Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 21/92
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
BOEI Nationale Maatschappij tot Restaureren & Herbestemmen van Cultureel Erfgoed B.V., gevestigd in Amersfoort, eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van Kampen, verweerder,
gemachtigde: J. Abbink.
Procesverloop
In een besluit van 12 juli 2016 heeft verweerder subsidie verleend aan eiseres voor de restauratie van een voormalig schoolgebouw aan de Buiten-Nieuwstraat 85-87 in Kampen.
In een besluit van 16 december 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de omvang van de betalingstermijnen gewijzigd en geweigerd de gehele verleende subsidie direct voor de eerste fase van de restauratie uit te betalen.
In een besluit van 3 december 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Verweerder heeft op verzoek van de rechtbank nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting is aangevangen op 23 september 2021. Namens eiseres zijn verschenen haar directeur [directeur eiseres] en [medewerker eiseres] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verder is namens verweerder verschenen [medewerker gemeente] . De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om partijen de gelegenheid te geven met elkaar te overleggen en samen tot een oplossing van het geschil te komen. In een e-mailbericht van 30 november 2021 heeft de gemachtigde van verweerder de rechtbank meegedeeld dat verweerder bij zijn standpunt blijft. Eiseres heeft daarna enkele nadere stukken en een schriftelijke reactie ingediend.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 8 maart 2022. Namens eiseres zijn opnieuw verschenen haar directeur [directeur eiseres] en [medewerker eiseres] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante feiten en omstandigheden
1. Eiseres is een organisatie die zich onder meer bezighoudt met het restaureren, herbestemmen, beheren en exploiteren van monumentale gebouwen in heel Nederland. Zij wil het voormalige schoolgebouw van de Van Heutszkazerne aan de Buiten Nieuwstraat 85-87 te Kampen (hierna: het schoolgebouw) restaureren en herbestemmen.
In een besluit van 12 juli 2016 heeft verweerder eiseres subsidie verleend voor het restaureren van het schoolgebouw (hierna: het verleningsbesluit). Verweerder heeft een restauratiebudget beschikbaar gesteld van € 400.000. In het besluit wordt vermeld, voor zover hier van belang, dat eiseres tussentijds drie keer 25% van dit bedrag kan declareren. Op dat moment moet 25% (50%, 75%) van de restauratiewerkzaamheden gereed zijn. Indien aan alle voorschriften is voldaan, zal de gemeente de eindtermijn van de subsidie binnen acht weken na vaststellen van de subsidie uitbetalen. Tegen het verleningsbesluit is geen bezwaar gemaakt, zodat dit besluit formele rechtskracht heeft en in rechte vaststaat.
In november 2016 heeft eiseres het schoolgebouw gekocht voor € 400.000. Kort daarna bleek bij een inspectie dat door lekkages forse schade was ontstaan in de balken van de vloeren, welke ernstiger was dan was voorzien. Vervolgens is eiseres begonnen met de eerste fase van de restauratie en heeft zij het schoolgebouw wind- en waterdicht gemaakt.
Op 23 september 2019 heeft eiseres een nieuw plan van aanpak (hierna: het plan) opgesteld en bij verweerder ingediend. In dit plan heeft eiseres aangegeven dat zij voor de eerste fase van de restauratie inmiddels ongeveer € 265.000 heeft geïnvesteerd en dat de in eerste instantie voorgenomen herbestemming tot vier loftappartementen niet langer haalbaar is. Verder heeft eiseres in het plan aangegeven dat zij in het najaar van 2019 voor een bedrag van ongeveer € 400.000 enkele gevels van het schoolgebouw wil laten restaureren, de dakbedekking wil laten repareren en een hulpconstructie wil laten aanbrengen onder de kapconstructie. Voor deze werkzaamheden wil eiseres de verleende subsidie gebruiken. Voorts is in het plan aangegeven dat in de tweede fase de achter- en zijgevel van het schoolgebouw, het dak, de verdiepingsvloeren en de dragende binnenwanden zullen worden gerestaureerd. Het vervangen en isoleren van de begane grondvloer, het verzwaren van de fundering en het opnieuw indelen van het schoolgebouw zullen later worden uitgevoerd, omdat deze werkzaamheden mede afhankelijk zijn van de herbestemming, aldus eiseres.
Verweerder heeft het plan opgevat als een verzoek tot het uitbetalen van 100% van de subsidie voor de eerste fase van het restauratieproject zoals door eiseres beschreven. Bij het primaire besluit heeft verweerder dit verzoek afgewezen. Wel heeft verweerder aangegeven bereid te zijn 35% van het subsidiebedrag uit te betalen voor de uitvoering van de eerste fase en heeft verweerder de subsidietermijn verlengd tot 31 december 2020.
Tot nu toe is nog geen (deel van de) subsidie uitbetaald aan eiseres. Tijdens de beroepsprocedure heeft verweerder de subsidietermijn verlengd tot 31 december 2022.
Bestreden besluit
2. In het bestreden besluit heeft verweerder de weigering om het volledige subsidiebedrag uit te betalen ten behoeve van de eerste fase van het restauratietraject in stand gelaten. De reden hiervoor is dat verweerder zekerheid wil hebben over de totale restauratie van het pand. Verweerder blijft bereid 35% van het totale subsidiebedrag uit te betalen voor de eerste fase van de restauratie.
Hoe moeten het verzoek van eiseres en de uitbetalingsvoorwaarden van het verleningsbesluit worden uitgelegd?
3.1
Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder haar plan van aanpak ten onrechte heeft geïnterpreteerd als een verzoek tot het wijzigen van de aan het verleningsbesluit verbonden voorwaarden of als een verzoek tot het toekennen van een voorschot van 100% van de verleende subsidie. Volgens eiseres gaat verweerder daarmee voorbij aan de eerder gemaakte afspraak en de geldende regels. Eiseres is van mening dat de aan het verleningsbesluit verbonden voorwaarden zo moeten worden uitgelegd dat zij driemaal € 100.000,00 kan declareren zodra respectievelijk € 100.000,00, € 200.000,00 en € 300.000,00 aan restauratiewerkzaamheden is besteed en dat zij de laatste € 100.000,00 kan declareren op het moment dat het volledige subsidiebedrag van € 400.000,00 is besteed aan de restauratie van het schoolgebouw. Volgens eiseres heeft verweerder de voorwaarden aanvankelijk ook zo uitgelegd. Eiseres stelt dat verweerder in het primaire besluit ten onrechte eenzijdig een nieuwe voorwaarde aan de verlening van de subsidie heeft verbonden, namelijk dat het laatste deel (25%) van het subsidiebedrag pas wordt uitgekeerd bij de gereedmelding van de volledige realisatie van het restauratieproject. Daardoor wordt de uitbetaling volgens eiseres ten onrechte verschoven tot na de herbestemming van het schoolgebouw, aangezien volledige realisatie pas mogelijk is na herbestemming. Eiseres is van mening dat dit geen recht doet aan de gefaseerde aanpak die eerder met verweerder is afgesproken en die nodig is om het schoolgebouw voor de toekomst te kunnen behouden. Eiseres stelt dat zij door de nieuwe voorwaarde wordt gedwongen tot voorinvestering van alle restauratiekosten, waartoe zij niet in staat is en waardoor het restauratieproject onuitvoerbaar is. Daarbij is volgens eiseres van belang dat de kosten van de restauratie in eerste instantie zijn geraamd op € 600.000 en dat deze inmiddels zijn begroot op ruim
€ 1.700.000.
3.2
De rechtbank is het niet met eiseres eens dat verweerder haar verzoek verkeerd heeft uitgelegd. De rechtbank kan zich niet vinden in de uitleg die eiseres geeft aan de uitbetalingsvoorwaarden van het verleningsbesluit. De rechtbank is van oordeel dat verweerder deze voorwaarden weliswaar op een enkel punt heeft gewijzigd, maar dat deze wijziging in het voordeel van eiseres is ten opzichte van het besluit van 12 juli 2016. Verder is de rechtbank van oordeel dat verweerder het verzoek van eiseres in redelijkheid heeft kunnen afwijzen. Zij zal dit hierna uitleggen.
3.2.1
Uit het dossier en de toelichting die eiseres daarop heeft gegeven op de beide zittingen leidt de rechtbank af dat eiseres met het indienen van het plan van aanpak wilde bereiken dat verweerder haar het volledige subsidiebedrag van € 400.000 zou uitbetalen voor de in dat plan beschreven eerste fase van de restauratie van het schoolgebouw. De rechtbank constateert dat verweerder het verzoek van eiseres ook zo heeft geïnterpreteerd. Verweerder heeft dit verzoek afgewezen en heeft aangegeven dat hij vasthoudt aan de voorwaarden die in het verleningsbesluit zijn gesteld over het uitbetalen van de subsidie.
3.2.2
In het verleningsbesluit staat de voorwaarde dat eiseres tussentijds drie keer 25% van het budget kan declareren en dat op dat moment respectievelijk 25%, 50% en 75% van de restauratiewerkzaamheden gereed moet zijn. Ook staat daarin de voorwaarde dat de gemeente, indien aan alle voorschriften is voldaan, de eindtermijn van de subsidie binnen acht weken na het vaststellen van de subsidie zal uitbetalen.
3.2.3
De rechtbank is van oordeel dat de uitleg die eiseres aan deze voorwaarden geeft, niet in overeenstemming is met de tekst van het verleningsbesluit. In het verleningsbesluit is de mogelijkheid om tussentijds drie keer 25% van het subsidiebudget van € 400.000 te declareren expliciet gerelateerd aan de momenten waarop overeenkomstige percentages van de restauratiewerkzaamheden gereed zijn. Anders dan eiseres meent, is de uitbetaling van delen van de subsidie in het verleningsbesluit niet gekoppeld aan de momenten waarop daarmee overeenkomende bedragen zijn uitgegeven aan restauratiewerkzaamheden. Naar het oordeel van de rechtbank bevat het verleningsbesluit ook geen aanknopingspunten om de uitbetalingsvoorwaarden op die manier uit te leggen. De rechtbank is evenmin gebleken dat verweerder de voorwaarden op enig moment op die manier heeft uitgelegd.
3.2.4
Verweerder heeft de voorwaarden over het uitbetalen van de subsidie in het primaire besluit op een enkel punt aangepast.
Verweerder heeft de voorwaarde toegevoegd dat voor de in het plan van aanpak voorgestelde eerste fase van het restauratieproject maximaal 35% van het totale subsidiebedrag aan eiseres wordt uitgekeerd (maximaal € 140.000). Dit percentage heeft verweerder gebaseerd op de verhouding tussen de door eiseres geraamde kosten van de eerste fase en de door eiseres geraamde kosten van de volledige restauratie. Deze voorwaarde gaat gelden naast de oorspronkelijke voorwaarden. Naar het oordeel van de rechtbank is deze wijziging van de uitbetalingsvoorwaarden in het voordeel van eiseres. Op basis van de oorspronkelijke voorwaarden kan 25% van het subsidiebedrag worden gedeclareerd op het moment dat 25% van de restauratiewerkzaamheden is verricht. Door het toevoegen van de nieuwe voorwaarde kan dus 10% (35% minus 25%) van het subsidiebedrag eerder worden gedeclareerd dan voorheen het geval was.
De rechtbank is voorts niet gebleken dat de hoogte van het verleende subsidiebedrag is gerelateerd aan de hoogte van de restauratiekosten. Ter zitting heeft verweerders vertegenwoordiger bevestigd dat het verleende subsidiebedrag het maximale te verlenen bedrag was. De rechtbank volgt eiseres dan ook niet in haar stelling dat verweerders standpunt geen redelijke uitleg vormt van de voorwaarden in het subsidieverleningsbesluit, nu de thans geraamde restauratiekosten nagenoeg drie keer hoger zijn dan de aanvankelijk geraamde restauratiekosten.
3.2.5
Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, is de mogelijkheid om tussentijds percentages van het subsidiebedrag te declareren, gerelateerd aan het moment waarop bepaalde percentages van de restauratiewerkzaamheden gereed zijn. Op de zitting van 8 maart 2022 heeft de gemachtigde van verweerder verduidelijkt dat het daarbij alleen gaat om de casco restauratiewerkzaamheden die zijn neergelegd in het restauratieplan en niet om de werkzaamheden die (enkel) zien op de herbestemming van het schoolgebouw.
Dit betekent dat het niet zo is dat de laatste termijn van het subsidiebedrag pas kan worden gedeclareerd op het moment dat de herbestemming van het schoolgebouw volledig is gerealiseerd. Deze voorwaarde is niet gesteld in het verleningsbesluit en ook niet toegevoegd in het primaire besluit (of het bestreden besluit).
De rechtbank concludeert dat er geen sprake is van het wijzigen van de uitbetalingsvoorwaarden van de subsidie in het nadeel van eiseres.
3.2.6
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren om eiseres 100% van het subsidiebedrag uit te betalen voor de eerste fase van het restauratieproject. Deze weigering is in overeenstemming met het verleningsbesluit.
Conclusie
4. Het beroep is ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzitter, en mr. E. Hoekstra en mr. A. de Boer, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier, op
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.