Uitspraak
202004073/1/A3.
Datum uitspraak: 27 januari 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
2. Land- en Tuinbouworganisatie Noord (hierna: LTO Noord), gevestigd te Zwolle,
appellanten,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de rechtbank) van 3 juli 2020 in zaken nrs. 20/300 en 20/301 in het geding tussen:
Coöperatie Mobilisation for the Environment (hierna: MOB), gevestigd te Nijmegen,
en
de minister.
Procesverloop
Bij drie afzonderlijke deelbesluiten van 6 juni, 1 juli en 23 juli 2019 heeft de minister twee verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) van MOB deels ingewilligd en deels afgewezen.
Bij besluit van 10 december 2019 heeft de minister het door MOB daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 1 april 2020 heeft de minister het besluit van 10 december 2019 gewijzigd en het door MOB gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 juli 2020 heeft de rechtbank het door MOB ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 april 2020 vernietigd, voor zover daarbij openbaarmaking van de locatiegegevens uit de meldingen van de tien derde-belanghebbenden bij de drie deelbesluiten van 6 juni, 1 juli en 23 juli 2019 is geweigerd, het bezwaar van MOB alsnog gegrond verklaard in die zin dat de locatiegegevens uit de meldingen van de tien derde-belanghebbenden alsnog openbaar worden gemaakt en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 1 april 2020. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de minister en LTO Noord hoger beroep ingesteld.
MOB heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Enkele derde-belanghebbenden hebben een nadere reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2020, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, LTO Noord en een derde-belanghebbende, beiden vertegenwoordigd door mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Zwolle, en MOB, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst om de geheimhoudingskamer de gelegenheid te geven de door de minister overgelegde stukken te beoordelen. De geheimhoudingskamer heeft vastgesteld dat die stukken de ongeschoonde versies zijn van de documenten waarop de procedure op grond van de Wob betrekking heeft, te weten tien PAS-meldingen. De geheimhoudingskamer heeft partijen vervolgens meegedeeld dat, gelet op artikel 14, derde lid, van de Procesregeling bestuursrechtelijke colleges 2014, gehandeld wordt alsof is beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
Omdat de toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is verleend, de Afdeling een ongeschoonde versie van één van de PAS-meldingen heeft kunnen inzien, en de overige PAS-meldingen gelijksoortig zijn en vergelijkbare informatie bevatten, heeft de Afdeling zich voldoende voorgelicht geacht en het onderzoek gesloten. Geen van de partijen heeft laten weten een nadere zitting te wensen.
Overwegingen
1. Het relevante juridische kader is opgenomen in een bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.
Inleiding
2. MOB heeft op 13 januari 2019 twee Wob-verzoeken ingediend. Zij heeft bij die verzoeken verzocht om openbaarmaking van gegevens over alle agrarische bedrijven waarvoor een melding in het kader van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) is ingediend bij alle bevoegde gezagen vanaf 1 juli 2015 tot 13 januari 2019 en om openbaarmaking van gegevens over alle niet-agrarische bedrijven waarvoor zo’n melding is gedaan.
2.1. Voor de context waarin de Wob-verzoeken zijn ingediend, is het volgende van belang. Vanaf 1 juli 2015 is het PAS en de daarbij behorende regelgeving van kracht. Het PAS voorziet in een programmatische aanpak van de stikstofproblematiek in Natura 2000-gebieden. Het PAS heeft een dubbele doelstelling. Enerzijds is het gericht op het behoud en waar mogelijk herstel van natuurwaarden die voor stikstof gevoelig zijn en anderzijds op het scheppen van depositieruimte voor nieuwe activiteiten die neerslag (depositie) van stikstof veroorzaken. Het PAS voorziet in herstelmaatregelen voor de natuur en bronmaatregelen, gericht op een daling van de stikstofdepositie. Een deel van de depositiedaling door de bronmaatregelen en een deel van de autonome depositiedaling worden in het programma als depositieruimte beschikbaar gesteld voor nieuwe activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken. De totale depositieruimte bestaat uit ruimte voor autonome ontwikkelingen en activiteiten onder de grenswaarde en uit ontwikkelingsruimte die wordt toebedeeld aan nieuwe activiteiten waarvoor voorafgaande toestemming (een vergunning) is vereist. Voor sommige activiteiten die geen andere negatieve gevolgen voor een Natura 2000-gebied hebben dan stikstofdepositie en waarbij de depositie tussen bepaalde grenswaarden valt, geldt de vergunningplicht niet, maar moet wél een melding worden gedaan bij het bevoegde gezag. Voor een uitgebreide beschrijving van het PAS verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 (hierna: de PAS-uitspraak). In die uitspraak heeft de Afdeling over de activiteiten die met toepassing van de uitzondering op de vergunningplicht zonder vergunning zijn gerealiseerd of verricht, geoordeeld dat deze alsnog vergunningplichtig zijn. Dat geldt, aldus de Afdeling, ook voor activiteiten waarvoor de meldingsplicht bestaat (zie overweging 33.2).
2.2. De Wob-verzoeken van MOB strekken tot openbaarmaking van deze meldingen in het kader van het PAS van zowel agrarische als niet-agrarische bedrijven. Meer in het bijzonder heeft MOB verzocht om openbaarmaking van ten minste de bedrijfsadressen, de betrokken Natura 2000-gebieden en natuurtypes, maar ook de omvang van de stikstofdepositie in de bestaande en beoogde bedrijfssituatie. Dat komt in de praktijk neer op een afschrift van de complete AERIUS-berekening, aldus MOB. AERIUS is het softwarepakket dat wordt gebruikt voor de uitvoering van het PAS. Het softwarepakket bevat onder andere het AERIUS Register. Dat is een registratie-instrument voor gegevens over de afschrijving, bijschrijving en reservering van ontwikkelingsruimte en gegevens over meldingplichtige projecten of andere handelingen. Voor een uitgebreide beschrijving van AERIUS, verwijst de Afdeling naar de PAS-uitspraak (zie overwegingen 3.10 e.v.).
De besluitvorming en de procedure bij de rechtbank
3. De Wob-verzoeken omvatten PAS-meldingen van ongeveer 3.500 bedrijven. De minister heeft die meldingen onderverdeeld in drie categorieën, te weten i) de niet-agrarische PAS-meldingen, ii) de meldingen van agrarische en niet-agrarische prioritaire projecten en iii) de agrarische PAS-meldingen. De minister heeft in drie deelbesluiten over de Wob-verzoeken beslist. Achter de drie deelbesluiten is een identieke inventarislijst opgenomen, waarin de drie hoofdcategorieën zijn onderverdeeld in 24 subcategorieën van meldingen. De subcategorieën 12 tot en met 23 bevatten de niet-agrarische meldingen per provincie. Over die subcategorieën heeft de minister met het eerste deelbesluit van 6 juni 2019 beslist. In subcategorie 24 zijn de meldingen van agrarische en niet-agrarische prioritaire projecten opgenomen. Daarover gaat het tweede deelbesluit van 1 juli 2019. En ten slotte omvatten de subcategorieën 1 tot en met 11 de agrarische meldingen per provincie. Over die subcategorieën gaat het derde deelbesluit van 23 juli 2019.
3.1. Voor alle PAS-meldingen geldt dat de minister de meldingsbevestiging uit het AERIUS Register openbaar heeft gemaakt, met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens. De minister heeft gesteld dat in de documenten persoonsgegevens staan zoals namen, privéadressen, topografische kaarten, coördinaten en e-mailadressen. Met betrekking tot die gegevens moet de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder wegen dan het belang van openbaarmaking, aldus de minister.
3.2. Bij besluit van 10 december 2019 heeft de minister het bezwaar van MOB ongegrond verklaard. De minister heeft per onderdeel van een PAS-melding beoordeeld of het gaat over milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. Volgens de minister zijn de contact- en locatiegegevens in beginsel niet aan te merken als milieu-informatie. Dat is anders indien de bedrijfsactiviteit op de locatie valt onder milieu-informatie. De uitzonderingsgrond ‘eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer’ blijft van toepassing, omdat de locatiegegevens in dit geval geen betrekking hebben op emissies in het milieu, aldus de minister. De minister heeft voor de definitie van persoonsgegevens aangesloten bij artikel 4 van Pro Verordening (EU) 2016/679 van het Europees parlement en de raad betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming; hierna: AVG). Verder is de minister bij zijn standpunt gebleven dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder dient te wegen dan het belang van openbaarheid. Daarbij heeft hij de mogelijke dreiging van dierenrechtenextremisme mee laten wegen en de omstandigheid dat de bestuurlijke aangelegenheid waarover de PAS-meldingen gaan niet minder controleerbaar wordt als de persoonsgegevens niet openbaar worden gemaakt.
3.3. MOB heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. Op 12 maart 2020 heeft de rechtbank een regiezitting gehouden. Omdat de Wob-verzoeken de PAS-meldingen van ongeveer 3.500 bedrijven omvatten, is tijdens deze zitting uit praktische overwegingen afgesproken om een selectie van PAS-meldingen te maken van maximaal tien belanghebbenden uit de verschillende provincies. De minister heeft toegezegd een nieuw besluit op bezwaar te nemen, waarbij afzonderlijk over de openbaarmaking van de PAS-meldingen van deze tien belanghebbenden zal worden beslist.
3.4. Bij besluit van 1 april 2020 heeft de minister het besluit van 10 december 2019 gewijzigd in die zin dat hij het heeft ingetrokken voor zover daarbij het bezwaar van MOB dat betrekking heeft op de PAS-meldingen van de tien belanghebbenden ongegrond is verklaard. Hij heeft dat bezwaar vervolgens in zoverre opnieuw ongegrond verklaard. De minister heeft voor de motivering verwezen naar het besluit op bezwaar van 10 december 2019.
3.5. De rechtbank heeft vervolgens op 3 juli 2020 uitspraak gedaan in de procedure over de PAS-meldingen van deze tien belanghebbenden. Zij heeft de procedures over de PAS-meldingen van de overige belanghebbenden geschorst totdat haar uitspraak van 3 juli 2020 onherroepelijk is geworden dan wel totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan in een eventueel hoger beroep tegen deze uitspraak.
De aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft het beroep van MOB gegrond verklaard en het besluit van 1 april 2020 vernietigd. Volgens de rechtbank had de minister niet mogen weigeren om de locatiegegevens in de PAS-meldingen van de tien derde-belanghebbenden openbaar te maken. De rechtbank heeft het bezwaar van MOB in zoverre alsnog gegrond verklaard in die zin dat de locatiegegevens in de PAS-meldingen van de tien derde-belanghebbenden alsnog openbaar worden gemaakt. Zij heeft verder bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 1 april 2020.
4.1. Volgens de rechtbank kunnen de locatiegegevens in dit geval worden aangemerkt als milieu-informatie, omdat de gegevens onder de in artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) neergelegde definitie van milieu-informatie vallen. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat deze locatiegegevens ook emissiegegevens zijn. Uit de aard van de zaak vloeit voort dat een emissie een bron heeft en dat die bron een locatie heeft. Verder heeft de rechtbank in dit verband van belang gevonden dat de ratio achter de openbaarheid van emissiegegevens niet alleen is gelegen in de kenbaarheid van de gevolgen van een emissie, maar evenzeer in de kenbaarheid van de oorzaak van die emissie. Omdat de locatiegegevens ook emissiegegevens zijn, heeft de minister zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob in de weg staat aan openbaarmaking van de desbetreffende locatiegegevens. De minister heeft zich volgens de rechtbank evenmin op het standpunt kunnen stellen dat artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wob aan openbaarmaking van de locatiegegevens in de weg staat. De minister heeft niet aannemelijk gemaakt dat het belang van de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage zodanig zwaarwegend is dat dit belang aan openbaarmaking in de weg staat, aldus de rechtbank.
Het geschil in hoger beroep
5. De minister en LTO Noord hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank.
5.1. De minister betoogt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de locatiegegevens milieu-informatie zijn, maar ten onrechte dat deze milieu-informatie betrekking heeft op emissies in het milieu. Hij heeft voor dat standpunt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:795. Uit deze uitspraak volgt volgens de minister juist dat locatiegegevens geen emissiegegevens hoeven te zijn. Verder heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de locatiegegevens noodzakelijk zijn om te controleren of de beoordeling van de - in dit geval - voorzienbare emissies juist is. Op basis van de wél openbaar gemaakte gegevens uit de PAS-meldingen zijn de emissies te controleren. De vraag of de locatiegegevens noodzakelijk zijn om handhavingsverzoeken te kunnen indienen, is niet relevant. Het is altijd mogelijk om een handhavingsverzoek in te dienen, aldus de minister. Voor zover de locatiegegevens emissiegegevens zouden zijn, betoogt de minister dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan het feit dat de waarschuwingen van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (hierna: NCTV) voldoende aanleiding geven om vast te stellen dat de in artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wob genoemde belangen zich voordoen. Het belang van openbaarmaking weegt volgens de minister niet op tegen het belang van de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage. Daarbij is het, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet noodzakelijk dat zich een concrete dreiging voordoet. Dat al veel informatie openbaar is, waaruit het bestaan en de kenmerken van agrarische bedrijven kunnen worden afgeleid, is evenmin relevant. Het gaat erom dat de locatiegegevens openbaar zouden moeten worden gemaakt in de context van de tien PAS-meldingen. Dit vergroot de kans dat juist deze bedrijven zich met enige vorm van intimidatie en/of bedreiging geconfronteerd zien, aldus de minister.
5.2. Ook LTO Noord betoogt dat de rechtbank de locatiegegevens ten onrechte als emissiegegevens heeft aangemerkt en wijst daarbij eveneens op de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2019. De minister mocht openbaarmaking van deze gegevens dan ook weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Verder betoogt LTO Noord dat de minister heeft gemotiveerd dat het indienen van een handhavingsverzoek mogelijk is op basis van de wél openbaar gemaakte gegevens. Bovendien heeft de rechtbank zich er onvoldoende rekenschap van gegeven dat de uitspraak ook een functie heeft voor de andere bedrijven die een PAS-melding hebben gedaan dan de tien willekeurig gekozen "voorbeeldbedrijven". De rechtbank had volgens LTO Noord in deze context moeten motiveren onder welke omstandigheden de minister een beroep op artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wob had kunnen doen en voor welke bedrijven of bedrijfstypen dat zou gelden. De rechtbank veronderstelt verder ten onrechte dat geen enkele agrarische ondernemer bevreesd zou hoeven te zijn voor bedreigingen, aldus LTO Noord.
Beoordelingskader
6. Voor de beoordeling van de hoger beroepen moet in de eerste plaats de vraag worden beantwoord of de locatiegegevens zijn aan te merken als milieu-informatie in de zin van artikel 19a, eerste lid, van de Wm. Indien het antwoord op deze vraag bevestigend is, dient vervolgens te worden beoordeeld of de locatiegegevens ook betrekking hebben op emissies in het milieu, als bedoeld in artikel 10, vierde lid, van de Wob. Indien ook het antwoord op die vraag bevestigend is, dan is de uitzonderingsgrond, neergelegd in 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, niet van toepassing. Dat zou betekenen dat de minister de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer ten onrechte als uitzonderingsgrond voor openbaarmaking heeft toegepast. Als de minister die uitzonderingsgrond ten onrechte heeft toegepast, dient te worden beoordeeld of de minister zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het verstrekken van milieu-informatie achterwege dient te blijven, omdat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage. Deze uitzonderingsgrond is neergelegd in artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wob. De Afdeling hanteert het hiervoor geschetste beoordelingskader bij de beoordeling van de rechtsvragen die voortvloeien uit de aangevoerde hogerberoepsgronden.
i. Milieu-informatie: emissiegegevens
6.1. In het dossier zijn de geschoonde meldingsbevestigingen uit het AERIUS Register opgenomen. Die meldingsbevestigingen zijn gestandaardiseerd en bevatten vergelijkbare locatiegegevens. Uit de ongeschoonde versie van één van de PAS-meldingen blijkt dat deze melding aan voor deze zaak van belang zijnde locatiegegevens bevat: i) het adres van de persoon of rechtspersoon voor wie de melding is gedaan; ii) een kaartje genaamd "Locatie Situatie 1" en de bijbehorende locatiegegevens van de "Emissie (per bron) Situatie 1" en iii) een kaartje genaamd "Locatie Situatie 2" en de bijbehorende locatiegegevens van de "Emissie (per bron) Situatie 2". Verder bevat de melding iv) locatiegegevens in de vorm van een kaartje over de "Depositie natuurgebieden". De minister heeft deze locatiegegevens en vergelijkbare locatiegegevens in de verstrekte PAS-meldingen weggelakt.
6.2. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat deze locatiegegevens zijn aan te merken als milieu-informatie in de zin van artikel 19.1a, eerste lid, van de Wm. Dat heeft de minister ook niet bestreden. Voor het locatiegegeven dat bestaat uit het adres van de natuurlijke of rechtspersoon voor wie de melding is gedaan, geldt hierbij de nuancering dat dit adres alleen milieu-informatie is, indien het adres gelijk is aan de locatie van de activiteiten waarvoor de melding is gedaan. Dat locatiegegevens zijn aan te merken als milieu-informatie, kan ook worden afgeleid uit de door de minister en LTO Noord genoemde uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2019. De Afdeling heeft in die uitspraak locatiegegevens van inrichtingen/bedrijven die bij een bedrijfsverplaatsing van een nertsenfokkerij betrokken zijn geweest, aangemerkt als milieu-informatie (zie overweging 4.2). Anders dan de minister lijkt te veronderstellen, volgt uit die uitspraak echter niet dat locatiegegevens niet ook tegelijkertijd emissiegegevens kunnen zijn. Voor de vraag of de locatiegegevens uit de PAS-meldingen die in deze zaak centraal staan, naast milieu-informatie, ook emissiegegevens zijn, is het volgende van belang.
6.3. Naar aanleiding van de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 23 november 2016, Bayer CropScience, ECLI:EU:C:2016:890 en Commissie/ACC, ECLI:EU:C:2016:889, heeft de Afdeling in de uitspraak van 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2211, overwogen dat onder de begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" niet alleen gegevens moeten worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is. De begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" moeten niet restrictief worden uitgelegd.
6.4. Het Hof heeft, meer in het bijzonder in punt 87 van zijn arrest Bayer CropScience, het begrip "informatie over emissies in het milieu" in de zin van artikel 4, tweede lid, tweede alinea, van Richtlijn 2003/4 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad, zo uitgelegd dat daaronder niet alleen informatie over de emissies als zodanig valt, dat wil zeggen inlichtingen over de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van deze emissies, maar ook gegevens over de invloeden die deze emissies op kortere of langere termijn op het milieu hebben.
6.5. Uit deze uitleg van het Hof volgt naar het oordeel van de Afdeling dat ook de plaats van de emissies informatie over emissies in het milieu is. Het oordeel van de rechtbank dat een emissie een bron heeft, dat die bron een locatie heeft en dat om die reden de locatiegegevens van een emissiebron ook emissiegegevens zijn, is dus juist. Dat het, zoals de minister en LTO Noord betogen, met de wél openbaar gemaakte gegevens mogelijk is om te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan correct is, is in het kader van de locatiegegevens in de PAS-meldingen niet van belang. Uit de hiervoor in overweging 6.4 weergegeven uitleg van het Hof van Justitie volgt expliciet dat de plaats van emissies onder informatie over de emissies valt en dus dat de locatiegegevens ook emissiegegevens zijn.
6.6. De hiervoor in overweging 6.1 onder i) tot en met iv) omschreven locatiegegevens in de PAS-meldingen hangen verder dusdanig met elkaar samen, dat geen mogelijkheid bestaat om het ene locatiegegeven wel en het andere locatiegegeven niet aan te merken als milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. Dat is, zoals gezegd, alleen anders indien het adres van de natuurlijke of rechtspersoon voor wie de melding is gedaan niet gelijk is aan de locatie van de activiteiten waarvoor de melding is gedaan. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, niet aan de openbaarmaking van de locatiegegevens in de weg kan staan. Deze bepaling is, gelet op artikel 10, vierde lid, van de Wob, niet van toepassing op de door MOB verzochte locatiegegevens in de tien PAS-meldingen.
6.7. Gelet op het hiervoor onder 6 weergegeven beoordelingskader, zal de Afdeling hieronder beoordelen of de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het verstrekken van milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu achterwege dient te blijven, omdat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage.
ii. Belangenafweging: beveiliging van bedrijven en voorkomen van sabotage
7. Op grond van artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wob blijft het verstrekken van milieu-informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage. In de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling staat dat deze uitzonderingsgrond voorkomt in de (inmiddels vervallen) Wet rampen en zware ongevallen. Mede gezien de terroristische aanslagen in september 2001 en daarna, is ervoor gekozen deze grond in de Wob op te nemen en het toepassingsgebied ervan te verbreden tot gevallen van passieve openbaarmaking. Dit is volgens de wetgever een uitwerking van de in artikel 4, vierde lid, onder b, van het Verdrag van Aarhus (hierna: het Verdrag) opgenomen uitzonderingsgrond over openbare veiligheid. Verder volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming dat deze uitzonderingsgrond restrictief, dus terughoudend, moet worden toegepast. Dat betekent onder meer dat openbaarmaking van de desbetreffende milieu-informatie daadwerkelijk schade zou toebrengen aan het met geheimhouding gediende belang en dat de besluitvorming hierover met zodanige waarborgen moet zijn omkleed dat de uitzonderingsgrond niet op willekeurige gronden wordt toegepast. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming bevat het Verdrag twee waarborgen die relevant zijn voor de invulling van het begrip "restrictief". In de eerste plaats moet het bestuursorgaan een actieve belangenafweging verrichten, waarbij het rekening moet houden met het publieke belang van openbaarheid van de desbetreffende milieu-informatie. In de tweede plaats moet het bestuursorgaan in aanmerking nemen of de verzochte informatie gaat over emissies in het milieu. Het Verdrag hecht grote waarde aan openbaarmaking van gegevens over emissies en deze informatie behoort uit een oogpunt van verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag tot de belangrijkste milieu-informatie. Daarom is in artikel 10, achtste lid, van de Wob bepaald dat het bestuursorgaan bij zijn belangenafweging in aanmerking neemt of de gevraagde informatie gaat over emissies in het milieu (zie Kamerstukken II 2002/03, 28 835, blz. 32-33).
7.1. Op de uitzonderingsgrond van artikel 10, zevende lid, onder b, van de Wob kan een beroep worden gedaan, indien objectieve omstandigheden het met het oog op de beveiliging van de betrokken bedrijven en het voorkomen van sabotage noodzakelijk maken dat openbaarmaking van de verzochte milieu-informatie achterwege blijft. De Afdeling volgt de minister niet in zijn standpunt dat de toepassing van artikel 10, zevende lid, onder b, van de Wob niet zou verschillen van de toepassing van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob en dat de rechtspraak van de Afdeling over deze laatste uitzonderingsgrond zonder meer kan worden ingeroepen bij de uitzonderingsgrond die in deze zaak relevant is. Daarvoor is in de eerste plaats van belang dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, anders dan artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, een open uitzonderingsgrond bevat in die zin dat onder het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijk of rechtspersonen of derden uiteenlopende belangen kunnen vallen. Een ruime invulling van deze open uitzonderingsgrond verdraagt zich slecht met het regime van openbaarmaking van milieu-informatie, dat tot doel heeft het zo veel als mogelijk verstrekken van informatie over emissies in het milieu. Dat volgt uit artikel 10, achtste lid, van de Wob en uit de hiervoor weergegeven geschiedenis van de totstandkoming waarin staat dat de gegevens over emissies tot de belangrijkste milieu-informatie behoren. Dit alles betekent dat de minister bij het inroepen van de in artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wob neergelegde uitzonderingsgrond aannemelijk moet maken dat openbaarmaking van de desbetreffende milieu-informatie daadwerkelijk schade zou toebrengen aan het met geheimhouding gediende belang, te weten de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage. Daarvoor moeten ook concrete aanknopingspunten bestaan. Met andere woorden: voor een beroep op de uitzonderingsgrond in dit soort zaken, waarin het gaat om openbaarmaking van milieu-informatie over emissies, ligt de bewijsrechtelijke en motiveringsdrempel hoger dan in andere zaken.
7.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, deze drempel niet gehaald. De minister heeft ter ondersteuning van zijn standpunt dat hij aan het belang van de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage in redelijkheid een zwaarder gewicht heeft kunnen geven dan aan het belang van openbaarmaking, gewezen op dierenrechtenextremisme dat een beperkte, maar wel een actuele bedreiging vormt voor agrarische bedrijven. Volgens de minister waarschuwt de NCTV al enige tijd voor dat extremisme en is daar ook een paragraaf aan gewijd in de meest actuele publicatie "Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland" nr. 52 (mei 2020). De waarschuwingen van de NCTV geven volgens de minister voldoende aanleiding om vast te stellen dat de in artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wob genoemde belangen zich voordoen. Verder is volgens hem van belang dat als bij een ieder bekend wordt welke bedrijven vanaf 2015 een PAS-melding hebben gedaan, dit de kans vergroot dat juist die bedrijven mogelijk met enige vorm van intimidatie en/of bedreiging zullen worden geconfronteerd. Daarbij heeft de minister er, ook ter zitting van de Afdeling, op gewezen dat sinds de PAS-uitspraak een breed en intensief maatschappelijk debat plaatsvindt over maatregelen om de stikstofuitstoot te beperken.
7.3. Hoewel het op zichzelf juist is dat de in artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wob genoemde belangen zich, ook gelet op de huidige maatschappelijke ontwikkelingen, kunnen voordoen, is deze vaststelling niet genoeg voor de conclusie dat openbaarmaking van de locatiegegevens die hier aan de orde zijn daadwerkelijk schade zou toebrengen aan de met de geheimhouding gediende belangen. Dat de NCTV dierenrechtenextremisme heeft genoemd in het Dreigingsbeeld, biedt, anders dan de minister stelt, niet een concreet aanknopingspunt dat die schade ook daadwerkelijk zou optreden. Daarbij is bovendien van belang dat het dierenrechtenextremisme weliswaar wordt genoemd in het Dreigingsbeeld, maar daarin staat ook dat de Nederlandse dierenrechtenbeweging al lange tijd klein is en dat deze zich vooral uit in vreedzame demonstraties. Verder is van belang dat de verzoeken, zoals hiervoor onder 3 is uiteengezet, betrekking hebben op duizenden meldingen en evenveel locatiegegevens van bedrijven. Zonder nadere motivering, die ontbreekt, is niet aannemelijk dat betrokken bedrijven in de gevarenzone belanden bij openbaarmaking van de locatiegegevens. Ook de vaststelling dat na de PAS-uitspraak een breed en intensief maatschappelijk debat plaatsvindt over de stikstofproblematiek vormt niet een concreet aanknopingspunt dat daadwerkelijk schade aan de met de geheimhouding gediende belangen zou worden toegebracht. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister in dit kader verder verklaard dat de sector als gevolg van de PAS-uitspraak in een lastig parket zit en dat deze situatie bij tijd en wijle spanningen oplevert. Ook als dit moet worden aangenomen, is dit in het licht van de aard van de verzochte milieu-informatie, onvoldoende voor de conclusie dat de minister het belang van geheimhouding van alle gevraagde locatiegegevens in redelijkheid heeft kunnen laten prevaleren boven de belangen gediend met openbaarmaking van die gegevens.
7.4. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wob niet aan de weigering om de locatiegegevens openbaar te maken ten grondslag heeft kunnen leggen. Anders dan LTO Noord, ziet de Afdeling geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat de rechtbank zich er onvoldoende rekenschap van zou hebben gegeven dat de uitspraak ook een functie heeft voor de andere bedrijven die een PAS-melding hebben gedaan dan de tien willekeurig gekozen "voorbeeldbedrijven". De rechtbank kan aan de hand van het in deze uitspraak neergelegde beoordelingskader uitspraak doen in de overige bij haar aanhangige procedures.
Conclusie
8. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. De minister dient ten aanzien van MOB op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij Coöperatie Mobilisation for the Environment in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een griffierecht van € 532,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2021
581.
BIJLAGE
Wet milieubeheer
Artikel 19.1a
1. In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder milieu-informatie: alle informatie, neergelegd in documenten, over:
a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c. maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
d. verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
e. kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;
f. de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voor zover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door de onder b en c bedoelde factoren, maatregelen of activiteiten.
[…].
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…];
g. milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer.
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
[…].
Artikel 10
1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;
b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden;
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…];
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[…].
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
3. Het tweede lid, aanhef en onder e, is niet van toepassing voor zover de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking.
4. Het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, zijn niet van toepassing voor zover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voor zover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.
5. Het tweede lid, aanhef en onder b, is van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie voor zover deze handelingen betreft met een vertrouwelijk karakter.
6. Het tweede lid, aanhef en onder g, is niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.
7. Het verstrekken van milieu-informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft;
b. de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage.
8. Voor zover het vierde lid, eerste volzin, niet van toepassing is, wordt bij het toepassen van het eerste, tweede en zevende lid op milieu-informatie in aanmerking genomen of deze informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.