Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 22/10
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam 1] uit [vestigingsplaats] , eiseres,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: J. van Essen).
Inleiding
Bij besluit van 9 februari 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder op het verzoek van eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) beslist en 16 documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Bij besluit van 22 november 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar
van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Eiseres heeft tegen dat besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 18 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 2] namens eiseres en de gemachtigde van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
1. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
2. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Het verzoek van eiseres
3. Bij brief van 29 november 2020 heeft eiseres bij verweerder een Wob-verzoek ingediend. Verzocht is om openbaarmaking bij naam- en toenaam van alle met haar bedrijf in concurrentiestrijd zijnde ondernemingen welke zonder het doen van één staatssteun-aanvraag tot het verkrijgen van staatssteun van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) staatsteun in de vorm van schaarse verhandelbare rechten hebben verkregen, zonder dat deze met eiseres in concurrentie zijnde ondernemingen hiervoor één staatssteunaanvraag hebben gedaan aan de RVO.
De besluitvorming door verweerder
4.1
Uit het primaire besluit volgt dat verweerder het Wob-verzoek van eiseres heeft opgevat als een verzoek om openbaarmaking van alle besluiten waarbij ambtshave fosfaatrechten zijn toegekend aan landbouwbedrijven. In totaal heeft verweerder ruim 30.000 documenten aangetroffen. Gelet op dat grote aantal heeft verweerder ervoor gekozen middels een a-selecte steekproef 16 representatieve documenten openbaar te maken. Hierbij heeft verweerder toegelicht dat de opbouw van elke beschikking feitelijk gelijk is, nu alle beschikkingen zijn afgegeven op grond van de op 2 juli 2015 aanwezige diertallen vermenigvuldigd met het excretieforfait. Er is bij de selectie geen onderscheid gemaakt op grond van variabelen als grond, aantal runderen en melkproductie. Verweerder heeft bij de 16 openbaar gemaakte documenten de persoonsgegevens weggelaten, omdat het belang dat de persoonlijke levenssfeer wordt geëerbiedigd volgens verweerder zwaarder moet wegen dan het belang van openheid. Verder heeft verweerder ter voorkoming van onevenredige benadeling de relatienummers, KvK-nummers en beschikkingsnummers uit de 16 documenten verwijderd.
4.2
In het bestreden besluit heeft verweerder de in het primaire besluit ingenomen standpunten gehandhaafd. Daarbij is nog toegelicht dat een overzicht van toegekende fosfaatrechten op bedrijfsniveau reeds openbaar is en dat locatiegegevens als adressen, postcodes en plaatsnamen in principe milieu-informatie zijn omdat op deze locatie mogelijk milieubelasting plaatsvindt. Omdat het adres van het bedrijf echter niet per definitie als milieu-informatie kan worden gezien en openbaarmaking kan leiden tot onevenredige benadeling van bedrijven en personen heeft verweerder de locatiegegevens niet openbaar gemaakt.
Standpunt van eiseres
5. Volgens eiseres is het Verdrag van Aarhus van toepassing en kent dat Verdrag
geen uitzonderingsgronden. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de gevraagde informatie, indien voorhanden, verstrekt had moeten worden en verweerder dus bekend moet maken wie wat heeft verkregen.
Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat zij alle besluiten wenst te ontvangen, zodat zij deze besluiten kan aanvechten.
Eiseres heeft verder verzocht om de eerder opgelegde dwangsom verbeurd te verklaren, om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn en om de vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten.
Overwegingen
6. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen.
Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus. Het besluit op bezwaar dat in deze zaak ter beoordeling voorligt, is genomen op 22 november 2021, dus voor 1 mei 2022. Dit betekent dat in dit geding de Wob nog van toepassing is.
7. Het relevante juridische kader is opgenomen in een bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.
8. Niet in geschil is dat verweerder het Wob-verzoek terecht heeft opgevat als een verzoek om openbaarmaking van de besluiten waarbij ambtshalve fosfaatrechten zijn toegekend. Wel in geschil is of bepaalde gegevens op deze besluiten onleesbaar gemaakt mochten worden en of verweerder kon volstaan met het openbaar maken van 16 van de in totaal ruim 30.000 genomen besluiten.
Persoonsgegevens
9.1
Verweerder heeft in de openbaar gemaakte documenten enkele persoonsgegevens onleesbaar gemaakt. Het gaat om de (bedrijfs)naam en het adres van de ontvanger van het besluit en de naam van de ambtenaar die het besluit heeft genomen.
9.2
De rechtbank zal eerst het onleesbaar gemaakte adres bespreken.
9.2.1
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft
op 27 januari 2021 [1] een uitspraak gedaan over de openbaarmaking van gegevens over agrarische bedrijven en niet-agrarische bedrijven waarvoor een melding in het kader van
het Programma Aanpak Stikstof (PAS) is gedaan. De Afdeling heeft in deze uitspraak
onder meer geoordeeld dat locatiegegevens in de PAS-meldingen zijn aan te merken als milieu-informatie in de zin van artikel 19.1a, eerste lid van de Wet milieubeheer, waarbij
de nuancering is gemaakt dat voor het locatiegegeven dat bestaat uit het adres van de natuurlijke of rechtspersoon voor wie de melding is gedaan het adres alleen milieu-informatie is, indien het adres gelijk is aan de locatie van de activiteiten waarvoor de melding is gedaan. Verder heeft de Afdeling geoordeeld dat de plaats van emissies onder informatie over de emissies valt en dus dat de locatiegegevens ook emissiegegevens zijn.
9.2.2
De rechtbank acht de overwegingen van de Afdeling in de uitspraak van 27 januari 2021 over het openbaar maken van locatiegegevens van bedrijven waarbij sprake is van uitstoot van stikstof relevant voor onderhavige procedure waar het gaat over het openbaar maken van locatiegegevens van bedrijven waar fosfaat wordt geproduceerd.
9.2.3
Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2021 is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. Verweerder heeft het achterwege laten van de openbaarmaking van de locatiegegevens als adressen, postcodes en plaatsnamen naar het oordeel van de rechtbank niet zonder nader onderzoek kunnen baseren op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob dan wel artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Hierbij is van belang dat de locatiegegevens van bedrijven waar fosfaat wordt geproduceerd milieu-informatie is en dat dit ook emissie-gegevens zijn. Op grond van artikel 10, vierde lid, van de Wob en artikel 10, zesde lid,
van de Wob betekent dit dat de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob en het voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen,
als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob niet aan de openbaarmaking van de locatiegegevens in de weg kunnen staan. Zoals ook door verweerder is gesteld, kan dit anders zijn als het adres op het besluit niet gelijk is aan de locatie waar fosfaat wordt geproduceerd. Dit betekent echter niet dat de locatiegegevens helemaal niet openbaar gemaakt hoeven te worden maar dat verweerder per besluit zal moeten beoordelen of het adres van de natuurlijke of rechtspersoon gelijk is aan de locatie van de activiteiten waarbij fosfaat geproduceerd wordt. Het beroep van eiseres is gegrond.
9.3
Wat betreft de namen van de ontvangers van de fosfaatrechten op de besluiten overweegt de rechtbank dat verweerder enerzijds heeft gesteld dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich tegen openbaarmaking verzet, maar anderzijds heeft verwezen naar een website waarop de namen van de ontvangers van de fosfaatrechten - later - openbaar zijn gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank is dit tegenstrijdig.
9.4
Verweerder heeft de op de besluiten vermelde naam van de ambtenaar niet openbaar gemaakt omdat het belang van openbaarmaking van deze naam niet opweegt tegen het belang van het eerbiedigen van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen. De rechtbank volgt verweerder hierin niet. Het gaat om de naam van de Teammanager Vergunningen en Handhaving Rijksdienst voor Ondernemend Nederland die de besluiten namens verweerder heeft genomen / ondertekend. Uit hoofde van die functie is niet in te zien, dat zijn of haar naam buiten de openbaarheid zou moeten blijven.
KvK-nummer, relatienummer en beschikkingsnummer
10. Het standpunt van verweerder dat openbaarmaking van het Kamer van Koophandel-nummer (KvK-nummer) geweigerd moet worden om een onevenredige benadeling te voorkomen vindt de rechtbank niet navolgbaar. Zoals volgt uit de ter zitting door eiseres overgelegde brief van 7 juni 2022 van verweerder worden de KvK-nummers van de bedrijven waaraan initieel vanaf 1 januari 2018 fosfaatrechten zijn toegekend openbaar gemaakt. Dit volgt ook uit de informatie op de website van Rvo, waar verweerder in het verweerschrift naar heeft verwezen. De rechtbank acht de motivering in het bestreden besluit hiermee in strijd en is van oordeel dat het bestreden besluit in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd is.
10.1
Gelet op de openbaarmaking van de locatiegegevens en het KvK-nummer is niet
in te zien waarom de relatienummers en of de beschikkingsnummers op de besluiten uit de openbaarheid zouden moeten blijven.
Steekproef
11. Eiseres heeft om alle 30.000 besluiten gevraagd om deze te kunnen aanvechten. Volgens eiseres heeft verweerder niet kunnen volstaan met het openbaar maken van slechts 16 documenten.
11.1
In bepaalde gevallen kan in het kader van de Wob volstaan worden met een beoordeling van documenten en gegevens verkregen uit een steekproef. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het geval van eiseres hiermee niet kunnen volstaan. Eiseres heeft specifiek naar alle ruim 30.000 besluiten als zodanig gevraagd en niet naar de informatie in die besluiten. Verweerder heeft daarom met het gedeeltelijk openbaar maken van 16 documenten na het trekken van een steekproef niet voldaan aan het verzoek van eiseres. Het ligt op de weg van verweerder om tot openbaarmaking van alle gevraagde besluiten over te gaan met inachtneming van wat de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen.
Eerder opgelegde dwangsom
12. Ter zitting heeft eiseres betoogd dat als de rechtbank het hier bestreden besluit vernietigt, verweerder niet tijdig heeft beslist en zij recht heeft op € 15.000,- aan door verweerder verschuldigde dwangsommen. De rechtbank volgt eiseres niet in dit betoog. Verweerder heeft met het nemen van het bestreden besluit tijdig gevolg gegeven aan de uitspraak van de rechtbank van 9 november 2021, met zaaknummer 21/1531. Een vernietiging van het bestreden besluit door de rechtbank kan hier niet aan af doen.
Redelijke termijn
13. Eiseres heeft ter zitting verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
13.1
De redelijke termijn is voor een procedure in twee instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar heeft geduurd. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep mag ten hoogste anderhalf jaar duren. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. Verder is in beginsel een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.
13.2
In dit geval zijn vanaf de ontvangst door verweerder op 17 februari 2021 van het tegen het besluit van 9 februari 2021 ingediende bezwaarschrift tot de datum van deze uitspraak in mei 2023 2 jaar en ongeveer 3 maanden verstreken. Noch in de zaak zelf, noch in de opstelling van eiseres zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan twee jaren zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met drie maanden overschreden. Dit leidt tot een schadevergoeding van in totaal € 500,-.
13.3
Van het totale tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door verweerder negen maanden geduurd. Dit betekent dat de redelijke termijn in de bestuurlijke fase met drie maanden is overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn is dus geheel aan verweerder toe te rekenen. Verweerder wordt veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan eiseres tot een bedrag van € 500,-.
Conclusie en gevolgen
14. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen.
15. De rechtbank bepaalt dat verweerder een beslissing op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor drie maanden.
16. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden.
17. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt vastgesteld op € 21,- voor door eiseres gemaakte reiskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen 3 maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan eiseres van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 500,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 21,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, rechter, in aanwezigheid van
mr. H. Richart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de rechtbank van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: Juridisch kader
Op grond van artikel 1, aanhef, en onder g, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer (Wm).
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Op grond van artikel 3, vijfde lid, van de Wob wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Op grond van artikel 10, tweede lid, van de Wob blijft, voor zover thans van belang, het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen:
(…);
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
(…);
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge artikel 10, vierde lid, van de Wob zijn het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, niet van toepassing voor zover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu.
Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voor zover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.
Ingevolge artikel 10, zesde lid, van de Wob is het tweede lid, aanhef en onder g, niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.
Ingevolge artikel 19.1a, eerste lid, van de Wm wordt in dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen verstaan onder milieu-informatie: alle informatie, neergelegd in documenten, over:
a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a. bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a. en b. bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen.