier kan de gemeente een besluit op dat verzoek nemen zodat daartegen rechtsbescherming mogelijk is (bezwaar en beroep). Met het amendement op de LOG-visie was namelijk duidelijk dat de gemeente niet zou meewerken aan vestiging van intensieve veehouderij aan de [straatnaam] .

2.16.

De (definitieve) LOG-visie is op 16 april 2013 door de Raad vastgesteld.

2.17.

Bij besluit van 2 juli 2013 heeft de gemeente het verzoek van [eiser 1] van 19 september 2008 afgewezen (
primair besluit ). In het primaire besluit staat dat het plan voor het vestigen van een vleesvarkenshouderij op het perceel [straatnaam] in strijd is met de op 16 april 2013 vastgestelde LOG-visie en er is geen aanleiding om in dit geval van het vastgestelde beleid af te wijken. Er wordt daarom geen medewerking verleend aan de gevraagde herziening van het Bestemmingsplan en het verzoek wordt dus afgewezen.

2.18.

Tegen dit besluit heeft [eiser 1] op 23 augustus 2013 (pro forma) en 4 september 2013 (inhoudelijk) bezwaar gemaakt. [eiser 1] voerde aan dat het besluit in strijd is met het Reconstructieplan en de Omgevingsverordening, en in strijd met de toezegging van de gemeente om zich in te spannen om het Bestemmingsplan te herzien.

2.19.

Hangende dit bezwaar heeft [eiser 1] aan de gemeente laten weten dat zij met de heer [X] te [plaats 1] een salderingsovereenkomst heeft gesloten op grond waarvan deze zijn intensieve veehouderijtak beëindigt. Hij verkoopt de intensieve veehouderijbestemming aan [eiser 1] . Op deze wijze kan [eiser 1] voldoen aan het salderingsvereiste uit het Reconstructieplan 2009 (zie r.o. 2.2).

2.20.

Na twee hoorzittingen heeft de Commissie Bezwaarschriften van de gemeente op 16 december 2013 geadviseerd om het bezwaar van [eiser 1] gegrond te verklaren. Heel kort samengevat concludeert de Commissie Bezwaarschriften dat de LOG-visie, die elke vestiging van een intensieve veehouderij uitsluit, in strijd is met het Reconstructieplan en dat de gemeente het verzoek van [eiser 1] niet op deze grondslag had mogen afwijzen.

Tijdens de hoorzitting van 11 november 2013 heeft de gemeente een aanvullende afwijzingsgrond aan het besluit ten grondslag gelegd, namelijk dat [eiser 1] niet voldoet aan het salderingsvereiste uit het Reconstructieplan. Gelet op de overeenkomst die [eiser 1] met de heer [X] heeft gesloten, concludeert de Commissie Bezwaarschriften dat deze afwijzingsgrond evenmin opgaat.

Het primaire besluit dient volgens de Commissie Bezwaarschriften te worden herroepen wegens de onrechtmatigheid van dat besluit.

2.21.

Bij
beslissing op bezwaar van 27 januari 2015 heeft de gemeente (College van B&W) het bezwaar gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen. Zij kwam met de Commissie Bezwaarschriften tot de conclusie dat nieuwvestiging of hervestiging van een intensieve veehouderij in een LOG niet mag worden uitgesloten. Dergelijke nieuwvestiging of hervestiging dient te worden toegestaan. Binnen de grenzen van het Reconstructieplan en de omgevingsverordening heeft de gemeente wel beleidsvrijheid (“microplanologische beleidsvrijheid”: de gemeente heeft de ruimte om de exacte omvang van de mogelijke ontwikkelingen in een LOG binnen de in het Reconstructieplan gegeven grenzen te bepalen), maar een nullijn is niet in overeenstemming met het Reconstructieplan. Deze weigeringsgrond had de gemeente dus niet mogen hanteren.

Ten aanzien van de tweede weigeringsgrond (niet voldoen aan het salderingsvereiste) heeft de gemeente in de beslissing op bezwaar overwogen dat deze weigeringsgrond niet meer van belang is, omdat [eiser 1] zich inmiddels heeft beroepen op het overgangsrecht. [eiser 1] stelde dat er sprake was een “lopend initiatief” als bedoeld in het Reconstructieplan 2009, in welk geval zij niet hoeft te voldoen aan het salderingsvereiste uit het Reconstructieplan 2009. Dit beroep is volgens de gemeente gerechtvaardigd, zodat ook deze weigeringsgrond vervalt.

Voorts heeft de gemeente overwogen of het mogelijk was om op andere gronden te weigeren. Dat bleek niet het geval.

In de beslissing op bezwaar heeft de gemeente tot slot overwogen dat bij een herroeping van het primaire besluit, daar een nieuw besluit voor in de plaats moet worden gesteld. Dat is in dit geval echter niet mogelijk omdat voor de vaststelling van een bestemmingsplan de “uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure” (hierna: uov) van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet worden gevolgd. Het nemen van een nieuw besluit wordt dan ook uitgesteld. Om een nieuw besluit te kunnen nemen moet [eiser 1] een aantal reeds overgelegde gegevens actualiseren en moeten er nog gegevens worden aangeleverd. De gemeente heeft in de begeleidende brief van 4 februari 2015 opgesomd welke gegevens moeten worden ingediend voordat de procedure kan worden vervolgd. Op basis daarvan zal vervolgens een nieuw besluit worden genomen.

2.22.

In de raadsvergadering waarin deze beslissing op bezwaar is genomen, is tevens een motie aangenomen waarbij het College van B&W is opgedragen:

“om bij de verdere procedures in het kader van de LOG [straatnaam] zich op alle mogelijk wettelijk toegestane manieren in te spannen om te voorkomen dat op deze locatie alsnog een intensieve veehouderij wordt gevestigd.”

2.23.

In de eerdergenoemde brief van 4 februari 2015 had [eiser 1] een termijn van drie maanden gekregen om de gevraagde gegevens (zie r.o. 2.21, laatste alinea) over te leggen. Deze termijn is op 25 juni 2015 met zes maanden verlengd.

2.24.

In september 2015 heeft [eiser 1] een Notitie Reikwijdte en Detailniveau MER ingediend. Deze Notitie is vanaf 24 september 2015 ter inzage gelegd en hierop zijn zienswijzen van omwonenden ingediend.

2.25.

Op 15 januari 2016 heeft de gemeente [eiser 1] een nader uitstel van zes maanden gegeven voor het aanleveren van de gevraagde gegevens, en heeft zij (onder meer), naar aanleiding van de ingediende zienswijzen, [eiser 1] ook gevraagd om in de (gecombineerde) plan- en project MER (1) onderzoek te doen naar de ontwikkelingsmogelijkheden op de huidige locatie en (2) aan te tonen dat (her)benutting van de bestaande bouwpercelen in redelijkheid niet mogelijk is. Daarbij is verwezen naar de eisen uit het Reconstructieplan 2009.

2.26.

In juli 2016 heeft [eiser 1] een concept MER aan de gemeente overgelegd en in augustus 2016 een concept Bestemmingsplan.

2.27.

Bij brief van 6 april 2017 heeft de gemeente aan [eiser 1] laten weten dat zij de stukken gedeeltelijk heeft beoordeeld. Na bestudering van deze stukken blijkt dat [eiser 1] onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de twee onderwerpen die in de brief van 15 januari 2016 waren genoemd (ontwikkelingsmogelijkheden op de eigen locatie en herbenutting van bestaande bouwpercelen). De gemeente gaat nu zelf onderzoek (laten) doen. Zij verwacht hier een termijn van vier weken voor nodig te hebben, aldus deze brief.

Bij brief van 3 mei 2017 heeft de gemeente die termijn verlengd tot 30 juni 2017 en bij brief van 20 juli 2017 tot september 2017.

2.28.

Per 1 mei 2017 is een nieuwe Omgevingsverordening in werking getreden (hierna:
Omgevingsverordening 2017 )

2.29.

Na eigen onderzoek komt de gemeente ten aanzien van de eerste vraag tot de conclusie dat er op de huidige locatie nog ontwikkelingsmogelijkheden zijn. Ten aanzien van de tweede vraag heeft zij onderzoek laten doen door bureau Pouderoyen. Deze concludeerde dat er op dat moment (23 oktober 2017) geen geschikte locatie te koop stond, maar dat het reëel was om te veronderstellen dat op korte termijn geschikte locaties zouden worden aangeboden.

2.30.

Op 28 november 2017 heeft de gemeente een
tweede beslissing op bezwaar genomen. Het verzoek van [eiser 1] om wijziging van het bestemmingsplan is daarbij opnieuw afgewezen.

De afwijzingsgrond was dat het provinciale beleid (namelijk de op 1 mei 2017 in werking getreden Omgevingsverordening 2017) aan het verzoek in de weg staat. Ook is het verzoek in strijd met gemeentelijk beleid waarbij onder andere wordt verwezen naar de LOG-visie.

In de toelichting bij het raadsbesluit (de beslissing op bezwaar) staat dat in de op 1 mei 2017 in werking getreden Omgevingsverordening 2017 onder meer (in artikel 2.1.7) de eis wordt gesteld dat
nieuwvestiging van agrarische bedrijven
uitsluitend is toegestaan op bestaande agrarische bouwpercelen of op voormalige agrarische bouwpercelen . Een nieuw agrarisch bouwperceel kan slechts aan de orde zijn bij
verplaatsing.

Bij verplaatsing gelden aanvullende eisen, zoals de eis dat het in redelijkheid niet mogelijk is om een bestaande of voormalig agrarisch bouwperceel te benutten voor de hervestiging. [eiser 1] heeft dat niet aangetoond. Bovendien geldt (onder meer) nog een salderingseis (thans zonder overgangsrecht).

Ook heeft [eiser 1] niet aangetoond dat er op haar huidige locatie geen ontwikkelingsmogelijkheden zijn.

2.31.

[eiser 1] heeft bezwaar ingesteld tegen dit besluit, welk bezwaar door de gemeente is doorgestuurd als beroep naar de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling).

2.32.

Bij uitspraak van 31 juli 2019 heeft de Afdeling het beroep van [eiser 1] gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar van 28 november 2017 vernietigd. De Afdeling heeft de rechtsgevolgen van dat besluit echter geheel in stand gelaten.

De beslissing op bezwaar is vernietigd omdat de gemeente ten onrechte heeft getoetst aan de eisen voor verplaatsing (artikel 2.1.7). Het gaat echter om nieuwvestiging en niet om verplaatsing van het bestaande bedrijf aan de Voortsweg 4/4a.

Voor nieuwvestiging geldt slechts één eis, namelijk dat dit uitsluitend mag worden toegestaan op bestaande agrarische bouwpercelen of op voormalige agrarische bouwpercelen. De gemeente heeft dus niet aan de juiste criteria getoetst en bovendien heeft zij artikel 2.1.7 verkeerd toegepast. Daarom moet het besluit vernietigd worden.

De gevolgen worden door de Afdeling echter geheel in stand gelaten omdat het verzoek van [eiser 1] ziet op een perceel dat niet is aan te merken als een bestaand agrarisch bouwperceel. Het verzoek van [eiser 1] voldoet daarmee niet aan artikel 2.1.7, lid 1, van de Omgevingverordening 2017 en kan dus niet worden toegewezen. De gemeente heeft dus terecht geweigerd om een Bestemmingsplan vast te stellen.

2.33.

Bij brief van 5 november 2019 is de gemeente namens [eiser 1] aansprakelijk gesteld voor de door hem geleden schade wegens onrechtmatig handelen.

De aansprakelijkheidsverzekeraar van de gemeente, Melior, heeft bij brief van 1 april 2020 aansprakelijkheid betwist.

2.34.

Op 1 september 2020 heeft [eiser 1] de gemeente gedagvaard.

3. de vordering

[eiser 1] vordert dat de rechtbank, bij vonnis voor zoveel mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, enigszins samengevat weergegeven:

voor recht verklaart dat de gemeente onrechtmatig tegenover [eiser 1] heeft gehandeld door het verzoek van gemeente tot wijziging van het Bestemmingsplan bij besluit van 2 juli 2013 af te wijzen en niet toe te wijzen;

de gemeente veroordeelt tot vergoeding van de daardoor door gemeente geleden schade, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet;

de gemeente veroordeelt in de proceskosten, te vermeerderen met de nakosten.

4. de standpunten van partijen

4.1.

[eiser 1] onderbouwt haar vordering als volgt.

De gemeente had het verzoek van [eiser 1] om wijziging van het bestemmingsplan
- zodat de realisatie van intensieve veehouderij op het perceel [straatnaam] (ong) te [plaats 1] mogelijk zou zijn - op 2 juli 2013 niet mogen afwijzen. De gemeente had dat verzoek kunnen en moeten toewijzen. Door dat niet te doen, heeft gemeente onrechtmatig jegens [eiser 1] gehandeld. [eiser 1] lijdt daardoor schade, die de gemeente dient te vergoeden.

4.2.

De gemeente voert de volgende verweren.

4.2.1.

Het besluit van 2 juli 2013 is niet onrechtmatig. Het besluit heeft formele rechtskracht en moet daarom voor rechtmatig worden gehouden.

4.2.2.

Er is niet voldaan aan het vereiste van relativiteit. De (beweerdelijk) geschonden norm strekt niet ter bescherming van de individuele vermogensbelangen van [eiser 1] .

4.2.3.

Er is geen causaal verband tussen het gestelde onrechtmatig handelen en de schade. De gemeente had op 2 juli 2013 een rechtmatig besluit kunnen nemen dat ook een afwijzing van het verzoek inhield, en zou dat, de onrechtmatige gedraging weggedacht, ook hebben gedaan.

5. de beoordeling door de rechtbank

I. Inleiding

5.1.

[eiser 1] baseert haar vordering op onrechtmatig handelen van de gemeente (artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek (BW)).

Artikel 6:162 BW luidt:

1. Hij die jegens een ander een onrechtmatige daad pleegt, welke hem kan worden toegerekend, is verplicht de schade die de ander dientengevolge lijdt, te vergoeden.

2. Als onrechtmatige daad worden aangemerkt een inbreuk op een recht en een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht of met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, een en ander behoudens de aanwezigheid van een rechtvaardigingsgrond.

3. (…)

Artikel 6:163 BW bepaalt vervolgens:

Geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden.

Om te spreken van onrechtmatig handelen, moet aan verschillende voorwaarden zijn voldaan, die in het kader van “besluitenaansprakelijkheid” (aansprakelijkheid van de overheid wegens een genomen besluit, zoals hier aan de orde) in de jurisprudentie een bepaalde inkleuring hebben gekregen De rechtbank zal hieronder de onderdelen waarover tussen partijen discussie bestaat bespreken.

II. Onrechtmatigheid

5.2.

De gemeente voert aan dat op grond van het beginsel van de formele rechtskracht geconcludeerd moet worden dat het besluit van 2 juli 2013 niet onrechtmatig is. Tegen dit besluit heeft een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke procedure opengestaan. Het besluit is weliswaar door de gemeente herroepen en daarvoor in de plaats is uiteindelijk het besluit van 28 november 2017 gekomen. Daartegen is beroep ingesteld bij de Afdeling. In de uitspraak van de Afdeling is alleen de beslissing op bezwaar van 28 november 2017 beoordeeld. Deze is weliswaar vernietigd, maar met in stand laten van de gevolgen. De gemeente had beslist dat geen medewerking werd verleend aan wijziging van het Bestemmingsplan, en de Afdeling heeft dat besluit, onder verbetering van de motivering, in stand gelaten. Het primaire besluit is bij de hoogste bestuursrechter dus in stand gebleven en uit de motivering van de Afdeling kan niet worden afgeleid dat ook het primaire besluit onrechtmatig was (dat was immers op andere gronden genomen). Daaruit volgt dat het besluit van 2 juli 2013 niet onrechtmatig is, aldus de gemeente.

5.3.

De rechtbank overweegt het volgende.

Het leerstuk van de formele rechtskracht houdt in dat de civiele rechter moet uitgaan van de juistheid (zowel wat betreft totstandkoming als wat betreft inhoud) van een bestuursrechtelijk besluit als dat besluit in een bestuursrechtelijke procedure in stand is gelaten (of als daartegen geen rechtsmiddelen zijn ingezet, maar dat is hier niet aan de orde). Als de hoogste bestuursrechter een beslissing op bezwaar heeft vernietigd, maar het primaire besluit in stand blijft, moet ook uitgegaan worden van de rechtmatigheid van dat primaire besluit.

5.4.

Beoordeeld moet dus worden wat het (bestuursrechtelijke) oordeel over het primaire besluit was.

5.5.

Het primaire besluit is bij beslissing op bezwaar van 27 januari 2015 herroepen. Dat is gebeurd op rechtmatigheidsgronden. De gemeente heeft, in navolging van de Commissie Bezwaarschriften (zie r.o. 2.20), overwogen dat de door haar opgestelde LOG-visie in strijd was met het Reconstructieplan en de Omgevingsverordening, doordat hierin geen mogelijkheid werd geboden om in een aangewezen LOG een intensieve veehouderij te realiseren. De aanvraag van [eiser 1] was afgewezen op basis van deze LOG-visie, en dat had dus niet op die grond gemogen. Daarmee is in de bestuursrechtelijke kolom geoordeeld dat het primaire besluit onrechtmatig was.

5.6.

De conclusie van de gemeente dat het primaire besluit bij de hoogste bestuursrechter in stand is gebleven, en niet geoordeeld is dat dit besluit onrechtmatig is, is niet juist.
Het primaire besluit bestond ten tijde van de beoordeling door de Afdeling niet meer. Het was immers herroepen. De Afdeling heeft daar dus geen oordeel over gegeven. Uit het feit dat de Afdeling de gevolgen van de tweede beslissing op bezwaar in stand heeft gelaten (de weigering het bestemmingsplan te wijzigen), kan niet worden afgeleid dat het primaire besluit op het moment dat dat genomen werd, rechtmatig was. In het algemeen kan dat al niet omdat de Afdeling daar niets over heeft gezegd, maar in dit concrete geval kan dat al helemaal niet omdat in de tussentijd de regelgeving was gewijzigd. Het beroep van de gemeente op de formele rechtskracht van het besluit, faalt dus.

5.7.

De conclusie is dat het primaire besluit onrechtmatig was.

III. Relativiteit

Inleiding

5.8.

Het vereiste van relativiteit staat in artikel 6:163 BW (zie r.o. 5.1). Het houdt in dat er geen recht op schadevergoeding bestaat als de norm die door de overheid is geschonden, niet als doel had om de schade die eiser heeft geleden, te voorkomen. Zo is de norm dat tandartsen een bepaalde opleiding moeten hebben gevolgd, niet bedoeld om de vermogensbelangen van andere, concurrerende tandartsen, te beschermen, maar heeft als doel de bescherming van de volksgezondheid. ^[3]

5.9.

De gemeente stelt dat de geschonden norm in casu een ruimtelijke (planologisch) belang dient, namelijk dat er voldoende ruimte is voor intensieve veehouderij in een bepaald, door de provincie aangewezen, gebied. De norm beoogt dus niet te beschermen tegen vermogensschade van degene die van die mogelijkheid gebruik had willen maken.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling strekken regels van ruimtelijke ordening ter bescherming van ruimtelijke belangen, en niet ter bescherming van individuele vermogensbelangen. Dat is volgens de gemeente ook de lijn van de Hoge Raad.

De schade de [eiser 1] stelt te hebben geleden betreft een individueel vermogensbelang waartegen de geschonden norm, het op onjuiste gronden weigeren van een bestemmingsplanwijziging, dus niet beoogt te beschermen.
Ook is er volgens de gemeente geen ongeschreven zorgvuldigheidsnorm geschonden door geen rekening te houden met de belangen van [eiser 1] als agrariër bij de wijziging van het bestemmingsplan (de correctie-Langemeijer).

5.10.

De rechtbank overweegt het volgende.

Toetsingskader volgens de Hoge Raad

5.11.

De Hoge Raad heeft de toetsing als volgt vormgegeven.

“Bij de beantwoording van de vraag of voldaan is aan het in artikel 6:163 BW neergelegde vereiste dat de geschonden norm strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden, komt het aan op het doel en de strekking van de geschonden norm, aan de hand waarvan moet worden onderzocht tot welke personen en tot welke schade en welke wijzen van ontstaan van schade de daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt.” ^[4]

5.12.

Dat regels van ruimtelijke ordering altijd alleen strekken ter bescherming van ruimtelijke belangen en niet ter bescherming van individuele vermogensbelangen, zoals de gemeente zegt, is niet zo algemeen als de gemeente beweert. Deze jurisprudentie ziet vooral op het vaststellen van bestemmingsplannen, die in zijn algemeenheid inderdaad vooral ruimtelijke belangen dienen, maar dat daarmee nooit een individueel belang kan zijn gemoeid, bijvoorbeeld bij de vaststelling van een postzegelplan (bestemmingsplan dat ziet op een heel klein perceel) is niet gezegd. Bovendien gaat het in deze zaak niet om de vaststelling van een bestemmingsplan. Deze algemene regel is voor de rechtbank dus nog geen reden om te oordelen dat niet aan het relativiteitsvereiste is voldaan. Er is een concrete beoordeling nodig.

Welke normschending vormde de grond voor de herroeping?

5.13.

De eerste vraag die beantwoord moet worden is welke normschending de grond vormde voor de herroeping van het besluit van 2 juli 2013.

5.13.1.

Het verzoek van [eiser 1] tot herziening van het bestemmingsplan is op 2 juli 2013 geweigerd wegens strijd met de LOG-visie.

De motivering van dit primaire besluit kwam erop neer dat met betrekking tot het gebied aan de [straatnaam] uit de LOG-visie is gebleken dat er sprake is van zodanige forse beperkingen in de sfeer van de milieuruimte, omgevingsruimte, volksgezondheid, verkeersbewegingen en ruimtelijke kwaliteit dat de fysieke mogelijkheden tot eventuele inpassing van intensieve veehouderij dermate marginaal zijn dat het gebied ongeschikt moet worden geacht voor nieuwvestiging van intensieve veehouderij. Voor het gebied aan de [straatnaam] geldt dat er door milieubeperkingen slechts een beperkt gebied overblijft om nieuw te vestigen. Dit gebied is gelet op het ontbreken van een ruimtelijke scheiding met de klootschietbaan, de ontsluiting via een onverharde weg en de daarbij komende meest logische route richting Weerselo en de afstand tot het agrarisch bedrijf aan de zuidkant, ongeschikt voor nieuwvestiging.

5.13.2.

De Commissie Bezwaarschriften, het College van B&W en de Raad oordeelden dat de gemeente deze LOG-visie niet aan het primaire besluit ten grondslag had mogen leggen. In de beslissing op bezwaar staat:

“Uit het advies van de commissie bezwaarschriften blijkt dat zij van oordeel is dat, gelet op de inhoud van de LOG-visie waarin vanwege andere beperkingen nieuwvestiging of hervestiging van intensieve veehouderij ter plaatse is uitgesloten, deze andere beperkingen (te korte afstand klootschietbaan, ontsluiting via onverharde weg en via [plaats 2] en het agrarisch bedrijf aan de zuidkant) niet zijn afgewogen tegen de belangen van de initiatiefnemer. Het op voorhand uitsluiten van nieuwvestiging of hervestiging van intensieve veehouderij is naar het oordeel van de commissie dan ook in strijd met de zorgvuldigheid en berust niet op een deugdelijke motivering.

Dit oordeel van de commissie is gezien de jurisprudentie juist, omdat nieuwvestiging/hervestiging van een intensieve veehouderij
niet mag worden uitgesloten . In de praktijk komt het erop neer dat nieuwvestiging of hervestiging van intensieve veehouderijen in de LOG-gebieden moet worden toegestaan.
De gemeenteraad dient na te gaan waar nieuwvestiging of hervestiging van dergelijke bedrijven mogelijk is . De provinciale regelgeving is
dwingend . Binnen de grenzen van het reconstructieplan en de omgevingsverordening heeft de gemeente wel beleidsvrijheid, de zogenoemde microplanologische beleidsvrijheid. De gemeenteraad heeft de ruimte om de exacte omvang van de mogelijke ontwikkelingen in een LOG binnen de in het reconstructieplan gegeven grenzen te bepalen.

Het vorengaande betekent dat het primaire besluit tot weigering van nieuwvestiging in het LOG [straatnaam] niet in stand kan blijven op basis van de LOG-visie wegens de gehanteerde nullijn. De conclusie is dat de LOG visie voor wat betreft de [straatnaam] niet voldoet aan de beleidsdoelstelling uit het reconstructieplan zodat deze weigeringsgrond niet mag worden gehanteerd.”

5.13.3.

Uit het bovenstaande volgt dat de normschending die de grond was voor de herroeping van het besluit van 2 juli 2013 is: het vaststellen en als afwijzingsgrond gebruiken van een LOG-visie die geen enkele mogelijkheid overlaat om in het LOG [straatnaam] een intensieve veehouderij te realiseren.

Welk belang beoogde deze norm te beschermen?

5.14.

Voor de beantwoording van de vraag welk belang deze norm beoogde te beschermen zijn de volgende onderliggende stukken van belang.

Reconstructieplan

5.14.1.

De Provincie heeft in het Reconstructieplan (zie r.o. 2.2) LOG-gebieden aangewezen. In het Reconstructieplan 2009 staat hierover onder meer het volgende.

“Paragraaf 5.6.1: landbouwontwikkelingsgebieden.

Ontwikkeling intensieve veehouderij

De ontwikkeling van een duurzame intensieve veehouderij staat in deze zone voorop. De hervestiging van bedrijven die van elders verplaatst moeten worden vindt bij voorkeur hier plaats. In deze zone zijn er mogelijkheden voor de vestiging van intensieve veehouderijen op bestaande agrarische bouwpercelen, op niet agrarische bouwpercelen en opnieuw te vestigen agrarische bouwpercelen. In deze gebieden is er de mogelijkheid voor de clustering van bedrijven (zie paragraaf 4.2.1). Voor de vestiging van een nieuw intensief veehouderijbedrijf zijn landbouwontwikkelingsgebieden zoekgebieden.

(…)

Vestiging van nieuwe bouwpercelen voor intensieve veehouderijen

De vestiging van nieuwe agrarische bouwpercelen is alleen mogelijk als:

een ondernemer zijn intensieve veehouderij verplaatst voor het realiseren van publieke belangen;

een ondernemer op de huidige locatie geen ontwikkelingsmogelijkheden meer heeft en zijn intensieve veehouderij verplaatst naar een locatie waar wel ontwikkelingsmogelijkheden zijn.

(…)

Aspecten die van belang zijn bij de vestiging van nieuwe bouwpercelen voor intensieve veehouderij zijn:

Eerst dient nagegaan te worden of (her)benutting van bestaande bouwpercelen in het LOG (landbouw Ontwikkelingsgebied) in redelijk niet mogelijk is (‘zuinig ruimtegebruik’)

Op de vestigingsplaats dient voldoende milieugebruiksruimte te zijn met het oog op de mogelijkheden van verdere ontwikkeling. (…)

De mate van ontsluiting en de staat van de weginfrastructuur en de mogelijkheden deze redelijkerwijs te verbeteren;

Bij nieuwvestiging dient te worden aangetoond dat het eventuele verlies aan ecologisch en landschappelijk kapitaal in voldoende mate wordt gecompenseerd door investeringen ter versterking van ruimtelijke kwaliteit. (…)”

Omgevingsverordening

5.14.2.

De Omgevingsverordening 2009 (zie r.o. 2.3) bepaalt in hoofdstuk 2 “Ruimtelijke ordening”, titel 2.1 “Sturen op ruimtelijke kwaliteit en duurzaamheid” onder meer:

“Artikel 2.1.6. kwaliteitsimpuls groene omgeving

1. (…)

2. In afwijking van het gestelde onder lid 1 en onverminderd artikel 2.1.5 kan de vestiging van nieuwe agrarische bouwpercelen worden toegestaan als:

• (…);

• een ondernemer op de huidige locatie geen ontwikkelingsmogelijkheden meer heeft en een volwaardig agrarisch bedrijf verplaatst naar een locatie waar wel ontwikkelingsmogelijkheden zijn. Op voorwaarde dat het agrarisch bouwperceel als bestemming op de uitplaatsingslocatie(s) in Overijssel wordt opgeheven. Deze voorwaarde geldt niet als er sprake is van een verplaatsing van een intensieve tak van een gemengd landbouwbedrijf naar een Landbouwontwikkelingsgebied of als de uitplaatsingslocatie herbenut zal worden door een volwaardig agrarisch bedrijf.”

Artikel 2.9.2., dat gaat over doorwerking van het Reconstructieplan, bepaalt:

“Bestemmingsplannen voor gebieden die zijn opgenomen in het reconstructieplan dienen, voor wat betreft de mogelijkheden van bebouwing en het gebruik van gronden en opstallen, in overeenstemming te zijn met het reconstructieplan.”

Reactieve aanwijzing

5.14.3.

Nadat de gemeente op 18 februari 2010 het bestemmingsplan gewijzigd had vastgesteld en daarin dus geen LOG’s had aangewezen (zie r.o. 2.8 en 2.9) heeft de Provincie bij besluit van 30 maart 2010 aan de gemeente een zogenaamde reactieve aanwijzing gegeven. Een reactieve aanwijzing houdt in dat de Provincie een gemeente erop wijst dat een bepaald onderdeel van het bestemmingsplan niet in stand kan blijven en gewijzigd moet worden. In haar reactieve aanwijzing schrijft de Provincie onder meer:

“Op 19 februari 2010 hebben wij uw raadsbesluit d.d. 18 februari 2010 inzake de vaststelling van het bestemmingsplan “Buitengebied 2009” ontvangen. (…) De afwezigheid van potentiële vestigingsmogelijkheden voor de intensieve veehouderij in de Landbouwontwikkelingsgebieden (LOG’s) is voor ons aanleiding een reactieve aanwijzing te geven.

(…)

Vastgesteld bestemmingsplan Buitengebied 2010

De gemeenteraad van Dinkelland heeft het bestemmingsplan bij zijn besluit van 18 februari 2010 gewijzigd vastgesteld op het onderdeel Landbouwontwikkelingsgebieden (LOG’s).

De gemeenteraad heeft namelijk besloten de in het ontwerp bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid voor de eventuele vestiging van nieuwe agrarische bouwblokken voor intensieve veehouderij in de Landbouwontwikkelingsgebieden bij Saasveld en Albergen te schrappen.

(…)

Wij constateren dat hiermee het vastgestelde bestemmingsplan hierdoor niet meer in overeenstemming is met het Reconstructieplan Salland-Twente.

Provinciaal belang

Voor het realiseren van de EHS en het verplaatsen van bedrijven uit de extensiveringsgebieden dienen er in de Landbouwontwikkelingsgebieden (LOG’s) mogelijkheden te zijn voor hervestiging en nieuwvestiging c.q. verplaatsing van intensieve veehouderijen.

(…)

Ten aanzien van de twee LOG-gebieden het volgende. Het LOG “Saasveld” is een LOG van circa 25 ha. Bij de vaststelling van het Reconstructieplan is dit LOG opgenomen om in dit deel van Twente eventueel ruimte te kunnen bieden aan 1 of 2 uitplaatsingen van bedrijven.

(…)

Reconstructieplan Salland-Twente

Op 15 september 2004 hebben Provinciale Staten van Overijssel het Reconstructieplan Salland-Twente vastgesteld. Hoofdlijn van ons beleid (en provinciaal belang), zoals dat is neergelegd in dit plan is verbetering van de ruimtelijke structuur ten behoeve van de landbouw, teneinde de veterinaire risico’s voortvloeiend uit hoge veedichtheden te verminderen. Daarnaast wordt ook een verbetering van natuur, landschap, milieu en water nagestreefd. Hiertoe is een reconstructiezonering ontworpen.

Een van de hoofddoelstellingen van het reconstructieplan is dat de intensieve veehouderij geleidelijk uit het extensiveringsgebied zal verdwijnen en zich (verder) zal concentreren in het landbouwontwikkelingsgebied (…).

Volgens de Reconstructiewet is een landbouwontwikkelingsgebied “een ruimtelijk begrensd gedeelte van een reconstructiegebied met het primaat landbouw dat geheel of gedeeltelijk voorziet, of in het kader van de reconstructie zal voorzien, in de mogelijkheid tot uitbreiding, hervestiging of nieuwvestiging van intensieve veehouderij”. In het reconstructieplan zijn op basis van deze definitie de landbouwontwikkelingsgebieden (waarvan 2 LOG’s in uw gemeente) aangewezen. De ontwikkeling van een duurzame intensieve veehouderij staat in deze zones voorop.

Het Reconstructieplan biedt ruimte voor de uitbreiding van bestaande intensieve veehouderijbedrijven en de vestiging van nieuwe intensieve veehouderijen in een LOG. (…)

Bestuursafspraken 2005

Verder is van belang dat wij in 2005 met alle gemeenten in het Reconstructie-gebied bestuursafspraken hebben gesloten. (…) De begrenzing van de reconstructiezones in het Reconstructieplan en daarmee het beleid voor de ontwikkelingsmogelijkheden voor de intensieve veehouderij is het resultaat van een proces waaraan ook de gemeente Dinkelland zich heeft gecommitteerd. De verschillende belangen in het landelijk gebied zijn in samenhang afgewogen, wat heeft geleid tot een samenhangend beleid dat is vastgelegd in het Reconstructieplan. De LOG’s maken onderdeel uit van dat samenhangende beleid.(…)”

Omgevingsvisie

5.14.4.

In de beslissing op bezwaar wordt verwezen naar de Provinciale Omgevingsvisie. Deze is in 2009 vastgesteld en in 2013 geactualiseerd. De gemeente heeft in haar beslissing op bezwaar geciteerd uit deze geactualiseerde omgevingsvisie. In de geactualiseerde Omgevingsvisie staat in paragraaf 4.2.2 “Schaalvergroting en verbreding in de landbouw” onder het kopje “intensieve veehouderij in het reconstructiegebied”:

“(…) Een van de reconstructiedoelstellingen is om in de landbouwontwikkelingsgebieden goede ontwikkelingsmogelijkheden voor de intensieve veehouderij te realiseren. In dit kader is het van provinciaal belang dat agrarische ondernemers in de intensieve veehouderij een beroep kunnen doen op bestaande agrarische bouwpercelen in de landbouwontwikkelingsgebieden. (…)”

Conclusie

5.14.5.

In de verschillende hierboven genoemde stukken wordt de nadruk gelegd op het provinciale belang om intensieve veehouderij uit de groene EHS (zone) te halen en te concentreren in een LOG. Vanwege dit belang worden bepaalde gebieden aangewezen waar de intensieve veehouderij dan (wel) kan plaatsvinden en zelfs kan ontwikkelen en uitbreiden. Dat is een ruimtelijk belang van plaatsing/ordening. Maar uitdrukkelijk wordt er ook rekening gehouden met de belangen van de intensieve veehouderij. Het beleid hield niet in dat er geen uitbreiding van intensieve veehouderij mag plaatsvinden of (sterker) dat die moet worden ingekrompen. Dat had wel gekund: de ontwikkeling van vergroening (zoals via de EHS) zonder beleid ten aanzien van intensieve veehouderij, zou deze uiteindelijk beperken. Maar integendeel zijn er LOG’s aangewezen juist zodat intensieve veehouderijen verder kunnen.

Uit de reactieve aanwijzing blijkt ook uitdrukkelijk dat de Provincie wil dat intensieve veehouderij in deze gebieden mogelijk is, daarbij het belang van intensieve veehouderij in het oog houdend.

In de geactualiseerde Omgevingsvisie wordt uitdrukkelijk genoemd dat agrarische ondernemers in de intensieve veehouderij een beroep moeten kunnen doen op bestaande agrarische bouwpercelen in de LOG’s.

De norm, dat de gemeente daadwerkelijk LOG’s aanwijst waar het realiseren van intensieve veehouderij mogelijk is, ziet naar het oordeel van de rechtbank dan ook mede op de belangen van deze intensieve veehouders die op hun huidige locatie niet verder kunnen ontwikkelen.

Er is dus voldaan aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW.

LOG [straatnaam] specifiek aangewezen ten behoeve van agrariërs in [plaats 1] ?

5.15.

Ter zitting heeft de adviseur van [eiser 1] , de heer [A] , gezegd dat de aanwijzing van het gebied [straatnaam] als LOG, specifiek was gedaan om de veehouders in het cluster [plaats 1] (een groep van een beperkt aantal agrariërs, waaronder ook [eiser 1] ) de mogelijkheid te geven om elders verder te ontwikkelen. In het gebied [plaats 1] kon dat niet meer vanwege onder meer de ligging bij de EHS.

De rechtbank overweegt dat als een en ander zou komen vast te staan, dat een extra (overtuigende) aanwijzing zou zijn dat bij het aanwijzen door de Provincie van het LOG [straatnaam] ook het belang van [eiser 1] is betrokken (met andere woorden, de norm dat in het LOG [straatnaam] daadwerkelijk intensieve veehouderij mogelijk gemaakt moet worden, mede ziet op bescherming van de belangen van [eiser 1] ).

De opmerking is echter pas ter zitting gedaan en niet met stukken of verklaringen onderbouwd, terwijl de gemeente daar niet meer op heeft kunnen reageren. De rechtbank kan daarom niet zonder meer uitgaan van de juistheid van die opmerking. Omdat de rechtbank op andere gronden al heeft aangenomen dat aan het relativiteitsvereiste is voldaan (r.o. 5.14) en bovendien ook aan de correctie Langemeijer (zie hierna, r.o. 5.16), is het nemen van een akte ter nadere onderbouwing van deze stelling niet nodig.

Correctie Langemeijer

5.16.

Naar het oordeel van de rechtbank is ook voldaan aan de “correctie Langemeijer”. ^[5]

De correctie Langemeijer houdt in dat een handeling die in strijd is met een geschreven rechtsregel die niet de belangen van de eiser beschermt, tevens in strijdt kan zijn met een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm die wel de belangen van de eiser beschermt. Op die manier is toch aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW voldaan.

In dit geval strekt niet alleen de geschonden norm zelf mede ter bescherming van de belangen van [eiser 1] (r.o. 5.14), maar ook is met het nemen van het onrechtmatige besluit een (andere) zorgvuldigheidsnorm geschonden die mede strekt ter bescherming van de belangen van [eiser 1] . De rechtbank motiveert dat oordeel als volgt.

5.16.1.

In de gemeente Dinkelland zijn in 2004 bij het Reconstructieplan twee LOG’s aangewezen. Toen zich daadwerkelijk een veehouder meldde die in aanmerking wilde komen voor de mogelijkheid om een grote varkensstal te bouwen (een megastal met uiteindelijk 9.000 varkens), kwam daartegen verzet uit de buurt. Ondanks dat de gemeente had ingestemd met de aanwijzing van de twee LOG’s (zie de reactieve aanwijzing r.o. 5.14.3, laatste alinea’s ^[6] ) krabbelde ze nu terug. De gemeente heeft actief gepoogd de komst van deze wettelijk toegestane megastal te voorkomen, zoals uit het navolgende blijkt.

5.16.2.

Op 18 februari 2010 is een amendement op het bestemmingsplan aangenomen die inhield dat eerst een LOG-visie zou worden opgesteld voordat [straatnaam] als LOG in het bestemmingsplan zou worden aangewezen.

5.16.3.

Op 10 juli 2012 is een amendement aangenomen op het ontwerp van de LOG-visie, die er op neer kwam dat de locatie [straatnaam] in feite niet geschikt was voor intensieve veehouderij.

5.16.4.

Toen het bezwaar wel gegrond moest worden verklaard is er op 27 januari 2015 een motie aangenomen waarbij het College van B&W is opgedragen “om bij de verdere procedures in het kader van de LOG [straatnaam] zich op alle mogelijk wettelijk toegestane manieren in te spannen om te voorkomen dat op deze locatie alsnog een intensieve veehouderij wordt gevestigd.” (r.o. 2.22).

5.16.5.

De wethouder die dit onderwerp in zijn portefeuille had, was in oktober 2016 van mening dat de aanvraag van [eiser 1] niet langer geweigerd kon worden. Het feit dat [eiser 1] de gevraagde stukken pas na termijnverlenging had aangeleverd en die stukken volgens de gemeente onvoldoende waren, waren volgens de wethouder geen grond voor afwijzing. De gemeenteraad heeft daarop een motie van wantrouwen jegens deze wethouder aangenomen en hem weggestuurd. ^[7] Een beslissing is vervolgens aangehouden tot
november 2017, op welk moment het Provinciale beleid inmiddels was gewijzigd.

5.16.6.

Ter zitting hebben [eiser 1] en zijn advocaat verklaard dat de LOG-visie moest worden opgesteld om [eiser 1] te blokkeren in zijn uitbreiding van de intensieve veehouderij. [eiser 1] zou van de toenmalige wethouder [B] zelf hebben gehoord dat hij opdracht had van de gemeenteraad om het plan tegen te houden. De gemeenteraad heeft de mogelijkheid van een varkensbedrijf aan de [straatnaam] gedwarsboomd vanwege ontstane maatschappelijk onrust over megastallen.

5.16.7.

De rechtbank komt met [eiser 1] tot het oordeel dat de gemeente op de hierboven in r.o. 5.16.1 tot en met 5.16.5 omschreven wijze, [eiser 1] actief heeft tegengewerkt bij de verwezenlijking van zijn
rechtmatige plannen. Hoezeer wellicht ook begrijpelijk dat de gemeente ook oog wil hebben voor andere inwoners en hun belangen, deze wijze van handelen is jegens [eiser 1] onzorgvuldig (in strijd met hetgeen in het maatschappelijk verkeer betaamt, zeker voor een overheid) te noemen.

5.16.8.

Ook deze geschonden norm strekt ter bescherming van de belangen van [eiser 1] . Aan het relativiteitsvereiste is dus ook op deze grond voldaan.

IV. Causaal verband

5.17.

De gemeente heeft aangevoerd dat er geen causaal verband bestaat tussen het (eventueel) onrechtmatig handelen van de gemeente en de door [eiser 1] gestelde schade. De gemeente had op 2 juli 2013 ook een rechtmatig besluit kunnen nemen dat eveneens een afwijzing van het verzoek van [eiser 1] zou inhouden.

De rechtbank overweegt hierover het volgende.

Causaliteitscriterium van de Hoge Raad bij besluitenaansprakelijkheid

5.18.

In de arresten van de Hoge Raad van 3 juni 2016 (AB 2017/232 (
Hengelo/Weevers , over een begunstigend overheidsbesluit) en van 6 januari 2017, AB 2017/407 (
UWV/X , over een belastend besluit), heeft de Hoge Raad uitgesproken welk causaliteitscriterium moet worden gehanteerd bij besluitenaansprakelijkheid.

De Hoge Raad overwoog in laatstgenoemd arrest:

“3.4.2 Moet het bestuursorgaan na een vernietiging, intrekking of herroeping van het besluit opnieuw in de zaak voorzien door het nemen van een nieuw besluit — wat bij een besluit op aanvraag doorgaans het geval is —, dan hangt het veelal van de inhoud van het nieuwe besluit af of het eerdere, onrechtmatige besluit tot schade heeft geleid. Als het nieuwe besluit rechtmatig is en een beslissing bevat die (voor de belanghebbende) tot hetzelfde rechtsgevolg leidt als het eerdere besluit, dan is dat, voor zover het gaat om schade die veroorzaakt wordt door dat rechtsgevolg, niet het geval. (…)”

5.19.

Deze situatie
lijkt hier aan de orde, maar is dat niet. De gemeente heeft weliswaar op 28 november 2017 opnieuw een afwijzend besluit heeft genomen dat (inhoudelijk) in stand is gebleven, maar dat kon alleen omdat de betreffende regelgeving (de Omgevingsverordening) inmiddels was gewijzigd, en dit de nieuwe afwijzingsgrond was. Deze algemene regel van overweging 3.4.2 van dit arrest, gaat hier dus niet op ^[8] .

5.20.

De Hoge Raad spreekt verder uit:

“3.4.4 In de gevallen waarin het bestaan van causaal verband tussen een onrechtmatig besluit en schade niet overeenkomstig het hiervoor in 3.4.2 overwogene afhankelijk is van een nieuw besluit van het bestuursorgaan, dient het bestaan van dat verband te worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist (of gehandeld) indien het niet het onrechtmatige besluit had genomen. Het causale verband als bedoeld in art. 6:162 lid 1 BW (het condicio sine qua non-verband), waar het hier om gaat, moet immers worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven. Er is geen grond om hierover anders te oordelen indien het gaat om een onrechtmatig besluit van een bestuursorgaan (HR 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1112, NJ 2016/291 (Hengelo/Wevers), rov. 3.5.2).”

5.21.

Waar het dus om gaat is om vast te stellen welk rechtmatig besluit de gemeente zou hebben genomen als ze niet het onrechtmatige besluit (het afwijzen van het verzoek op grond van de LOG-visie) had genomen. ^[9] Als de schade zich in dat geval (bij het rechtmatige besluit) ook had voorgedaan, is er geen sprake van causaal verband.

5.22.

In het arrest Speelautomatenhal Sluis ^[10] heeft de Hoge Raad bevestigd dat het causaal verband tussen een onrechtmatig besluit en de schade moet worden vastgesteld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist indien het niet het onrechtmatige besluit zou hebben genomen. Daarbij moet, aldus de Hoge Raad in dit arrest, worden uitgegaan van het tijdstip waarop het onrechtmatige besluit is genomen.

5.23.

In dit geval zou dat, in beginsel, dus 2 juli 2013 zijn.

“In beginsel” omdat zich hier de bijzondere omstandigheid voordoet dat deze datum het gevolg is van het feit dat de gemeente het verzoek zou gaan afwijzen. En zo een (te waarderen) mogelijkheid wilde creëren voor [eiser 1] om bezwaar en beroep aan te tekenen (zie r.o. 2.15). Als de gemeente het verzoek zou hebben toegewezen, zou dat echter al op 18 februari 2010 zijn geweest. Immers, dat is het moment dat het bestemmingsplan zou worden vastgesteld, en ook
is vastgesteld echter met uitzondering van de LOG-gebieden (zie r.o. 2.8).

Voor zover dit voor de uitkomst van de beoordeling verschil maakt, komt de rechtbank hier later op terug.

5.24.

[eiser 1] stelt dat als de gemeente op 2 juli 2013 een rechtmatig besluit had genomen, dat een toewijzing zou zijn geweest. Niet in die zin dat op die dag het bestemmingsplan zou zijn gewijzigd (daar is een procedure voor nodig), maar wel in de zin van een “go-beslissing”. De bestemmingsplanprocedure zou op dat moment gestart hebben kunnen worden.

De gemeente stelt dat zij op 2 juli 2013 ook een rechtmatig besluit had kunnen nemen dat een afwijzing inhield, en dat ze dat ook zou hebben gedaan. Er is in het besluit slechts één afwijzingsgrond genoemd, maar er waren er meer, aldus de gemeente.

Bewijslastverdeling

5.25.

In het genoemde arrest Speelautomatenhal Sluis (noot 9) heeft de Hoge Raad ten aanzien van de bewijslast voor het conditio sine qua non verband het volgende gezegd.

“3.4 Het volgende verdient nog opmerking. Hoofdregel is dat de stelplicht en de bewijslast ter zake van het condicio sine qua non-verband op de benadeelde rusten (art. 150 Rv). Dit geldt ook bij besluitaansprakelijkheid.

De rechter kan in de bijzondere omstandigheden van het geval aanleiding vinden om te oordelen dat op de wederpartij van de benadeelde een verzwaarde motiveringsplicht rust (dat wil zeggen een verplichting om voldoende feitelijke gegevens te verstrekken ter motivering van haar betwisting, teneinde de benadeelde voldoende aanknopingspunten te bieden voor het nader onderbouwen en zo nodig bewijzen van de door hem gestelde feiten).

Als een partij haar betwisting van de stellingen van de andere partij onvoldoende motiveert, kan de rechter aan die betwisting voorbijgaan, zodat de gestelde feiten vaststaan.

Daarnaast kan de rechter, indien de wederpartij de stellingen van de benadeelde ter zake van het condicio sine qua non-verband voldoende heeft betwist, op grond van zijn waardering van de wederzijdse stellingen en het voorhanden bewijsmateriaal de betwiste stelling voorshands bewezen achten, behoudens tegenbewijs.

Ten slotte kan de rechter oordelen dat in de bijzondere omstandigheden van het geval uit de eisen van redelijkheid en billijkheid een omkering van de bewijslast voortvloeit (art. 150 slot Rv).”

5.26.

Het is dus [eiser 1] die moet stellen en zo nodig bewijzen dat het causaal verband bestaat, oftewel dat de gemeente op 2 juli 2013 het verzoek zou hebben toegewezen.

Naar het oordeel van de rechtbank ligt er in dit geval echter op de gemeente een verzwaarde motiveringsplicht ten aanzien van de betwisting van het causaal verband. Zij is immers degene die het in haar macht heeft om toe- of af te wijzen en de redenen daarvoor te noemen. [eiser 1] kan niet weten welke argumenten de gemeente wil hanteren. De gemeente moet ten minste zeggen welke afwijzingsgrond(en) zij dan zou hebben gehanteerd.

Aanwijzingen in het dossier ten aanzien van een rechtmatig besluit op 2 juli 2013

5.27.

Voordat de rechtbank ingaat op de motivering van de gemeente zoals in r.o. 5.26 bedoeld, beoordeelt zij eerst welke aanwijzingen in deze zaak aanwezig zijn voor de vraag welk besluit de gemeente zou hebben genomen als ze een rechtmatig besluit had genomen.

5.27.1.

Ter zitting van de Commissie Bezwaarschriften heeft de gemeente een tweede afwijzingsgrond naar voren gebracht (die evenmin stand hield). ^[11] De conclusie lijkt gerechtvaardigd, dat als er nog meer afwijzingsgronden waren, die ook zouden zijn genoemd.

5.27.2.

In het Raadsvoorstel ten behoeve van het nemen van de beslissing op bezwaar is afgewogen of het mogelijk is om op andere gronden te weigeren. ^[12] Die zijn er op dat moment niet, maar het verzoek moet volgens het Raadsvoorstel wel voldoen aan de andere wet- en regelgeving. Dat betekent dat de onderzoeken die [eiser 1] had laten doen, moeten worden aangevuld en geactualiseerd. Als dat is gebeurd, zal de gemeente een nieuw besluit nemen, waarbij wordt aangesloten bij de overige onderdelen van de LOG-visie. Ook moet worden aangesloten bij het op dat moment meest actuele ruimtelijk beleid van de gemeente, bij het provinciale beleid en de meest actuele planologische inzichten. Als aan één van die criteria niet wordt voldaan, kan de aanvraag in de toekomst worden afgewezen, aldus dit Raadsvoorstel.

De rechtbank leidt hieruit af dat er op dat moment geen andere concrete afwijzingsgrond bestond.

5.27.3.

In de beslissing op bezwaar staat dat wel het primaire besluit wordt herroepen, maar dat nog niet een nieuw besluit kan worden genomen. De reden daarvoor is dat de uov moet worden gevolgd (zie r.o. 2.21, laatste alinea).

Die uov moest echter worden gevolgd omdat het bestemmingsplan moest worden gewijzigd. Die uov had niet gevolgd hoeven worden als er op dat moment een andere afwijzingsgrond bestond.

5.27.4.

Tot slot heeft de gemeente op 27 januari 2015, tegelijk met het nemen van de beslissing op bezwaar, een motie aangenomen waarin staat dat de Raad anders zou hebben beslist als hiervoor de juridische middelen voorhanden waren geweest. ^[13]

5.27.5.

De voorlopige conclusie is dat er ten tijde van het primaire besluit en ten tijde van de beslissing op bezwaar niet heel veel concrete mogelijkheden lijken te zijn geweest om de aanvraag af te wijzen.

Motivering gemeente van haar verweer dat zij op 2 juli 2013 een rechtmatig besluit had kunnen nemen dat een afwijzing inhield

5.28.

Wat heeft de gemeente, ter motivering van haar betwisting van het causaal verband, aangevoerd.

5.29.

In haar conclusie van antwoord stelt de gemeente ten eerste dat zij op 2 juli 2013 hoe dan ook geen bestemmingsplanwijziging had kunnen vaststellen omdat dat op dat moment niet aan de orde was.

De rechtbank overweegt hierover dat dit op zichzelf juist is, maar hier wreekt zich dus dat gezamenlijk besloten is om op 2 juli 2013 een voor bezwaar en beroep vatbaar (negatief) besluit te nemen. Op 18 februari 2010 had de gemeente wel een gewijzigd bestemmingsplan inclusief aanwijzing van een agrarisch bouwblok in een LOG-gebied kunnen vaststellen. Toen was immers wel de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan aan de orde.

Zoals ter zitting namens [eiser 1] is gezegd, zal in dit geval moeten worden beoordeeld of de gemeente op 2 juli 2013 in plaats van een “no-go” een “go-beslissing” had kunnen (en bij gebrek aan afwijzingsgronden: moeten) nemen. Dus een beslissing om de bestemmingsplan(wijzigings)procedure te starten.

5.30.

In haar conclusie van antwoord voert de gemeente ten tweede aan dat [eiser 1] van meet af aan niet voldeed aan een aantal voorwaarden uit het Reconstructieplan en de Omgevingsverordening. Ze verwijst daarbij naar haar brieven van 15 januari 2016 en 6 april 2017, waarin deze voorwaarden ook al zijn genoemd.

Het gaat er om dat [eiser 1] had moeten aantonen:

1. dat hij geen ontwikkelingsmogelijkheden had op zijn huidige locatie,

2. dat (her)benutting van andere alternatieve locaties (herbenutting van bestaande agrarische bouwpercelen of bebouwing) in redelijkheid niet mogelijk is.

Volgens de gemeente heeft [eiser 1] dat niet aangetoond en zou dit ook in 2013 een afwijzingsgrond zijn geweest.

5.31.

De rechtbank overweegt hierover het volgende.

De twee genoemde voorwaarden komen uit het Reconstructieplan 2009 en artikel 2.1.6 van de Omgevingsverordening 2009.

5.32.

In het Reconstructieplan 2009 staat in paragraaf 5.6.1 (Landbouwontwikkelings-gebieden) onder meer het volgende.

“Vestiging van nieuwe bouwpercelen voor intensieve veehouderijen

De vestiging van nieuwe agrarische bouwpercelen is alleen mogelijk als:

1. (…)

2. een ondernemer op de huidige locatie geen ontwikkelingsmogelijkheden meer heeft en zijn intensieve veehouderij verplaatst naar een locatie waar wel ontwikkelingsmogelijkheden zijn.

De te verplaatsen intensieve veehouderij dient een volwaarde bedrijf te zijn. Aan de vestiging van een nieuwe agrarische bouwperceel voor de intensieve veehouderij is de voorwaarde verbonden dat op de uitplaatsingslocatie(s) in de provincie Overijssel het (de) agrarische bouwperceel (bouwpercelen) voor de intensieve veehouderij planologisch en juridisch wordt (worden) opgeheven. Deze voorwaarde noemen wij “saldering”. (…)

In een aantal gevallen kan van de voorwaarden van “salderen” worden afgeweken. Deze zijn (
in de woorden van de rechtbank, samengevat ):

1. de verplaatsing van de intensieve veehouderijtak van een ander bedrijf (waarbij op die oude locatie geen intensieve veehouderij meer mogelijk is),

2. (…)

3. bij lopende initiatieven.

Aspecten die van belang zijn bij de vestiging van nieuwe bouwpercelen voor intensieve veehouderijen zijn:

Eerst dient nagegaan te worden of (her)benutting van bestaande bouwpercelen in het LOG in redelijkheid niet mogelijk zijn (“zuinig ruimtegebruik”);

(…)”

5.33.

Artikel 2.1.6 van de Omgevingsverordening 2009 luidt:

“In afwijking van het gestelde onder lid 1 en onverminderd artikel 2.1.5 kan de vestiging van nieuwe agrarische bouwpercelen worden toegestaan als:

(…)

Een ondernemer op de huidige locatie geen ontwikkelingsmogelijkheden meer heeft en een volwaardig agrarisch bedrijf verplaatst naar een locatie waar wel ontwikkelingsmogelijkheden zijn. Op voorwaarden dat het agrarisch bouwperceel als bestemming op de uitplaatsingslocatie(s) in Overijssel wordt opgeheven. Deze voorwaarde geldt niet als er sprake is van een verplaatsing van een intensieve tak van een gemengd landbouwbedrijf naar een Landbouwontwikkelingsgebied of als de uitplaatsingslocatie herbenut zal worden door een volwaardig agrarisch bedrijf.”

5.34.

Ad 1: ontwikkelingsmogelijkheden op huidige locatie.

5.35.

In de dagvaarding stelt [eiser 1] , zo begrijpt de rechtbank, dat deze voorwaarde de zogenaamde salderingseis is. Als aan de eis van saldering wordt voldaan, is aan deze voorwaarde ook voldaan. Omdat [eiser 1] onder de uitzonderingsbepalingen valt (hij had ten eerste een meerhoeksruil met [X] en ten tweede viel hij onder het overgangsrecht), is aan deze eis voldaan, zo begrijpt de rechtbank het standpunt van [eiser 1] .

De rechtbank volgt [eiser 1] hierin niet. Hoewel het Reconstructieplan 2009 deze twee onderwerpen aan elkaar lijkt te koppelen, zijn het toch twee verschillende eisen. De salderingseis ziet er op dat, waar er ergens in de provincie Overijssel een intensieve veehouderij wordt gevestigd, er elders in de provincie een intensieve veehouderij wordt opgeheven. Het aantal intensieve veehouderijen blijft gelijk. Dat is naar het oordeel van de rechtbank niet hetzelfde als de eis dat eerst wordt gekeken of er op het huidige perceel van de aanvrager ruimte is voor uitbreiding.

5.36.

Is (op andere wijze) voldaan aan deze eis?

[eiser 1] heeft telkens gezegd dat zijn bedrijf destijds was gelegen in een ESH en dat hij geen uitbreidingsmogelijkheden had op zijn huidige perceel. In de brief van de gemeente van 17 maart 2009, waarin zij reageert op het verzoek van [eiser 1] om in principe medewerking te verlenen aan vestiging van een intensieve veehouderij aan de [straatnaam] , maakt de gemeente geen probleem van de eis om eerst te kijken naar uitbreidingsmogelijkheden op eigen locatie. Deze voorwaarde wordt verder niet besproken, en is op dat moment kennelijk geen punt voor de gemeente, laat staan een afwijzingsgrond.

5.37.

Na de beslissing op bezwaar stelt de gemeente (bij brieven van 16 januari 2016 en 6 april 2017) dat [eiser 1] aan moet tonen dat hij aan deze eis heeft voldaan. De gemeente acht de opmerking in de plan-MER dat er geen uitbreidingsmogelijkheden op de huidige locatie zijn, te mager, en stelt zelf een onderzoek in. ^[14]

Het onderzoek van de gemeente ziet in de eerste plaats op geurhinder. Met onder meer technische aanpassingen is de locatie qua geurhinder geschikt te maken voor bijna 13.500 varkens. Wat fysieke mogelijkheden betreft is de locatie uit te breiden tot bijna 7.000 varkens. Wat betreft de eisen van de Wet natuurbeheer is uitbreiding tot 8.438 varkens mogelijk.

De rechtbank overweegt hierover het volgende. [eiser 1] had op zijn huidige locatie op dat moment 5.115 varkens. Gelet op met name de fysieke mogelijkheden is een uitbreiding met 1.885 varkens mogelijk (7.000 – 5.115). Op het perceel [straatnaam] zou een uitbreiding met 9.000 varkens mogelijk zijn (toen er nog sprake was van een megastal), later door [eiser 1] teruggebracht tot 6.000 varkens.

Naar het oordeel van de rechtbank is het huidige perceel van [eiser 1] niet in voldoende vergelijkbare mate geschikt voor de door hem gewenste (en aan de [straatnaam] mogelijke) uitbreiding.

5.38.

Ad 2: herbenutting van bestaande bouwpercelen.

5.39.

De rechtbank constateert ten eerste dat de gemeente in haar brief van
27 maart 2009 oordeelde dat [eiser 1] voldoende onderzoek heeft gedaan naar de mogelijkheden van herbenutting van bestaande locaties, en dat die er niet waren.

5.40.

[eiser 1] stelt dat er ook in 2013 geen mogelijkheden waren om een bestaand bouwperceel te gebruiken en biedt daarvan bewijs aan.

5.41.

De gemeente voert aan dat de makelaarsverklaringen die [eiser 1] in 2008 had overgelegd, in 2013 en zeker in 2017 sterk zijn verouderd. [eiser 1] had niet aangetoond dat er ook op die momenten geen mogelijkheden tot herbenutting bestonden. De gemeente heeft daarom zelf onderzoek laten verrichten door Pouderoyen B.V. (hierna: Pouderoyen). Uit haar rapport (rapport van 23 oktober 2017 ^[15] ) blijkt dat er weliswaar op dat moment geen locaties beschikbaar zijn, maar dat een toename van het aanbod locaties die vrij komen wordt verwacht in de periode tot 2020. Aan de voorwaarde dat er geen mogelijkheid is van herbenutting van bestaande bouwpercelen is daarom volgens de gemeente niet voldaan, en de aanvraag zou (ook) op die grond afgewezen zijn.

5.42.

De rechtbank overweegt hierover het volgende. Pouderoyen concludeert niet dat er op dat moment mogelijkheden zijn tot herbenutting van bestaande percelen, integendeel, die mogelijkheden zijn er op dat moment niet. Dat die er in de toekomst waarschijnlijk wel zullen zijn, is niet zo relevant. Het gaat immers om de situatie per 2 juli 2013. Over de situatie op dat moment zegt het rapport van Pouderoyen niets. Daar komt bij dat het volgens het Reconstructieplan 2009 en de Omgevingsverordening moet gaan om bouwpercelen in het LOG. Dat Pouderoyen daarnaar gekeken heeft, blijkt niet.

De rechtbank concludeert dat de gemeente haar verweer op dit punt onvoldoende gemotiveerd heeft onderbouwd.

5.43.

Ten derde stelt de gemeente dat ook alle andere plannen geactualiseerd hadden moeten worden. De gemeente heeft [eiser 1] er in haar brief van 27 januari 2015 uitdrukkelijk op gewezen dat voor een beslissing op het verzoek – in het kader van de uov – door [eiser 1] geactualiseerde gegevens en onderzoeken dienden te worden overgelegd, waaronder een actuele passende beoordeling en een daarop aangepaste plan-MER in de zin van de milieuregelgeving, een aangepaste akoestisch onderzoek en een concept-bestemmingsplan. Er zouden op 2 juli 2013 wel degelijk andere steekhoudende juridische argumenten zijn geweest om een afwijzend besluit te nemen op het verzoek, aldus de gemeente.

5.44.

De rechtbank overweegt hierover het volgende. [eiser 1] heeft deze plannen geactualiseerd en overgelegd. De gemeente heeft niet gesteld dat de inhoud van deze opnieuw overgelegde stukken en onderzoeken , anders dan de twee onderdelen die nader onderzocht moesten worden en die hierboven zijn behandeld, aanleiding is om het verzoek af te wijzen. Bovendien gaat het niet om de situatie in 2015 of 2017, maar om de situatie in 2013 dan wel februari 2010. De plannen waren toen voldoende actueel, en op alle onderdelen (zoals de ligging van de klootschietbaan, de verkeersafwikkeling, de verharding van de ontsluitingsroute et cetera) wijzend op een “go-beslissing” (zie ook r.o. 2.6 en 2.7). Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeente onvoldoende concreet gemotiveerd op welke grond het verzoek dan in 2013 (of 2010) zou zijn afgewezen.

Conclusie

5.45.

Naar oordeel rechtbank heeft gemeente onvoldoende gemotiveerd verweer gevoerd tegen de stelling dat zij op 2 juli 2013 alleen maar een positief besluit had kunnen (en dus zullen) nemen. Om die reden neemt de rechtbank aan dat er voldoende causaal verband (in de zin van conditio sine qua non-verband) bestaat tussen het onrechtmatig handelen van de gemeente en de door [eiser 1] gestelde schade.

V. Schade en schadestaatprocedure.

5.46.

[eiser 1] heeft gesteld dat zij door het onrechtmatig handelen van de gemeente, schade heeft geleden. [eiser 1] heeft ervoor gekozen een verwijzing naar de schadestaatprocedure te vorderen in plaats van in deze procedure ook al schadevergoeding te vorderen.

5.47.

Voor een verwijzing naar de schadestaatprocedure is het voldoende dat de mogelijkheid van schade aannemelijk is. De rechtbank is van oordeel dat aan dit criterium is voldaan, al was het alleen al vanwege voor niets opgemaakte rapporten en uitgevoerde onderzoeken. De rechtbank zal de vordering tot verwijzing naar de schadestaatprocedure derhalve toewijzen.

VI. Proceskosten

5.48.

Als de in het ongelijk gestelde partij zal de gemeente worden veroordeeld in de kosten van deze procedure. De kosten worden aan de zijde van [eiser 1] als volgt begroot:

• salaris van de advocaat: 2 procespunten maal € 563,00 (tarief II) = € 1.126,00
• verschotten: kosten uitbrengen dagvaarding (€ 100,89) en griffierecht (€ 656,00) = € 756,89.

De gevorderde nakosten zullen - op na te melden wijze - eveneens worden toegewezen.

6. De beslissing

De rechtbank

I verklaart voor recht dat de gemeente onrechtmatig heeft tegenover [eiser 1] heeft gehandeld door het verzoek van [eiser 1] rot het wijzigen van het bestemmingsplan ten aanzien van het perceel [straatnaam] ongenummerd te [plaats 1] , kadastraal bekend [kadasternummer] , zoals nader verwoord in het raadsvoorstel van het College van Burgemeester en Wethouders van 2 juli 2013 af te wijzen en dit verzoek niet toe te wijzen,

II. veroordeelt de gemeente tot vergoeding van de daardoor door [eiser 1] geleden schade, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet,

III. veroordeelt de gemeente in de kosten van dit geding, tot op heden begroot op € 1.126,00 wegens het salaris van de advocaat en € 756,89 wegens verschotten,

veroordeelt de gemeente in de na dit vonnis ontstane kosten, begroot op € 157,00 aan salaris advocaat, te vermeerderen, onder de voorwaarde dat de gemeente niet binnen 14 dagen na aanschrijving aan het vonnis heeft voldaan en er vervolgens betekening van de uitspraak heeft plaatsgevonden, met een bedrag van € 82,00 aan salaris advocaat,

verklaart de dictumonderdelen II tot en met V uitvoerbaar bij voorraad,

wijst af het meer of anders gevorderde.

Dit vonnis is gewezen door mr. H. Bottenberg-van Ommeren en in het openbaar uitgesproken op 14 april 2021 in tegenwoordigheid van de griffier.

Voetnoten

1. Milieu effect rapportage met betrekking tot het bestemmingsplan

2. Een binnenplanse wijzigingsbevoegdheid is de bevoegdheid van het College van B&W op grond van artikel 11 van de destijds geldende Wet op de Ruimtelijke Ordening om deze vestiging planologisch mogelijk te maken. Een wijziging van het bestemmingsplan via de Raad is dan niet meer nodig.

3. Hoge Raad 17 januari 1958, NJ 1961, 586

4. Onder meer: Hoge Raad 7 mei 2004, NJ 2006, 281 (

5. Genoemd naar de Procureur Generaal die een conclusie schreef bij het Tandartsen-arrest van de Hoge Raad van 17 januari 1958, waarin hij deze correctie op het relativiteitsvereiste ontwikkelde; HR 17 januari 1958, ECLI:NL:PHR:1958:AG205

6. het zou ook in het Reconstructieplan uit 2004 staan, productie 43 van [eiser 1] , maar dat heeft de rechtbank wegens de slechte leesbaarheid van deze productie niet kunnen constateren

7. Productie 40 en 41 bij dagvaarding

8. Een mogelijke situatie die ook door annotator C.N.J. Kortmann in punt 11 en 12 van zijn noot in AB 2017/407 word geconstateerd.

9. En dus niet de vraag of de schade ook

10. Hoge Raad 25 september 2020, ECLI:NL:HR:2020:1510

11. Zie alinea 10 van het advies van de Commissie Bezwaarschriften, productie 28 bij dagvaarding

12. Pagina 7 van het Raadsvoorstel, overgelegd als productie 30 bij dagvaarding

13. Motie van 27 januari 2015, productie 5 bij conclusie van antwoord.

14. Bijlage bij productie 33 dagvaarding

15. Overgelegd als productie 33 bij dagvaarding, eveneens als bijlage bij het Raadsvoorstel van 28 november 2017.