Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 22/1863
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eisers] , uit [plaats] , eisers,
gemachtigde: mr. A. Kwint,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel, verweerder,
gemachtigden: mr. L.M. de Jong, mr. G. Knuttel en mr. dr. A. Schwartz.
Inleiding
Bij besluit van 24 januari 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eisers een subsidie van maximaal € 7.496,25 verleend voor herstel van schade aan hun pand aan de [adres] in [plaats] .
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Bij besluit van 5 september 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit gewijzigd en de subsidie met € 588,32 verhoogd.
Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweer gevoerd.
De rechtbank heeft het beroep op 23 maart 2023 op zitting behandeld. Namens eisers was hierbij [naam] aanwezig, bijgestaan door haar gemachtigde. Verder waren
H. Plattje en D.G.M. Kortenhorst voor eisers als deskundigen bij de zitting aanwezig. Namens verweerder hebben zijn gemachtigden aan de zitting deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
Aanleiding
1.1
De provincie Overijssel (de provincie) is (vaarweg)beheerder van het kanaal Almelo-De Haandrik (het kanaal). In de periode van 2011 tot begin 2016 zijn werkzaamheden aan het kanaal verricht om het toegankelijk te maken voor grotere schepen. Het ging hierbij onder meer om het uitbaggeren van het kanaal, het plaatsen en/of vernieuwen van damwanden en klapankers en het realiseren van wachtplaatsen. In deze periode heeft de provincie ongeveer veertig meldingen ontvangen van schades aan panden langs het kanaal. Deze meldingen zijn volgens de bij de provincie gebruikelijke procedures afgehandeld.
1.2
In het najaar van 2018 ontving de provincie in korte tijd een groot aantal nieuwe schademeldingen, uit een beperkt gebied langs het kanaal. Naar aanleiding hiervan heeft Deltares in opdracht van de provincie twee onderzoeken uitgevoerd naar de oorzaak van de schades en de mogelijke relatie daarvan met de uitgevoerde werkzaamheden. In mei 2020 en september 2021 heeft Deltares van deze onderzoeken rapport uitgebracht. Verweerder heeft geconcludeerd dat uit de onderzoeken van Deltares blijkt dat geen eenduidige oorzaak voor alle schades kan worden gevonden en dat in veel gevallen een verband tussen de gemelde schade en de werkzaamheden van de provincie aan het kanaal niet aan de orde of heel onwaarschijnlijk is. Volgens verweerder blijkt uit het eerste rapport van Deltares dat er in ongeveer een derde deel van de gemelde schadegevallen een kans bestaat dat de provincie heeft bijgedragen aan het ontstaan van schade. Deze schadegevallen liggen in zogenaamde invloedgebieden van mogelijke schadeoorzaken die met handelingen van de provincie te maken hebben. Om vast te stellen of de provincie in deze gevallen daadwerkelijk schade heeft veroorzaakt is nader onderzoek op pandniveau nodig, aldus verweerder.
1.3
Volgens verweerder is er zonder duidelijke oorzaak geen pad waarlangs schade kan worden vergoed. Dit zorgt volgens verweerder voor onzekerheid en kan de leefbaarheid van het gebied aantasten. Om te investeren in leefbaarheid en perspectief voor het gebied heeft verweerder op 3 november 2020 de Regeling aanpak schades kanaal Almelo-De Haandrik (de Schaderegeling) vastgesteld. [1] Verweerder stelt in de toelichting bij de Schaderegeling onder meer dat zij met deze regeling heeft besloten te kiezen voor een ruimhartige aanpak van schades aan panden langs het kanaal. Die aanpak beperkt zich niet alleen tot schades die door de werkzaamheden zijn veroorzaakt.
De Schaderegeling
2.1
Kort samengevat kent de Schaderegeling vier sporen:
1. Daar waar blijkt dat een relatie tussen schade en werkzaamheden aan het kanaal mogelijk is, wordt een verband tussen schade en overheidshandelen (en daarmee aansprakelijkheid) aangenomen. Artikel 1:3, eerste lid, van de Schaderegeling bepaalt daarover dat causaliteit wordt aangenomen, tenzij met zekerheid of met een redelijke mate van waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten dat de schade is veroorzaakt door overheidshandelen. Op basis hiervan hanteert verweerder het uitgangspunt dat bij schade aan panden of andere opstallen die in een invloedgebied liggen, aansprakelijkheid voor die schade wordt erkend, tenzij de in te schakelen schade-expert er bijna zeker van is dat de schade niet door de werkzaamheden van de provincie is veroorzaakt. Indien causaliteit (en dus aansprakelijkheid) wordt aangenomen, vergoedt verweerder naar regels van burgerlijk recht alle schade die het gevolg is van overheidshandelen. In dat geval komt niet alleen de schade aan de woning of het bedrijfspand in aanmerking voor vergoeding, maar ook alle gevolgschade en bijkomende schade.
2. Daar waar volgens verweerder de schade niet door de werkzaamheden aan het kanaal is veroorzaakt, worden eigenaren eveneens in staat gesteld om autonome schade in de zin van de Schaderegeling aan panden (woningen, bedrijfspanden of gemengde panden) te herstellen. Het gaat volgens de definitie van autonome schade in de Schaderegeling om materiële schade aan een pand of andere opstal door ongelijkmatige zettingen in de bodem, grondwaterverstoringen en/of trillingen. Verweerder verstrekt daarvoor een subsidie.
3. Daar waar de herstelkosten van autonome schade in de zin van de Schaderegeling aan panden lager zijn dan € 5.000,-, vergoedt de provincie de herstelkosten, zonder erkenning van aansprakelijkheid, in de vorm van een coulancevergoeding.
4. Bij alle panden waar zettingsschade van € 5.000,- of meer is vastgesteld, biedt verweerder de eigenaar uitvoering van een funderingsonderzoek aan en - indien nodig - een subsidie van 100% van de totale kosten van de funderingsverbetering.
2.2
In de Schaderegeling is bepaald dat die alleen van toepassing is in het schadegebied zoals dat is weergegeven in bijlage 1 van de regeling. Verder is de regeling alleen van toepassing op aansprakelijkstellingen die na 1 september 2011 en voor 16 juni 2020 bij de provincie zijn ingediend.
2.3
In de toelichting bij de Schaderegeling staat dat, voor zover de Schaderegeling bepalingen bevat over de wijze waarop verweerder in de praktijk omgaat met de afhandeling van ontvangen aansprakelijkstellingen en over, kort gezegd, de toepassing daarbij van regels en uitgangspunten van schadevergoedingsrecht uit het Burgerlijk Wetboek, de regeling het karakter heeft van een beleidsregel over privaatrechtelijke bevoegdheden als bedoeld in artikel 4:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Wat betreft het verstrekken van subsidies op grond van de Schaderegeling, is de regeling volgens de toelichting een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:23 van Pro de Awb.
De grondslag voor het vaststellen van de Schaderegeling, wat betreft het verstrekken van subsidies, is gelegen in artikel 3 van Pro de Algemene Subsidieverordening Overijssel 2005.
Het eerste lid van dat artikel bepaalt dat verweerder subsidies kan verstrekken voor activiteiten die bijdragen aan doelstellingen van het provinciaal beleid of passen binnen de programmabegroting. Ingevolge het derde lid van dat artikel kan verweerder de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt nader bepalen alsmede de criteria voor die verstrekking vaststellen.
2.4
In de toelichting op de Schaderegeling staat verder dat de provincie (verweerder) op basis van de regeling en het advies van de schade-expert een beslissing neemt over het al dan niet betalen van schadevergoeding of een coulancevergoeding. Tegen die beslissing kan geen bezwaar of beroep worden ingesteld. Wanneer de betrokkene het met de beslissing niet eens is, staat de weg naar de burgerlijke rechter open, aldus de toelichting.
De schademelding van eisers
3.1
Eisers wonen op het adres [adres] in [plaats] , op ongeveer
14 meter van het kanaal Almelo-De Haandrik (het kanaal). In 2011 hebben zij hun woning verbouwd. Op 5 december 2018 hebben eisers bij verweerder gemeld dat aan hun woning schade is ontstaan als gevolg van de werkzaamheden in en aan het kanaal. In deze melding stellen zij dat er meerdere scheuren in buitenmuren zijn gekomen, die in de loop der jaren zijn verergerd. Ook zijn scheuren ontstaan in vensterbanken, waardoor die afbraken, en in de vloer bij de voordeur. De voordeur is vervangen, maar die is inmiddels ook alweer uit het lood. Eisers vermoeden dat de schade is ontstaan door de werkzaamheden in en aan het kanaal, dat vlak voor hun huis ligt en misschien ook door de zwaardere schepen die nu door het kanaal varen. Ook is de weg voor hun woning een drukke provinciale weg, waarover ook veel zwaar verkeer zoals vrachtwagens, aanhangers en landbouwverkeer rijdt. Met de melding van 5 december 2018 houden eisers de provincie aansprakelijk voor de door hen geleden schade.
3.2
Naar aanleiding van deze schademelding heeft expertisebureau McLarens op 27 september 2021 en 1 november 2021 het perceel van eisers bezocht om de schade op te nemen. Op 27 december 2021 heeft McLarens rapport uitgebracht over de schade van eisers. In dit rapport concludeert McLarens dat uit de rapporten van Deltares blijkt dat als gevolg van alleen de baggerwerkzaamheden geen zettingsschade (verzakkingen) kan zijn ontstaan en dat op basis van die rapporten een relatie met de werkzaamheden van de provincie dan ook niet aannemelijk is. Verder heeft de scheurvorming aan de buitenzijde in de gevels volgens McLarens geen eenduidige oorzaak. Daarom neemt McLarens voor 50% van die scheurvorming zettingen als oorzaak aan. In het rapport van 27 december 2021 concludeert McLarens dat een deel van de schade autonome schade is als bedoeld in de Schaderegeling en dat een deel van de schade een andere oorzaak heeft, zoals krimp of werking van verschillende materialen, verhinderde vervormingen, mechanische beschadigingen of ouderdom. Verder concludeert McLarens in het rapport onder meer dat de schuur achter de woning volgens de Schaderegeling geen deel uitmaakt van het pand van eisers. De herstelkosten van de autonome schade als bedoeld in de Schaderegeling begroot McLarens in het rapport van 27 december 2021 op € 7.496,25. Hierop moet volgens McLarens vanwege voordeelverrekening een correctie van € 831,67 worden aangebracht, zodat de herstelkosten van de autonome schade in het rapport uiteindelijk op € 6.664,58 zijn begroot.
De besluiten van verweerder
4.1
Aan het primaire besluit heeft verweerder allereerst ten grondslag gelegd dat eisers niet in aanmerking komen voor schadevergoeding, omdat de schade niet is veroorzaakt door de werkzaamheden van de provincie. Volgens verweerder is uit de onderzoeken van Deltares duidelijk geworden dat verdroging van veen en andere samendrukbare lagen onder panden een belangrijke rol speelt bij het ontstaan van de schade in het gebied en is die voor een aanzienlijk deel het gevolg van ‘achtergrondverdroging’, die geen relatie heeft met de werkzaamheden aan het kanaal. Omdat het pand van eisers niet in een invloedgebied ligt, kan volgens verweerder een relatie tussen de werkzaamheden en de schade van eisers worden uitgesloten.
Vervolgens heeft verweerder in het primaire besluit, op basis van het rapport van McLarens van 27 december 2021, aan eisers een subsidie van maximaal € 7.496,25 verleend voor het herstellen van de autonome schade aan hun woning. Omdat in de Schaderegeling staat dat voordeelverrekening alleen wordt toegepast bij bedragen van meer dan € 5.000,-, heeft verweerder de correctie van € 831,67 niet in mindering gebracht op de subsidie.
Verder heeft verweerder in het primaire besluit bepaald dat eisers in aanmerking komen voor een funderingsonderzoek. Als gevolg hiervan heeft verweerder in het primaire besluit eveneens bepaald dat eisers, in afwijking van wat in de Schaderegeling staat, niet binnen zes maanden na de subsidieverlening hoeven te starten met de schadeherstelwerkzaamheden.
4.2
In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit aangepast, door de verleende subsidie met € 588,32 te verhogen tot € 8.084,57. In dit besluit stelt verweerder zich onder meer op het standpunt dat alleen de beslissing over de verlening van subsidie het voor bezwaar vatbare deel van het primaire besluit is. Verder blijkt uit het bestreden besluit dat verweerder na de hoorzitting op 7 juni 2022 bij McLarens navraag heeft gedaan over de beoordeling van de schuur, de scheuren in de zijgevel, de folie op het dak en de vensterbanken. Volgens McLarens zijn die schades al in het herstel van de eerder gerapporteerde kosten meegenomen. Wel zijn bij enkele posten de gecalculeerde hoeveelheden heroverwogen en naar boven bijgesteld. Ook heeft McLarens in de door hem gemaakte begroting een kostenregel toegevoegd voor het de- en hermonteren van de radiator.
Op basis van de nieuwe schadebegroting, die als bijlage bij het bestreden besluit zit, is de subsidie verhoogd tot € 8.084,57.
Beoordeling van het beroep
5. In het vervolg van deze uitspraak beoordeelt de rechtbank aan de hand van wat eisers daartegen in beroep aanvoeren of het bestreden besluit in stand kan blijven.
Omvang van het geding
6. De rechtbank stelt allereerst vast dat namens eisers ter zitting is verklaard dat het beroep niet is gericht tegen het niet toekennen van een schadevergoeding, omdat dat - zoals verweerder ook stelt - geen appellabel besluit is in de zin van de Awb. Het beroep richt zich dus uitsluitend tegen de verlening van de subsidie van maximaal € 8.084,57 voor het herstellen van schade aan de woning van eisers. Daarover overweegt de rechtbank het volgende.
Criteria om voor subsidieverlening in aanmerking te komen
7.1
Artikel 1.5 van de Schaderegeling bepaalt dat verweerder, conform het bepaalde in de hoofdstukken 3, 4 en 5, subsidie kan verstrekken voor:
herstelkosten van autonome schade aan panden met een omvang van meer dan € 5.000,-, inclusief BTW;
het wegnemen van een onveilige situatie door schade aan andere opstallen;
het uitvoeren van een contra-expertise.
Artikel 3.1, eerste lid, van de Schaderegeling bepaalt dat, indien en voor zover een claimant naar het oordeel van verweerder geen aanspraak heeft op schadevergoeding, noch op een coulancevergoeding, de aansprakelijkstelling wordt gezien als een aanvraag voor een subsidie als bedoeld in artikel 1.5, onder a en/of b.
7.2
Eisers stellen zich primair op het standpunt dat de rechtbank, gelet op de inhoud van deze bepaling, voor een geclaimde schade allereerst dient te beoordelen of zij recht hebben op schadevergoeding. Want als dat het geval is hebben zij geen recht op subsidie. Daarbij zou de rechtbank dan voor de afzonderlijke schades inhoudelijk moeten toetsen of verweerder terecht geen causaal verband heeft aangenomen tussen een schade en de aan het kanaal verrichte werkzaamheden.
7.3
De rechtbank kan eisers daarin niet volgen. Zij begrijpt dat dit een essentieel punt uit het beroep van eisers is en dat bij hen het beeld heerst dat hun schade het gevolg is van de werkzaamheden van de provincie, mede omdat hun woning op zo’n 14 meter van het kanaal staat. Als eisers daarover echter een rechterlijk oordeel willen, moeten zij zich wenden tot de burgerlijke rechter. Het is uiteindelijk aan de burgerlijke rechter om te oordelen over de vraag of eisers recht hebben op schadevergoeding als gevolg van de werkzaamheden van de provincie. Bij de beantwoording van die vraag zal doorslaggevend zijn of er - civielrechtelijk gezien - een causaal verband bestaat tussen de schade en de werkzaamheden.
7.4
In dit geval heeft verweerder geconcludeerd dat eisers voor de door hen geclaimde schades geen aanspraak kunnen maken op schadevergoeding. Daarom is hun verzoek om schadevergoeding aangemerkt als subsidieaanvraag. Bij het bestreden besluit heeft verweerder beslist op het verzoek om subsidie. De bestuursrechter is bevoegd om te oordelen over besluiten om wel of geen subsidie te verlenen.
7.5
Gelet op deze bevoegdheidsverdeling zal de rechtbank niet inhoudelijk beoordelen of er een causaal verband bestaat tussen de schade van eisers en de werkzaamheden van de provincie aan het kanaal.
De rechtbank zal bij de beoordeling van het beroep en de vraag of het bestreden besluit in stand kan blijven uitgaan van de conclusie van verweerder dat eisers geen aanspraak hebben op schadevergoeding. En voorts dat de schademelding van 5 december 2018 op grond van artikel 3.1, eerste lid, van de Schaderegeling moet worden gezien als een aanvraag voor een subsidie als bedoeld in artikel 1.5, onder a en/of b van de Schaderegeling.
7.6
Dit betekent dat de rechtbank vervolgens de vraag moet beantwoorden of de aan eisers verleende subsidie niet te laag is. Daarover overweegt de rechtbank als volgt.
De vaststelling van de schade en de hoogte van de subsidie
8.1
Het gaat in dit geval om een situatie als bedoeld in artikel 1.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Schaderegeling (subsidie voor herstelkosten van autonome schade aan panden met een omvang van meer dan € 5.000,-, inclusief BTW).
Volgens artikel 1.1 van de Schaderegeling wordt onder autonome schade verstaan: materiële schade aan een pand of andere opstal door ongelijkmatige zettingen in de bodem, grondwaterverstoringen en/of trillingen.
Onder pand wordt verstaan: een woning, bedrijfspand of gemengd pand (zowel woning als bedrijfspand). Dit betekent dat voor herstel van autonome schade aan andere opstallen, zoals losstaande schuren en tuinhuisjes, geen subsidie wordt verleend. Ook blijkt uit de omschrijving van wat in de Schaderegeling onder een woning wordt verstaan dat tuinen, tuinbestrating en opritten daar ook niet toe behoren.
Verder bepaalt artikel 1.6 van de Schaderegeling dat herstelkosten de kosten van deugdelijk herstel in de oude toestand door een erkend aannemer zijn.
Artikel 3.3, eerste lid, van de Schaderegeling bepaalt dat de subsidie voor herstel van autonome schade als bedoeld in artikel 1.5, onder a, maximaal 100% van de subsidiabele kosten bedraagt.
Ingevolge artikel 3.4, eerste lid, van de Schaderegeling gaat verweerder bij het vaststellen van de subsidiabele kosten uit van het advies van de deskundige. Verweerder kan gemotiveerd afwijken van het advies.
In deze zaak is dit advies uitgebracht door McLarens.
Het zesde lid van artikel 2.2 van de Schaderegeling schrijft voor dat claimanten aan de deskundige alle gevraagde inlichtingen verstrekken en desgevraagd meewerken aan opneming ter plaatse.
8.2
In het rapport van 27 december 2021 heeft McLarens vastgelegd dat tijdens de eerste inspectie op 27 september 2021 de door of namens eisers gemelde gebreken in of aan de woning, de schuur, de tuininrichting en het terrein zijn opgenomen, zoals weergegeven in het opnameverslag dat daarvan is gemaakt (bijlage 2 van het rapport van 27 september 2021). Tijdens de tweede inspectie op 1 november 2021 is de kruipruimte opgenomen.
De bevindingen daarvan zijn ook vastgelegd in een opnameverslag (bijlage 3 van het rapport). Vervolgens heeft McLarens in een begroting per gebrek aangegeven of het gaat om autonome schade in de zin van de Schaderegeling of om een schadepost die een andere oorzaak heeft (bijlage 4 van het rapport). In die begroting is verder voor elk gebrek dat als autonome schade is aangemerkt aangegeven wat de herstelkosten daarvan zijn. Op deze manier zijn in het rapport van McLarens van 27 december 2021 de herstelkosten van de autonome schade aan de woning van eisers bepaald op € 7.496,25.
8.3
Ter zitting en ook uit de andere beroepen die op 23 maart 2023 zijn behandeld is gebleken dat verweerder zich op het standpunt stelt dat de werkwijze van McLarens conform de Schaderegeling is. Volgens verweerder worden alleen de schades die door de bewoner zijn aangewezen en op basis daarvan in het opnameverslag zijn opgenomen meegenomen in de rapportage en begroting van McLarens. Ter zitting heeft verweerder hierover verklaard dat aan McLarens de opdracht is gegeven om tijdens de inspectie met de bewoner door het pand te lopen, de schades op te nemen die worden aangewezen en ook goed om zich heen te kijken. Daarbij moest McLarens de schade ruim beoordelen, maar niet zelf een volledig onderzoek doen, aldus verweerder ter zitting.
8.4
Eisers zijn van mening dat de subsidie te laag is om de schade deugdelijk te kunnen herstellen. Ook is volgens hen de schade onvolledig in beeld gebracht door McLarens en is ten onrechte geen subsidie verleend voor het herstel van de schade aan de schuur die tegen hun woning aan staat. Ter onderbouwing van deze standpunten hebben zij bouwkundig expertisebureau A2 Experts B.V. (A2 Experts) gevraagd om een second opinion uit te brengen over de hoogte van hun schade en de oorzaak daarvan. Hierop heeft D.G.M. Kortenhorst het pand van eisers op 18 maart 2022 visueel geïnspecteerd aan de hand van het rapport van McLarens. Daarna heeft H. Plattje op 4 april 2022 een contra-expertise uitgebracht. Eisers voeren onder meer aan dat in het rapport van A2 Experts schades zijn geconstateerd die in het rapport van McLarens niet zijn benoemd. Ook is mogelijk sprake van schade aan de riolering. Volgens eisers houdt verweerder in het bestreden besluit ten onrechte geen rekening met deze schades. Verder wijzen zij erop dat A2 Experts de herstelkosten van de schade die McLarens aanmerkt als autonome schade in de zin van de Schaderegeling heeft begroot op € 27.390,22. De herstelkosten van de schade waarvan McLarens concludeert dat die een andere oorzaak hebben heeft A2 Experts begroot op € 15.852,42. De herstelkosten van de aanvullende schades heeft A2 Experts begroot op
€ 4.364,12. Daarbij is geen bedrag opgenomen voor de mogelijke schade aan het riool, omdat daarnaar volgens A2 Experts eerst nader onderzoek moet worden gedaan. Verder heeft A2 Experts in de contra-expertise ‘bijkomende kosten’ vastgesteld. Dat zijn kosten die eisers hebben moeten maken als gevolg van de door hen geleden schade. A2 Experts heeft de hoogte van deze kosten vastgesteld op € 4.059,- en dit bedrag bestaat uit schoonmaakkosten, een vergoeding voor tien weken overlast (elektra, water, toilet etc.) en de kosten van het opstellen van het expertiserapport.
Eisers hebben verder drie facturen van twee stukadoorsbedrijven en een bouwbedrijf overgelegd alsmede een conversatie via WhatsApp met een stukadoorsbedrijf. Volgens eisers blijkt uit de facturen dat de subsidie te laag is om daarmee de schade te herstellen waarvoor die is verleend. Uit de WhatsApp-conversatie blijkt volgens eisers dat sommige stukadoorbedrijven de opdracht niet willen aannemen omdat niet duidelijk is of de schade daadwerkelijk kan worden hersteld, omdat sprake is van verzakkingen.
Algemene overwegingen over de vaststelling van de subsidiabele schade
9.1
De rechtbank is het niet eens met verweerder dat uit de Schaderegeling volgt dat alleen de schades die tijdens de inspectie van McLarens door de bewoner worden aangewezen moeten worden meegenomen in de schadebegroting van McLarens. Dat staat niet in de Schaderegeling en het kan lastig zijn om alle schades in één keer goed in beeld te brengen. De bewoner is immers geen deskundige op dit terrein en van haar/hem kan niet worden verwacht dat zij/hij alle relevante schades in beeld heeft. Ook uit de verschillen tussen de rapporten van McLarens en A2 Experts blijkt dat het vaststellen van de autonome schade een complexe aangelegenheid is. Ook strookt het uitgangspunt dat alleen door de bewoner aangewezen schades worden meegenomen in de schadebegroting niet met de overweging uit de Schaderegeling dat daarin is gekozen voor een ruimhartige aanpak van schades. Op basis hiervan is de rechtbank van oordeel dat bewoners ook in de bezwaarfase nog ‘vergeten’ of aanvullende schades kunnen aandragen en dat verweerder die in het besluit op bezwaar moet meenemen als vallend onder de aanvraag. Dit betekent dat verweerder schades waarvan A2 Experts in de contra-expertise stelt dat die ten onrechte niet door McLarens zijn meegenomen in het rapport van 27 december 2021, in het bestreden besluit had moeten meenemen als zijnde aangevraagd.
9.2
Over de door eisers gestelde bijkomende kosten overweegt de rechtbank dat dat geen autonome schade is als bedoeld in artikel 1.5, onder a, van de Schaderegeling.
Op grond van die bepaling wordt alleen subsidie verleend voor materiële schade aan een woning of bedrijfspand die is ontstaan door ongelijkmatige zettingen in de bodem, grondwaterverstoringen en/of trillingen. Dat is bij de gestelde bijkomende kosten niet het geval. Die kosten zijn wellicht aan te merken als gevolgschade, maar niet als autonome schade in de zin van artikel 1.5, onder a, van de Schaderegeling, zodat die niet voor subsidieverlening in aanmerking komen. Daarbij is van belang dat voor de kosten van het opstellen van de contra-expertise door A2 Experts op grond van artikel 1.5, onder c, van de Schaderegeling subsidie kan worden verleend. Verweerder stelt in het verweerschrift ook onweersproken dat hierover bij besluit van 21 april 2022 een beslissing is genomen. Dat besluit is echter geen onderdeel van dit geschil.
Is aannemelijk dat de autonome schade en de subsidie niet te laag zijn vastgesteld?
10.1
De rechtbank is allereerst van oordeel dat verweerder terecht geen subsidie heeft verleend voor schade aan de schuur, de erfverharding (bestrating) rondom de woning en de keerwand achter de woning. Gelet op wat in de Schaderegeling onder een woning wordt verstaan behoren de schuur, erfverharding en keerwand niet daartoe, zodat die niet in aanmerking komen voor subsidie op grond van artikel 1.5, onder a. Volgens het bestreden besluit heeft McLarens geconstateerd dat de buitenwanden van de woning en de schuur niet aan elkaar zijn bevestigd en dat de schuur en woning niet constructief met elkaar zijn verbonden. De rechtbank ziet in wat A2 Experts hiertegen heeft aangevoerd geen aanleiding om daaraan te twijfelen. Verweerder heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat de schuur op basis van de Schaderegeling niet moet worden aangemerkt als onderdeel van de woning.
10.2
Als in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze verslag is gedaan van het door de deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. Dit is vaste rechtspraak. [2]
Verder is in artikel 3:9 van Pro de Awb vastgelegd dat verweerder een vergewisplicht heeft ten aanzien van de totstandkoming en de volledigheid van het onderzoek van de deskundige.
De rechtbank moet kunnen controleren of verweerder aan deze vergewisplicht heeft voldaan.
10.3
De rechtbank ziet in het rapport van McLarens, op zichzelf beschouwd, geen reden om te oordelen dat verweerder zich daarop in het primaire besluit niet heeft kunnen baseren. Zoals weergegeven in overweging 8.4, hebben eisers in bezwaar echter een deskundig tegenrapport ingediend, waarin onder meer is gesteld dat McLarens in het rapport van
27 december 2021 enkele schadeposten niet heeft meegenomen en dat McLarens meerdere schadeposten die wel zijn meegenomen te laag heeft begroot.
10.4
In de bijlage ‘Schadeopstelling; Causaal verband, Aanvullende schades’ bij de contra-expertise heeft A2 Experts meerdere schadeposten genoemd, waarmee McLarens bij de schadebepaling geen rekening zou hebben gehouden. Dit betreffen schades aan een buitengevel van de woning (de linkerzijgevel) en schades in de woning.
10.5
In het bestreden besluit stelt verweerder alleen dat naar aanleiding van de hoorzitting bij McLarens navraag is gedaan over de beoordeling van de schuur, de scheuren in de zijgevel, de folie op het dak en de vensterbanken. Volgens McLarens zijn deze schades al in het herstel van de eerder gerapporteerde kosten meegenomen. Vervolgens geeft het bestreden besluit de belangrijkste conclusies van McLarens weer, die door verweerder worden overgenomen.
10.6
De rechtbank is van oordeel dat uit het bestreden besluit onvoldoende blijkt dat McLarens naar alle gestelde aanvullende schades heeft gekeken. Zoals ook is overwogen in overweging 9.1, is de rechtbank van oordeel dat verweerder deze gestelde aanvullende schades had moeten aanmerken als een aanvulling van de aanvraag en als zodanig moeten meenemen in het bestreden besluit. Dit betekent dat verweerder McLarens naar deze aanvullende schades had moeten laten kijken en daarop had moeten laten reageren. Uit het bestreden besluit blijkt onvoldoende dat verweerder dit heeft gedaan.
In het verweerschrift van 3 januari 2023 stelt verweerder hierover dat niet duidelijk is wat precies wordt bedoeld met de aanvullende schades en dat hij niet de indruk heeft dat bij de opnames door McLarens schades over het hoofd zijn gezien. In de verslagen van de opnames van McLarens zijn namelijk geen schades aangetroffen die missen in het rapport van 27 december 2021. Verder stelt verweerder dat het schadebedrag door McLarens dermate ruim is berekend dat eventuele lichte verslechteringen betaald kunnen worden uit het toegekende subsidiebedrag.
De rechtbank acht dit onvoldoende om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. In de bijlage ‘Schadeopstelling; Causaal verband, Aanvullende schades’ is van elke gestelde aanvullende schadepost een foto gemaakt en een omschrijving gegeven. In die zin blijkt uit de bijlage wel welke aanvullende schade wordt bedoeld. Uit het verweerschrift blijkt ook niet dat McLarens naar alle gestelde aanvullende schades heeft gekeken en daarop in voldoende mate heeft gereageerd. De rechtbank is van oordeel dat dit alsnog moet gebeuren.
De enkele stelling dat niet kan worden uitgesloten dat er schade aan het riool is, vindt de rechtbank onvoldoende om als aanvullende schade mee te nemen. A2 Experts heeft deze mogelijke schadepost niet onderbouwd, zodat verweerder daarop niet hoeft te reageren.
10.7
In de bijlage ‘Schadeopstelling; Causaal verband, in rapport McL Autonome schades’ bij de contra-expertise heeft A2 Experts de herstelkosten begroot van de schadeposten die in de begroting van McLarens zijn aangemerkt als autonome schade.
10.8
In het bestreden besluit staat dat de contra-expertise is beoordeeld door de bouwkundige van de provincie en dat de contra-expertise geen aanleiding geeft om af te wijken van het advies van McLarens. Volgens verweerder zijn de verschillen tussen McLarens en A2 Experts over de hoogte van de herstelkosten van de schades vooral te verklaren doordat A2 Experts hogere prijzen hanteert. Ook zou A2 Experts bij de schadebedragen toeslagen optellen die in het rapport van McLarens al in de prijzen zijn verwerkt. Verder gaat A2 Experts volgens verweerder bij het bepalen van de herstelkosten uit van werkzaamheden die verder gaan dan deugdelijk herstel in de oude toestand en houdt A2 Experts geen rekening met de leeftijd, bouwwijze en onderhoudstoestand van de woning en scheurvorming door verschillen in krimpen/uitzetten van materialen.
10.9
De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit ook op dit punt onvoldoende is gemotiveerd. Eisers hebben in bezwaar het rapport van McLarens gemotiveerd bestreden met een deskundige contra-expertise. In het bestreden besluit had verweerder daarop beter en concreter moeten reageren, bij voorkeur met een reactie van McLarens op de contra-expertise. De enkele verwijzing naar het oordeel van de bouwkundige van de provincie wordt in dit verband onvoldoende geacht. A2 Experts bestrijdt in de contra-expertise dat McLarens de herstelkosten van de autonome schade aan de woning juist heeft vastgesteld. Het had voor de hand gelegen dat McLarens hierop in de bezwaarfase ten behoeve van het bestreden besluit had gereageerd en had gemotiveerd waarom de contra-expertise geen aanleiding geeft om op dit onderdeel het rapport van 27 december 2021 aan te passen. Niet is gebleken dat dat is gebeurd.
In het verweerschrift van 3 januari 2023 gaat verweerder verder niet concreet in op de verschillen tussen de door A2 Experts en McLarens begrote herstelkosten van de autonome schade. Wel heeft verweerder in een bijlage bij het verweerschrift de verschillen tussen de rapporten van A2 Experts en McLarens op een rij gezet. Uit dit overzicht kan echter niet eenduidig worden afgeleid dat McLarens de herstelkosten van de autonome schade juist heeft vastgesteld en dat A2 Experts die te hoog heeft vastgesteld.
Verder stelt verweerder in het verweerschrift, kort gezegd, dat als eisers met een offerte van een erkende aannemer kunnen aantonen dat zij de schade niet daadwerkelijk voor het toegekende subsidiebedrag kunnen laten herstellen, een hogere subsidie kan worden toegekend. De rechtbank acht dit in zijn algemeenheid aanvaardbaar, maar dit neemt niet weg dat in het bestreden besluit voldoende aannemelijk moet worden gemaakt dat de verleende subsidie naar de situatie ten tijde van dat besluit niet te laag is om de schade waarvoor die is verleend te herstellen. Naar het oordeel van de rechtbank is dit nu niet het geval.
10.1
In de bijlage ‘Schadeopstelling; Causaal verband, in rapport McL, Andere Oorzaak’ bij de contra-expertise heeft A2 Experts de herstelkosten begroot van de schadeposten aan de woning van eisers waarvan McLarens heeft geconcludeerd dat die zijn veroorzaakt door andere oorzaken dan ongelijkmatige zettingen in de bodem, grondwaterverstoringen en/of trillingen. Ook heeft A2 Experts in deze bijlage de herstelkosten begroot van de schade aan de schuur, de bestrating rond de woning en de keerwand achter de woning.
10.11
Hiervoor heeft de rechtbank al geoordeeld dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat de schuur, bestrating en keerwand niet in aanmerking komen voor subsidie op grond van artikel 1.5, onder a, van de Schaderegeling. Wat A2 Experts hierover heeft opgenomen in de bijlage ‘Schadeopstelling; Causaal verband, in rapport McL, Andere Oorzaak’, leidt niet tot een ander oordeel.
Verder stelt A2 Experts zich in de contra-expertise in hoofdzaak op het standpunt dat de schade van eisers is ontstaan door provinciale werkzaamheden. A2 Experts en eisers stellen in beroep niet concreet dat de schades aan de woning, waarvan McLarens concludeert dat die een andere oorzaak hebben, als autonome schades in de zin van de Schaderegeling moeten worden aangemerkt. Voor zover eisers dit wel aanvoeren hebben zij dat naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd. Dit betekent dat de rechtbank van oordeel is dat verweerder voor de schades waarvan McLarens concludeert dat die een andere oorzaak hebben terecht geen subsidie heeft verleend.
10.12
Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat uit het rapport van McLarens onvoldoende blijkt dat de aan eisers verleende subsidie voor de herstelkosten van autonome schade aan hun woning niet te laag is, gelet op wat A2 Experts daartegen heeft aangevoerd. Het beroep is in zoverre gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit in zoverre vernietigen.
Overige beroepsgronden
11.1
Eisers voeren verder in beroep nog aan dat verweerder in het bestreden besluit aan hen voor de bezwaarfase een kostenvergoeding had moeten toekennen voor de deskundigenkosten die zij hebben gemaakt.
11.2
Deze beroepsgrond slaagt ook. Eisers hebben in de bezwaarprocedure A2 Experts ingeschakeld voor het opstellen van een contra-expertise. Deze contra-expertise en wat A2 Experts tijdens de hoorzitting op 7 juni 2022 naar voren heeft gebracht hebben er mede toe geleid dat het primaire besluit gedeeltelijk is herzien en de subsidie is verhoogd. Als gevolg daarvan is de rechtbank van oordeel dat verweerder voor de bezwaarfase aan eisers een vergoeding moet toekennen voor zowel de kosten van het opstellen van de contra-expertise als de kosten van het meenemen van A2 Experts naar de hoorzitting.
Uit het rapport van A2 Experts blijkt dat de kosten van het opstellen van de contra-expertise € 2.299,- bedragen. Die kosten acht de rechtbank redelijk, zodat die moeten worden vergoed, voor zover daarvoor nog geen subsidie is verleend. Uit de stukken kan de rechtbank niet opmaken of verweerder voor dit volledige bedrag inmiddels op grond van artikel 4.3, vierde lid, van de Schaderegeling subsidie heeft verleend. Voor zover verweerder dit niet heeft gedaan, moet verweerder in het nieuwe besluit op bezwaar deze kosten alsnog vergoeden.
Verder heeft H. Plattje bij de behandeling van het beroep met zaaknummer ZWO 22/1135 op 23 maart 2023 verklaard dat hij voor het verschijnen bij de hoorzittingen in bezwaar een vergoeding van € 137,- in rekening brengt. Dit bedrag vindt de rechtbank ook niet onredelijk, zodat verweerder dit bedrag in het nieuwe besluit op bezwaar ook moet vergoeden.
Conclusie en gevolgen
12.1
Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en omdat het niet berust op een deugdelijke motivering.
De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover dat ziet op de verleende subsidie en verweerder opdragen om opnieuw op het bezwaar van eisers te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak.
12.2
De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden.
De rechtbank zou dan een tussenuitspraak moeten doen, waarin verweerder de gelegenheid wordt geboden om de gebreken uit het bestreden besluit te herstellen. Indien verweerder van die gelegenheid gebruik maakt, zouden eisers daarna op de herstelpoging van verweerder mogen reageren. De rechtbank vermoedt dat dit deze procedure aanzienlijk zal verlengen, terwijl tegen een tussenuitspraak nog geen hoger beroep kan worden ingesteld. In deze uitspraak beslist de rechtbank op enkele principiële punten over de uitleg van de Schaderegeling, waarover partijen het niet eens zijn. Ook is het de rechtbank bekend dat er bij verweerder momenteel meerdere bezwaarprocedures over soortgelijke schademeldingen lopen. Gelet hierop, acht de rechtbank toepassing van een bestuurlijke lus niet wenselijk, onder meer ook met het oog op de mogelijkheid van het instellen van hoger beroep.
12.3
Omdat het beroep gegrond is moet verweerder aan eisers een proceskostenvergoeding betalen. De proceskosten van eisers bestaan allereerst uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank de vergoeding voor deze kosten vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt: € 837,-; wegingsfactor 1).
Daarnaast kent de rechtbank aan eisers een vergoeding toe van € 137,- voor de kosten van het meenemen van A2 Experts als deskundige naar de zitting op 23 maart 2023.
Op basis hiervan stelt de rechtbank de totale proceskostenvergoeding vast op € 1.811,-.
12.4
Verder moet verweerder het betaalde griffierecht aan eisers vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de verleende subsidie;
- draagt verweerder op om op dat onderdeel opnieuw op het bezwaar van eisers te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers in beroep tot een bedrag van
€ 1.811,-;
- gelast verweerder het griffierecht van € 184,- aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, voorzitter, en mr. J.H.M. Hesseling en mr. M.A. Heldeweg, leden, in aanwezigheid van mr. P.J.H. Bijleveld, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.