Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 21/955
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
Vereniging [naam vereniging] , uit Enschede, eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van Enschede, verweerder.
(gemachtigde: mr. J.E. van Gilst)
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Twence Holding B.V., uit Hengelo.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan Twence Holding B.V. (hierna: Twence) verleende (project)omgevingsvergunning voor het voortzetten van het reeds bestaande zonnepark Boeldershoek-West (gelegen ten zuiden van de Twekkelermarkeweg en ten noorden van de A35) voor een periode van 25 jaren, gerekend vanaf 14 maart 2017 (dus tot 14 maart 2042).
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 10 juni 2022 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar voorzitter, [naam] . Verweerder heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde voornoemd. Twence heeft zich laten vertegenwoordigen door R.H. Schutte en mr. M.C. Oomen.
Totstandkoming van het bestreden besluit
2. Bij besluit van 14 maart 2017 heeft verweerder aan Twence een omgevings-vergunning verleend voor het plaatsen van zonnepanelen en een hekwerk ten behoeve van het zonnepark Boeldershoek-West. Deze omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘afwijken van het bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Bij het vergunnen van laatstgenoemde activiteit is toepassing gegeven aan het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo in samenhang met artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Dit betreft een zogenaamde kruimelafwijking. De omgevingsvergunning is verleend voor een periode van 10 jaren.
3. Bij aanvraag van 15 april 2019 heeft Twence verweerder verzocht haar een omgevingsvergunning te verlenen voor het verlengen van voornoemde termijn van 10 jaren tot een periode van 25 jaren, gerekend vanaf de datum van verlening van de omgevings-vergunning voor de realisatie van dit zonnepark (14 maart 2017). Hierbij heeft Twence verwezen naar het sindsdien gewijzigde provinciale en gemeentelijke beleid met betrekking tot zonneparken in agrarisch gebied. Deze wijziging houdt in dat zonneparken in agrarisch gebied voor een periode van 25 jaren kunnen worden toegestaan door middel van een projectafwijkingsbesluit.
4. Het ontwerpbesluit omgevingsvergunning (voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’) en de ontwerp verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) van de raad van de gemeente Enschede (hierna: de raad) heeft voor een periode van zes weken voor een ieder ter inzage gelegen. De ruimtelijke onderbouwing betreft de ruimtelijke onderbouwing van de op 14 maart 2017 verleende omgevingsvergunning en meerdere aanvullingen daarop van recentere datum.
Eiseres heeft een zienswijze ingediend. De zienswijze heeft niet geresulteerd in wijzigingen van het ontwerpbesluit en de ontwerp-vvgb.
5. In het bestreden besluit van 15 april 2021 heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo verleend. Hierbij is toepassing gegeven aan het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo en is gebruik gemaakt van de door de raad op 12 april 2021 afgegeven (definitieve) vvgb.
Beoordeling door de rechtbank
6. De rechtbank beoordeelt de aan Twence verleende (project)omgevingsvergunning waarmee het mogelijk wordt gemaakt dat het reeds bestaande zonnepark Boeldershoek-West mag worden gehandhaafd tot 14 maart 2042. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
7. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
De bevoegdheid
8. Eiseres heeft ter zitting desgevraagd meegedeeld dat hij verweerders bevoegdheid om het bestreden besluit te nemen, niet bestrijdt. Tussen partijen is daarom niet in geschil dat verweerder zich terecht en op goede gronden bevoegd heeft geacht om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. De rechtbank onderschrijft dit gedeelde standpunt.
Het gebruiken van de bevoegdheid
9. Van de hiervoor vermelde bevoegdheid kan op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo slechts gebruik worden gemaakt indien de vergunde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. Daarnaast geldt dat het bestuursorgaan bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte heeft. Dat betekent in dit geval dat verweerder de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De bestuursrechter toetst of verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
10. Eiseres stelt dat de vergunde activiteit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat aan het besluit geen goede ruimtelijke onderbouwing ten grondslag ligt.
Ter onderbouwing hiervan heeft eiseres twee beroepsgronden aangevoerd die hierna door de rechtbank worden beoordeeld.
Strijd met provinciaal beleid?
11. Eiseres heeft in haar beroepschrift ten eerste aangevoerd dat de thans voorliggende omgevingsvergunning erin zal resulteren dat een aanvankelijk tijdelijk project (10 jaren) feitelijk wordt verlengd tot in de eeuwigheid. Er zijn geen concrete, objectieve gegevens voorhanden die aantonen dat het zonnepark inderdaad na het verstrijken van de vergunde termijn van maximaal 25 jaren zal worden opgeheven zonder onomkeerbare gevolgen.
12. De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond als dat eiseres stelt dat het project in strijd is met het provinciale beleid met betrekking tot de realisatie van zonnevelden in de groene omgeving. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
12.1.
Het provinciale beleid dat van toepassing is op de voorliggende besluitvorming is neergelegd in de Omgevingsverordening 2017. Artikel 2.1.8 van de Omgevingsverordening 2017 is getiteld ‘Kwaliteitsimpuls zonnevelden’. Dit artikel verwijst naar de toelichting. In de toelichting op artikel 2.1.8 staat dat een zelfstandige opstelling voor zonnepanelen alleen als tijdelijk gebruik kan worden toegestaan, met een periode van niet meer dan 25 jaar. In de toelichting staat verder dat de regeling voor zonnevelden in de Omgevingsverordening wordt begeleid met een handreiking aan gemeenten en initiatiefnemers. Dit betreft de Handreiking zonnevelden van 21 april 2020. In deze handreiking staat: “Wij bieden de mogelijkheid om in de Groene Omgeving tijdelijk zelfstandige opstellingen van zonnepanelen te realiseren. Het gaat daarbij om opstellingen van zonnepanelen voor een periode van niet meer dan 25 jaar op een wijze die omkeerbaar is en waarbij de oorspronkelijke bestemming gehandhaafd blijft.”
12.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat aan de derde voorwaarde (oorspronkelijke bestemming blijft gehandhaafd) wordt voldaan. Met een projectafwijkingsbesluit wordt immers ‘slechts’ toegestaan dat de percelen in strijd met de bestemming worden gebruikt; de bestemming zelf wordt niet gewijzigd.
Tussen partijen is in geschil of aan de overige twee voorwaarden wordt voldaan. Dat zal de rechtbank hierna beoordelen.
12.3.
Met betrekking tot de voorwaarde dat het zonnepark maximaal 25 jaar aanwezig mag zijn op de percelen, overweegt de rechtbank het volgende.
Aan het bestreden besluit zijn voorschriften verbonden. Voorschrift 1 luidt als volgt:
“De vergunning wordt verleend voor een periode van 25 jaar, gerekend vanaf de datum waarop voornoemde kruimelomgevingsvergunning is verleend, dus gerekend vanaf 14 maart 2017 (oftewel tot 14 maart 2042). Na deze termijn moet de situatie met de voorgeschreven toestand in overeenstemming worden gebracht.”
“De vergunning wordt verleend voor een periode van 25 jaar, gerekend vanaf de datum waarop voornoemde kruimelomgevingsvergunning is verleend, dus gerekend vanaf 14 maart 2017 (oftewel tot 14 maart 2042). Na deze termijn moet de situatie met de voorgeschreven toestand in overeenstemming worden gebracht.”
Naar het oordeel van de rechtbank is hiermee geborgd dat Twence het zonnepark uiterlijk 13 maart 2042 moet hebben verwijderd. Indien Twence het zonnepark niet (tijdig) verwijdert, overtreedt zij daarmee het bepaalde in artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wabo. Verweerder kan hiertegen handhavend optreden en Twence gelasten dat zij het zonnepark van het perceel verwijdert.
Ter zitting heeft eiseres meegedeeld dat zij onderschrijft dat het moeten verwijderen van de zonnepanelen voor 14 maart 2042 in de omgevingsvergunning is geborgd. Eiseres vreest evenwel dat verweerder in de toekomst wederom een omgevingsvergunning gaat verlenen om de termijn van 25 jaar opnieuw te verlengen, zodat de zonnepanelen na het verstrijken van de maximale termijn van 25 jaar niet verwijderd hoeven te worden. De rechtbank overweegt hierover dat een eventuele toekomstige vergunningverlening nu niet voorligt. Mocht verweerder inderdaad de instandhoudingstermijn wederom willen verlengen, dan is daar afzonderlijke besluitvorming voor nodig. Tegen die besluitvorming kan eiseres rechtsmiddelen aanwenden.
Gelet op vorenstaande oordeelt de rechtbank dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat aan de voorwaarde met betrekking tot de maximale instandhoudings-termijn van 25 jaar wordt voldaan.
12.4.
Met betrekking tot de voorwaarde dat de wijze van opstelling van de zonnepanelen zodanig moet zijn dat dit omkeerbaar is, overweegt de rechtbank het volgende.
Verweerder heeft in zijn verweerschrift betoogd dat de zonnepanelen eenvoudig te demonteren zijn. Hij acht het daarom aannemelijk dat de vergunde activiteit aan het einde van de termijn kan worden beëindigd zonder onomkeerbare gevolgen. Eiseres heeft dit standpunt niet gemotiveerd weersproken. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan dit standpunt van verweerder te twijfelen.
De rechtbank oordeelt dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat aan de voorwaarde met betrekking tot de omkeerbaarheid wordt voldaan.
12.5.
Gelet op vorenstaande oordeelt de rechtbank dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het provinciale beleid niet aan het verlenen van de omgevingsvergunning in de weg staat. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Strijd met gemeentelijk beleid?
13. Eiseres heeft ten tweede aangevoerd dat het project niet voldoet aan de door de raad vastgestelde Energievisie. Met dit beleid wordt beoogd een goed woon- en leefklimaat voor de omwonenden te behouden. Eiseres heeft vier beleidsuitgangspunten genoemd en aangegeven dat en waarom in deze zaak niet aan deze beleidsuitgangspunten wordt voldaan. Hierdoor wordt niet voldaan aan het vereiste van een goede ruimtelijke ordening, zodat verweerder de gevraagde omgevingsvergunning niet had mogen verlenen, aldus eiseres.
14. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
14.1.
De structuurvisie “Energievisie Enschede” is een structuurvisie in de zin van artikel 2.1, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening en is op 21 december 2021 vastgesteld door de raad. Bij de Energievisie zijn beleidsregels gevoegd. Daarin staat het toetsingskader voor de beoordeling van plannen en projecten voor het opwekken van zonne- en windenergie.
14.2.
Het bestreden besluit is op 15 april 2021 genomen, oftewel ruim acht maanden voor de vaststelling van de Energievisie. Bij het nemen van het bestreden besluit kon daarom niet worden getoetst aan de bij de Energievisie gevoegde beleidsregels voor projecten voor zonne-energie, om de eenvoudige reden dat die beleidsregels op dat moment nog niet waren vastgesteld. Dat er ten tijde van het nemen van het bestreden besluit wel een conceptversie voorhanden was die op dat moment ter inzage lag, betekent niet dat verweerder had moeten beoordelen of het project in overeenstemming is met deze conceptversie. Op dat moment was immers niet duidelijk of de in deze conceptversie opgenomen beleidsuitgangspunten de eindstreep zouden halen.
Verder heeft verweerder gesteld dat de Energievisie (en dus ook de daarbij behorende beleidsregels) zien op de beoordeling van aanvragen van nieuwe initiatieven en niet op het verlengen van een reeds vergund initiatief. Dit standpunt acht de rechtbank aannemelijk.
14.3.
Ter zitting heeft eiseres nog aangevoerd dat door de wethouder mondeling is toegezegd dat er, vooruitlopend op het vaststellen van de Energievisie, geen besluiten over zonneparken/zonnepanelen zullen worden genomen. Verweerder had de thans voorliggende besluitvorming dan ook moeten aanhouden tot na de vaststelling van de Energievisie. De aanvraag van Twence had vervolgens moeten worden getoetst aan de vastgestelde Energievisie en de daarbij gevoegde beleidsregels.
Verweerder heeft bestreden dat een toezegging met een dergelijke strekking is gedaan.
De rechtbank overweegt hierover dat de gestelde mondelinge toezegging haaks staat op de brief van verweerder (waarvan de wethouder deel uit maakt) aan de raad van 22 juni 2017, die aan de orde is geweest in de uitspraak van deze rechtbank van 3 september 2020, ECLI:NL:RBOVE:2020:2902, rechtsoverweging 19.2, en bevestigd in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2007, rechtsoverweging 4.2.
Zo deze mondelinge toezegging al zou zijn gedaan, komt hieraan niet de betekenis toe die eiseres voor ogen staat.
14.4.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht het project getoetst aan het gemeentelijk beleid met betrekking tot het realiseren van zonneparken dat ten tijde van het bestreden besluit geldt/gold en heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dat gemeentelijke beleid niet aan het verlenen van de omgevings-vergunning in de weg staat.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Samenvattend
15. De rechtbank oordeelt dat verweerder zich terecht bevoegd heeft geacht om af te wijken van het ter plaatse geldende bestemmingsplan voor het voortzetten van het reeds bestaande zonnepark Boeldershoek-West tot 14 maart 2042. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vergunde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Ook heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing.
Conclusie en gevolgen
16. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de aan Twence verleende omgevings-vergunning in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier de rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Op grond van artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet kunnen na genoemde zes weken geen gronden meer worden aangevoerd.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…).
Artikel 2.3 van de Wabo bepaalt dat het verboden is te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op:
a. (…);
b. activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c, d, f, g, h of i;
c. (…).
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo bepaalt dat, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. (…),
2°. (…), of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
Artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo bepaalt dat in bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen een omgevingsvergunning niet wordt verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. (…).
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 6.5, eerste lid, van het Bor bepaalt dat voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet wordt verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij (…).
Wet ruimtelijke ordening (Wro)
Artikel 2.1, tweede lid, van de Wro bepaalt dat de gemeenteraad voor aspecten van het gemeentelijk ruimtelijk beleid een structuurvisie kan vaststellen.