Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 20/960
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd te Nijmegen, en
Vereniging Leefmilieu, gevestigd te Nijmegen,
eisers,
gemachtigde: mr. V. Wösten,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel, verweerder,
gemachtigden: mr. H.J.M. Besselink en mr. S. van Winzum.
Procesverloop
Bij besluit van 5 november 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om handhavend op te treden tegen melkveehouderij [veehouderij] (hierna: de veehouderij) aan [adres] afgewezen.
Bij besluit van 27 mei 2019 heeft verweerder het hiertegen door eisers gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld, dat bij de rechtbank is geregistreerd met zaaknummer ZWO 19/1156.
Bij besluit van 17 juli 2019 heeft verweerder het besluit van 27 mei 2019 geheel herzien,
het bezwaar van eisers gegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten, met aanpassing van de motivering.
Bij uitspraak van 11 februari 2020 heeft de rechtbank het beroep met zaaknummer ZWO 19/1156, voor zover gericht tegen het besluit van 27 mei 2019, niet-ontvankelijk verklaard en, voor zover gericht tegen het besluit van 17 juli 2019, gegrond verklaard. De rechtbank heeft laatstgenoemd besluit vernietigd, met uitzondering van de daarin toegekende proceskostenvergoeding en verweerder opgedragen om binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van de uitspraak.
Bij besluit van 31 maart 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten, met aanpassing van de motivering.
Tegen het bestreden besluit hebben eisers beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is, samen met de beroepen met de zaaknummers ZWO 20/956, ZWO 20/957, ZWO 20/958, ZWO 20/959 en ZWO 20/961 op 24 februari 2022 ter zitting behandeld. Namens eisers is verschenen hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door J. van ’t Erve en W. Vliek, bijgestaan door mr. S. van Winzum.
Overwegingen
Aanleiding
1.1
Bij brieven van 11 oktober 2018 hebben eisers bij verweerder meerdere verzoeken ingediend om handhavend op te treden tegen agrarische activiteiten die plaatsvinden op basis van een melding op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Volgens eisers komt aan deze melding namelijk geen rechtskracht toe, zodat de bedrijfsuitbreidingen en daarmee gepaard gaande depositietoenames ten onrechte zijn toegelaten.
Voor dit geschil geldt dat eisers verweerder hebben gevraagd om handhavend op te treden tegen de ammoniakdepositie op omliggende Natura 2000-gebieden, die afkomstig is van de stalgebouwen van de veehouderij, waarvoor geen afdoende vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) beschikbaar is. Per e-mail van 9 maart 2020 hebben eisers bevestigd dat het handhavingsverzoek alleen betrekking heeft op de stalemissies en niet ook op het beweiden en/of bemesten dat eventueel binnen de veehouderij plaatsvindt.
1.2
Naar aanleiding van het handhavingsverzoek heeft een toezichthouder van verweerder op 26 oktober 2018 een bedrijfsbezoek bij de veehouderij afgelegd en daarvan op 31 oktober 2018 een rapport opgemaakt. In dit rapport is vastgesteld dat de veehouderij op 24 december 2015 een PAS-melding heeft gedaan voor het houden van 80 melk- en kalfkoeien, 50 stuks jongvee, 2 vleeskalveren tot circa 8 maanden, 1 vleesstier, 2 fokstieren en 2 volwassen pony’s. In het rapport is geconcludeerd dat minder dieren werden gehouden dan in de PAS-melding waren gemeld en dat de aanwezige stalsystemen conform de PAS-melding waren. Op basis van het rapport van 31 oktober 2018 heeft verweerder zich in het primaire besluit op het standpunt gesteld dat de emissie vanuit de stallen van de veehouderij binnen de grenzen van de PAS-melding blijft en dat daarom geen sprake is van overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
1.3
Als gevolg van de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 en ECLI:NL:RVS: 2019:1604, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat aan een PAS-melding geen betekenis (meer) toekomt.
Het bestreden besluit
2. In het bestreden besluit heeft verweerder geconcludeerd dat als gevolg van de hiervoor genoemde uitspraken van de Afdeling van 29 mei 2019 moet worden teruggevallen op de toestemming van de veehouderij op de voor dit geval geldende referentiedatum 11 oktober 1996. Hierdoor staat vast dat de veehouderij nu handelt in strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, omdat de feitelijke situatie leidt tot hogere stikstofdeposities dan zijn toegestaan op grond van de vigerende toestemming op deze datum. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit echter op het standpunt gesteld dat handhavend optreden tegen de overtreding onredelijk is en onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Kort samengevat, heeft verweerder hieraan ten grondslag gelegd dat de depositietoename vanuit de stallen van de veehouderij ten opzichte van de totale stikstofbelasting op de beschermde Natura 2000-gebieden verwaarloosbaar is en de ecologische effecten daarvan zeer gering zijn. Daarnaast kan de veehouderij geen verwijt worden gemaakt van het niet beschikken over een Wnb-vergunning voor de extra stikstofemissie uit haar stallen. Ook is vergunningverlening in dit geval praktisch onmogelijk. Verder heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit toezeggingen gedaan die bij de veehouderij de verwachting hebben gewekt dat tegen de overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb niet handhavend zal worden opgetreden en hebben alle provincies zich achter deze toezeggingen geschaard. Tot slot is volgens verweerder van belang dat in Overijssel honderden uitbreidingen zijn gerealiseerd op basis van PAS-meldingen. Eisers vragen voor een relatief zeer klein aantal (willekeurig) geselecteerde bedrijven om handhaving. Die bedrijven zouden door handhavend optreden financieel zwaar worden getroffen. De vergelijking met de honderden bedrijven die in een vergelijkbare positie verkeren, maar waartegen niet wordt opgetreden, moet volgens verweerder in dit geval meewegen bij de evenredigheid van de beslissing op het handhavingsverzoek van eisers.
Het standpunt van eisers
3. Eisers zijn van mening dat handhavend optreden tegen de overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Verweerder heeft zijn standpunt in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd, waardoor dat besluit niet in stand kan blijven. Daarbij hebben eisers onder meer aangevoerd dat het van groot maatschappelijk belang is om natuurschadelijke stikstofemissies zo spoedig mogelijk verminderd te krijgen.
Beoordelingskader
4.1
Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb bepaalt dat het verboden is zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
4.2
Niet in geschil is tussen eisers en verweerder dat de veehouderij stikstofdepositie veroorzaakt op omliggende Natura 2000-gebieden en dat niet kan worden uitgesloten dat dit significante gevolgen heeft voor die gebieden. Ook staat niet ter discussie dat de veehouderij niet beschikt over een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en dat de veehouderij hierom in overtreding is van voormeld artikel.
4.3
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
4.4
In dit geschil moet de vraag worden beantwoord of verweerder heeft mogen afzien van handhavend optreden, omdat dit onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
Beoordeling door de rechtbank
5.1
De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend en motiveert dit als volgt.
5.2
Verweerder stelt in het bestreden besluit dat de depositietoename vanuit het bedrijf van de veehouderij verwaarloosbaar is en dat de ecologische effecten daarvan zeer gering zijn, maar verweerder heeft dit niet onderbouwd. Daarbij stelt de rechtbank vast dat in het bestreden besluit de feitelijke situatie bij de veehouderij niet goed in beeld is gebracht en datzelfde geldt voor de vigerende toestemming van de veehouderij op de voor dit geschil van toepassing zijnde referentiedatum (11 oktober 1996). Hierdoor is onvoldoende inzichtelijk gemaakt wat de - tussen eisers en verweerder niet ter discussie staande - depositietoename in de feitelijke situatie ten opzichte van de referentiesituatie daadwerkelijk is. Dat verweerder, zoals ter zitting bleek, over is gegaan tot een categoriale afwijzing van de reeks door eisers ingediende handhavingsverzoeken, ontslaat verweerder niet van diens verantwoordelijkheid om per situatie na te gaan hoe de relevante feiten precies liggen en welke belangen bij het al dan niet nemen van een handhavingsbeslissing betrokken moeten worden. In het verlengde hiervan is niet inzichtelijk gemaakt wat of hoe groot in dit geval de inbreuk is op de belangen die zijn betrokken bij de bescherming van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden. Zo is onduidelijk wat de huidige situatie van de te beschermen natuurwaarden is, in hoeverre de instandhoudingsdoelen voor die natuurwaarden worden gehaald en welke gevolgen de overtreding waarover het in deze zaak gaat heeft voor die natuurwaarden. Reeds op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat handhavend optreden onevenredig zou zijn. Het bestreden besluit is vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
5.3
Dat eventueel toezeggingen zijn gedaan dat tegen overtredingen als gevolg van een PAS-melding niet wordt opgetreden en de overige door verweerder in het bestreden besluit genoemde omstandigheden, doen hier niet aan af. Daargelaten of er sprake is van individueel rechtens te honoreren toezeggingen van de minister en of die überhaupt aan verweerder kunnen worden toegerekend. De in het besluit betrokken omstandigheden nemen namelijk niet weg dat in het bestreden besluit de natuurbelangen onvoldoende in kaart zijn gebracht en dat onvoldoende inzicht is verschaft in de gevolgen voor de betrokken Natura 2000-gebieden bij de vraag of handhavend optreden tegen het bedrijf van de veehouderij onevenredig is. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat handhavend optreden tegen de veehouderij onevenredig is of dat het vertrouwensbeginsel daaraan in de weg staat, zonder dat deugdelijk in beeld is gebracht welke gevolgen de overtreding waarover het in deze zaak gaat heeft voor omliggende Natura 2000-gebieden.
5.4
Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Verweerder moet opnieuw op het bezwaar van eisers beslissen. In dat besluit ligt het op de weg van verweerder om alsnog zo scherp mogelijk vast te stellen hoe de relevante feiten precies liggen en daarnaast alsnog inzicht te verschaffen in de (inbreuk op de) relevante natuurbelangen en daarmee de gevolgen voor de betrokken Natura 2000-gebieden. Aansluitend ligt het op de weg van verweerder om enerzijds voormelde (natuur)belangen die voor handhaving pleiten en anderzijds de belangen die tegen handhaving pleiten kenbaar tegen elkaar af te wegen, waarbij - zoals uiteengezet onder rechtsoverweging 4.3 - in algemene zin geldt dat een bestuursorgaan veel gewicht mag en moet toekennen aan de daadwerkelijke handhaving van een overtreden wettelijk voorschrift.
Dwangsom
6. Vanwege de lange periode dat deze procedure al loopt en omdat inmiddels al drie keer een besluit op het bezwaar is genomen, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder een termijn van acht weken te geven voor het nieuw te nemen besluit op bezwaar en aan overschrijding van deze termijn een dwangsom te verbinden. De hoogte van deze dwangsom stelt de rechtbank vast op € 100,- per dag met een maximum van € 15.000,-.
Proceskostenvergoeding
7.1
Omdat het beroep gegrond is, bestaat er aanleiding voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling. De rechtbank merkt de zes beroepen die op 24 februari 2022 ter zitting zijn behandeld en de beroepen van eisers met de zaaknummers ZWO 20/953 en ZWO 20/954 - die op 23 februari 2022 ter zitting zijn behandeld - aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor deze acht zaken kent de rechtbank voor het indienen van het beroep en het bijwonen van de zittingen op 23 februari en 24 februari 2022 in totaal 3 procespunten toe, met een waarde van € 759,- en een wegingsfactor van 1,5 (gemiddelde zaakzwaarte en meer dan vier zaken). Op deze wijze wordt voor deze acht zaken de proceskostenvergoeding voor het indienen van het beroep en het verschijnen ter zitting op 23 en 24 februari 2022 vastgesteld op een totaal van € 3.415,50. Deze vergoeding heeft de rechtbank geheel in de zaak ZWO 20/953 toegekend.
7.2
Voor het behandelen van dit beroep heeft de rechtbank eisers geen griffierecht in rekening gebracht. Dat hoeft verweerder dus niet aan eisers te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eisers een dwangsom van € 100,- verbeurt voor elke dag waarmee hij deze termijn van acht weken overschrijdt, met een maximum van
€ 15.000,-;
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, en mr. J.W.M. Bunt en
mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. P.J.H. Bijleveld, griffier, op
De beslissing wordt op de eerstvolgende donderdag na deze datum in het openbaar uitgesproken.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.