Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 22/569
uitspraak van de meervoudige kamer van in de zaak tussen
Stichtingen Laagvliegen NEE en HoogOverijssel,statutaire zetel te Kampen, respectievelijk Dalfsen, eiseressen,
gemachtigde: mr. M. Bekooy,
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. L. Van Dijk-Jonkers.
Als derde
-partij neemt aan de zaak deel:
N. V. Luchthaven Lelystaduit Lelystad (Luchthaven Lelystad),
-partij neemt aan de zaak deel:
N. V. Luchthaven Lelystaduit Lelystad (Luchthaven Lelystad),
gemachtigde: mr. J.E. van Uden.
Inleiding
Bij brief van 21 oktober 2021 heeft verweerder eiseressen meegedeeld dat hun verzoek om handhaving niet wordt aangemerkt als een aanvraag als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), omdat zij niet als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt.
Bij besluit van 15 februari 2022 heeft verweerder het door eiseressen daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
De rechtbank heeft het beroep op 29 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseressen vergezeld door de heer L.J.N. Adegeest en de heer J. van der Weerd, de gemachtigde van verweerder in het bijzijn van de heer mr. G.H.H. Bisschoff en de heer ing. H.A. van Dijk, en de gemachtigde van Luchthaven Lelystad tezamen met de heer E. de Kruijf .
Beoordeling door de rechtbank
Feiten
1. Eiseressen hebben op 7 september 2021 een handhavingsverzoek bij verweerder ingediend. Zij hebben - kort samengevat - verzocht om handhavend op te treden tegen overtredingen door Lelystad Airport van artikel 10 van Pro de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen bij de aanleg, inrichting, uitrusting en het gebruik van Lelystad Airport (de Regeling).
2. De gestelde overtredingen hebben betrekking op schending van de veiligheidsnormen ten aanzien van de volgende onderdelen van de luchthaven:
‘runway strips’, 'runway and safety areas’ (ook wel: RESA’s), 'clearways’ en 'runway lights’. Volgens eiseressen is ten aanzien van deze onderdelen van de luchthaven sprake van overtreding van artikel 10 van Pro de Regeling, waarin is opgenomen dat de exploitant van een luchthaven er zorg voor draagt dat de aanleg, de inrichting, de uitrusting en het gebruik van een luchthaven voldoet aan de voorschriften en aanbevelingen van deel I van bijlage 14 bij het Verdrag van Chicago van 7 december 1944.
3. Bij brief van 21 oktober 2021 heeft verweerder eiseressen bericht dat hun handhavingsverzoek niet wordt aangemerkt als een aanvraag als bedoeld in de Awb, omdat zij niet als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. Verweerder kan daarom geen besluit in de zin van de Awb nemen.
4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het door eiseressen daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de doelstellingen van eiseressen zoals vastgelegd in hun respectievelijke statuten, te algemeen geformuleerd en onvoldoende concreet zijn om aan te nemen dat zij door de gestelde overtredingen rechtstreeks worden getroffen in de belangen die zij in het bijzonder behartigen.
Voor zover eiseressen met het handhavingsverzoek met name het voorkomen van aantasting van veiligheid en gezondheid beogen heeft dat betrekking op het gebied buiten het luchtvaartterrein, terwijl de vermeende overtreden voorschriften, die zich in hoofdzaak richten tot de exploitant van een luchthaven, zien op de orde en veiligheid op de luchthaven.
Ten overvloede merkt verweerder op dat op 14 oktober 2021 de inspectie Leefomgeving en Transport, team Luchtvaart Infrastructuur. een inspectie heeft uitgevoerd op luchthaven Lelystad, gericht op de 'runway strips', de ‘RESA’ en de ‘runway lights’. Daarbij zijn geen overtredingen geconstateerd, aldus verweerder.
Beroepsgronden
5. Eiseressen betogen dat de statutaire doelstellingen functioneel zijn toegesneden op wat wordt beoogd met het handhavingsverzoek. Zij komen op voor de bescherming van de gezondheid en de veiligheid in relatie tot het gebruik en de uitbreiding van luchthaven Lelystad. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen veiligheidsrisico’s op of buiten het luchthaventerrein. Het waarborgen van de veiligheid en het beschermen van de gezondheid maken onderdeel uit van het door eiseressen behartigde milieubelang.
Voor het geval de te behartigen belangen zijn beperkt tot de veiligheidsrisico’s buiten het luchtvaartterrein wordt gesteld dat de gevolgen van het overtreden van de Regeling zich buiten het luchthaventerrein kunnen voordoen. Eiseressen lichten dit toe aan de hand van het ontbreken van RESA’s. Omdat de landingsbaan (van 2700 meter, die nagenoeg de hele lengte van het luchtvaartterrein beslaat) ingeklemd ligt tussen het terrein van de politieacademie en de provinciale weg is het onmogelijk om aan beide zijden een ‘RESA’ aan te houden. Bij het landen kan een vliegtuig doorschieten op de weg of op het terrein van de politieacademie. Het ontbreken van de ‘RESA’ heeft feitelijke gevolgen voor de veiligheid/gezondheid van automobilisten op de provinciale weg en gebruikers van het terrein van de politieacademie.
Daarbij komt dat volgens eiseressen de ‘RESA’ en de 'clearway’ blijkens artikel 9 van Pro het Luchthavenbesluit Lelystad (deels) buiten het terrein van de luchthaven zijn gelegen.
De statutaire doelstelling is voor beide stichtingen niet alleen functioneel maar ook geografisch voldoende begrenst, aldus eiseressen.
Hierom vinden eiseressen dat verweerder alsnog een inhoudelijk besluit moet nemen op hun handhavingsverzoek. Daarnaast stellen eiseressen dat verweerder ten onrechte heeft afgezien van het horen. Hoewel eiseressen aanvankelijk voorstanders waren van rechtstreeks beroep hadden zij na afwijzing van dat verzoek door verweerder en vanwege nieuwe feiten en omstandigheden belang bij een hoorzitting. Verweerder heeft zonder navraag te doen bij eiseressen besloten geen hoorzitting te houden terwijl eiseressen geenszins (uitdrukkelijk) hebben verklaard dat zij geen gebruik willen maken van hun recht te worden gehoord.
Beoordeling door de rechtbank
Niet horen
6.1
De rechtbank stelt vast dat eiseressen in het bezwaarschrift verweerder hebben verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep.
6.2
Bij de schriftelijke ontvangstbevestiging van 30 november 2021 heeft verweerder een hoorzittingsformulier gevoegd waarin eiseressen wordt verzocht om aan te kruisen of ze wel of niet gehoord willen worden. In de bijgevoegde brief wordt gevraagd het ingevulde formulier binnen 2 weken na dagtekening van de ontvangstbevestiging te retourneren.
6.3
Bij brief van 20 december 2021 heeft verweerder eiseressen meegedeeld dat het verzoek om in te stemmen met rechtstreeks beroep wordt afgewezen omdat er twijfel is over de ontvankelijkheid en hieromtrent geen uitputtende gedachtewisseling heeft plaatsgevonden.
Verder worden eiseressen in de gelegenheid gesteld om binnen een termijn van vier weken na verzending van de brief aan te geven wat hun belangen zijn bij handhaving van de betreffende voorschriften. Hierop is door eiseressen niet gereageerd.
6.4
Ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder d, van de Awb, kan van het horen van een belanghebbende worden afgezien indien de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord.
6.5
Gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, onder meer de uitspraak van 7 augustus 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2237), is de zogenaamde antwoordkaartmethode een juiste wijze om indieners van bezwaarschriften uit te nodigen voor een hoorzitting. Indien de indiener van een bezwaarschrift niet binnen de in de brief met bijgevoegde gefrankeerde antwoordkaart of telefonisch binnen een bepaalde termijn reageert op het verzoek om aan te geven of van het recht om te worden gehoord gebruik wordt gemaakt, mag het bestuursorgaan ervan uitgaan dat geen prijs wordt gesteld op een hoorzitting. Niet is vereist dat de belanghebbende expliciet afziet van een hoorzitting.
6.6
Nu eiseressen het op 30 november 2021 aan hen gezonden formulier niet hebben ingevuld en ook niet naar aanleiding van verweerders brief van 20 december 2021 kenbaar hebben gemaakt dat zij gehoord wilden worden, mocht verweerder afzien van het horen.
6.7
Van schending van de hoorplicht is dan ook geen sprake.
Eiseressen belanghebbende? Wettelijk kader en toetsingskader
7.1
Ingevolge artikel 1:2 van Pro de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Het derde artikellid bepaalt dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Ingevolge artikel 1:3, derde lid, van de Awb wordt onder aanvraag verstaan: “een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."
7.2
Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, p. 32-35) veilig willen stellen dat organisaties als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken.
Is Stichting HoogOverijssel belanghebbende?
8.1
De belangen die de Stichting HoogOverijssel zich blijkens artikel 2, eerste lid, van haar statuten, zoals gewijzigd op 13 december 2019, ten doel stelt te behartigen, zijn de volgende:
“1.(…) het voorkomen en zoveel mogelijk beperken van:
• de aantasting van het woon- en leefklimaat en de gezondheid;
• de aantasting van de bedrijvigheid in het bijzonder de recreatieve bedrijvigheid;
• veiligheidsrisico’s;
• de aantasting van natuurgebieden, habitats, flora en fauna binnen Nederland, dit alles als gevolg van de aanleg, de uitbreiding en het gebruik van luchthaven Lelystad en het gebruik van aan- en uitvliegroutes naar en van luchthaven Lelystad boven Nederland, zulks met het oog op het behoud en bevorderen van een gezond, goed, veilig en aantrekkelijk woon- en leefklimaat in Nederland voor inwoners, instellingen, bedrijven, recreanten en tot behoud van bestaande natuurwaarden, zulks mede ter behartiging van de belangen van natuurlijke personen en rechtspersonen zoals bedoeld in artikel 3:305a van het Burgerlijk Wetboek, die worden getroffen door de aanleg, de uitbreiding en het gebruik van luchthaven Lelystad (Lelystad Airport), het gebruik van aan- en uitvliegroutes naar en van Lelystad Airport boven Nederland en het gebruik van aanvoerwegen over land van en naar Lelystad Airport.”
8.2
Het statutaire doel van de Stichting HoogOverijssel is gericht op het behartigen van algemene belangen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb.
8.3
Uit de statuten kan worden afgeleid dat het werkgebied van de Stichting HoogOverijssel in ieder geval het gebied rondom Lelystad Airport omvat.
8.4
De belangen betrokken bij de naleving van de voorschriften neergelegd in artikel 10 van Pro de Regeling kunnen gevolgen hebben voor de veiligheid in de omgeving van Lelystad Airport wat behoort tot de belangen die de Stichting HoogOverijssel blijkens haar statutaire doelstelling behartigt.
Het door verweerder gestelde dat de voorschriften waar het handhavingsverzoek van eiseres op ziet betrekking hebben op de veiligheid op de luchthaven en niet strekken tot bescherming van de veiligheid buiten het luchtvaartterrein maakt dat niet anders.
8.5
Anders dan verweerder betoogt, raakt het door de Stichting HoogOverijssel bestreden besluit een belang dat zij blijkens haar statutaire doelstelling beoogt te behartigen.
8.6
Het belang dat de Stichting HoogOverijssel in het bijzonder behartigt, is daarom rechtstreeks betrokken bij de weigering van verweerder om handhavend op te treden. Haar verzoek is daarmee een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb en de brief van 21 oktober 2021 is een besluit, voor zover daarin haar verzoek wordt afgewezen.
8.7
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder de Stichting HoogOverijssel ten onrechte niet als belanghebbende heeft aangemerkt en het bezwaar van de Stichting HoogOverijssel om die reden ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Is Stichting Laagvliegen NEE belanghebbende?
9.1
De belangen die de Stichting Laagvliegen NEE zich blijkens artikel 2, eerste lid, van haar statuten ten doel stelt te behartigen, zijn de volgende:
“1.(…) het behoud van de landschappelijke, cultuurhistorische en natuurwaarden in de provincies Drenthe, Noord-Holland, Flevoland, Friesland, Gelderland en Overijssel, waaronder het behoud van, en het voorkomen van achteruitgang van de kwaliteit van, de in die provincies gelegen Natura2000-gebieden en het verbeteren van die kwaliteit, en zo mogelijk de uitbreiding van deze Natura2000-gebieden, met daarbij speciale zorg voor het landschap, de cultuurhistorie, de natuur, het water en het milieu, waaronder begrepen:
• het behoud, de bescherming en verbetering van de kwaliteit en diversiteit van de natuur, het drinkwater en het milieu;
• de bescherming van de gezondheid (bijvoorbeeld maar niet alleen tegen de effecten van (ultra)fijnstof en geluid), veiligheid en belangen van mens en flora en fauna;
• Het behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen;
en het verrichten van al hetgeen met het vorenstaande verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, een en ander voor zover verband houdend met de ingebruikneming, de uitbreiding of het in werking zijn van luchthaven Lelystad (Lelystad Airport) en/of Luchthaven Schiphol, waaronder ook begrepen het gebruik van de aan – en uitvliegroutes
en het gebruik van aan- en afvoerwegen over land van en naar beide luchthavens.”
9.2
Het statutaire doel van de Stichting Laagvliegen NEE is gericht op het behartigen van algemene belangen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb.
9.3
De rechtbank stelt vast dat het doel van de Stichting Laagvliegen NEE als omschreven in artikel 2, eerste lid, van de van de statuten is gericht op het behoud van de landschappelijke, cultuurhistorische en natuurwaarden in onder andere de provincie Flevoland met daarbij speciale zorg voor de bescherming van het landschap, de cultuurhistorie, de natuur, het water en het milieu.
9.4
Het beschermen van gezondheid en veiligheid van mens, flora en fauna in verband met het in werking zijn van Lelystad Airport is volgens de statutaire doelstelling een daarvan afgeleid belang.
9.5
Dat in aanmerking genomen, staat het belang dat de Stichting Laagvliegen NEE volgens haar statuten behartigt, naar het oordeel van de rechtbank in een te ver verwijderd verband tot het bestreden besluit.
Daarbij wordt overwogen dat gesteld noch gebleken is dat het besluit en de mogelijke effecten daarvan leiden tot een aantasting van de landschappelijke, cultuurhistorische en natuurwaarden van onder andere de provincie Flevoland.
9.6
Gezien het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het belang dat de Stichting Laagvliegen NEE in het bijzonder behartigt, niet rechtstreeks betrokken is bij de weigering van verweerder om handhavend op te treden. Haar verzoek is daarmee geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb en de brief van 21 oktober 2021 is, voor zover daarin haar verzoek wordt afgewezen, geen besluit.
9.7
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder de Stichting Laagvliegen NEE terecht niet als belanghebbende heeft aangemerkt en het bezwaar van de Stichting Laagvliegen NEE om die reden terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep van de Stichting HoogOverijssel is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, verklaart de bezwaren van de Stichting HoogOverijssel gegrond en herroept het besluit van 21 oktober 2021 voor zover dat betrekking heeft op Stichting HoogOverijssel. Verweerder zal een nieuw besluit op de aanvraag van Stichting HoogOverijssel moeten nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
Het beroep is ongegrond voor zover betrekking hebbend op de Stichting Laagvliegen NEE.
Griffierecht
11. Omdat het beroep gegrond is en eiseres/Stichting HoogOverijssel in zoverre terecht beroep heeft ingesteld tegen dat besluit, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres/Stichting HoogOverijssel het betaalde griffierecht vergoedt.
Proceskosten
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres/Stichting HoogOverijssel gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 837,-- per punt en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van de Stichting HoogOverijssel gegrond;
- herroept het besluit van 21 oktober 2021;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van de Stichting HoogOverijssel;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan de Stichting HoogOverijssel te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van de Stichting HoogOverijssel tot een bedrag van € 1.674,-;
- verklaart het beroep van de Stichting Laagvliegen NEE ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, voorzitter, en mr. J.W.M. Bunt en mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. A. Landstra, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
Griffier is buiten staat om te tekenen voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.