Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 22/2058
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., uit Nijmegen, eiseres,
(gemachtigde: mr. D. Delibes)
en
het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel.
(gemachtigde: mr. S.J. van Winzum)
Inleiding / Procesverloop
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de beslissing van het college op haar verzoek om handhavend op te treden tegen de biomassa-installatie (hierna: bmi) van Biogas Heeten B.V. (hierna: Biogas), op het perceel [perceel] .
1.1.
Met het besluit van 23 april 2020 (het primaire besluit) heeft het college dit handhavingsverzoek afgewezen.
1.2.
Met het besluit van 3 september 2020 heeft het college het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
Met de uitspraak van 25 januari 2022, zaaknummer ZWO 20/1929, heeft de rechtbank het hiertegen gerichte beroep van eiseres gegrond verklaard, het besluit van 3 september 2020 vernietigd en het college opgedragen om opnieuw op het bezwaar van eiseres te beslissen.
1.3.
Met het besluit van 12 oktober 2022 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar wederom ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten, met vervanging van de motivering.
Het hiertegen gerichte beroep van eiseres ligt in deze uitspraak voor.
1.4.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
Het beroep is op 5 maart 2024 ter zitting behandeld. Namens eiseres is haar gemachtigde mr. D. Delibes verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.J. van Winzum. Verder waren [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] namens het college ter zitting aanwezig.
Overwegingen
Aanleiding
2. Bij brief van 8 november 2019 heeft eiseres verweerder gevraagd om handhavend op te treden tegen alle bmi’s in de provincie Overijssel. In deze brief heeft eiseres de namen en adressen opgenomen van zowel de bestaande bmi’s in Overijssel als de initiatieven om bmi’s op te richten, maar die nog niet zijn gerealiseerd. In de brief van 8 november 2019 staat ook de bmi van Biogas genoemd. Volgens eiseres zijn voor deze bmi’s waarschijnlijk in de periode 2015-2019 meldingen gedaan op grond van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (hierna: PAS) maar hebben deze meldingen geen rechtskracht meer. Voor deze activiteiten is daarom een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) vereist.
3. Naar aanleiding van dit handhavingsverzoek is op 17 januari 2020 een controle uitgevoerd op de bedrijfslocatie van Biogas en is daarvan op 24 maart 2020 een rapport gemaakt. Op basis van dit rapport heeft het college in het primaire besluit vastgesteld dat Biogas op 21 juni 2017 voor deze installatie een PAS-melding heeft gedaan. In de daarbij behorende Aerius-berekening is aangegeven dat de bmi een maximale stikstofdepositie veroorzaakt op het stikstofgevoelige Natura 2000-gebied ‘Boetelerveld’ (hierna: het Natura 2000-gebied) van 0,13 mol/ha/jaar. Door de zogenaamde PAS-uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 29 mei 2019 kan volgens het college geen rechtskracht meer worden toegekend aan deze PAS-melding. Omdat op de bedrijfslocatie een bmi aanwezig en in bedrijf is zonder geldige Wnb-vergunning, is sprake van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
Het college heeft zich in het primaire besluit op het standpunt gesteld dat hij weliswaar bevoegd is om hiertegen handhavend op te treden, maar dat dit onevenredig is. Daarom is het handhavingsverzoek afgewezen.
Het bestreden besluit van 12 oktober 2022
4. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, zodat hij niet bevoegd is om handhavend op te treden. Hiervoor is de navolgende onderbouwing gegeven.
4.1.
Aan Biogas is op 1 augustus 2006 een milieuvergunning verleend. Deze vergunning is onherroepelijk en met inachtneming van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn genomen. Dit volgt uit de overwegingen die op pagina 19 van deze vergunning zijn opgenomen. Daar staat de toets aan de Vogel- en Habitatrichtlijn en de conclusie dat de vergunning niet in strijd is met deze richtlijnen. Hierdoor voldoet Biogas aan artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb en is geen (aanvullende) Wnb-vergunning nodig.
Het college heeft verwezen naar de uitspraak van deze rechtbank van 11 mei 2022, ECLI:NL:RBOVE:2022:1277, overweging 10. In deze uitspraak heeft de rechtbank in een vergelijkbare situatie geoordeeld dat de beoordeling van de gevolgen voor omliggende Habitatrichtlijngebieden in de milieuvergunning, met de kennis van nu, wellicht anders of meer indringend zou zijn uitgevoerd, maar dat dit geen afbreuk doet aan het onherroepelijke karakter van deze vergunning.
4.2.
Wat betreft de door eiseres genoemde andere vrijkomende schadelijke stoffen bij het in werking zijn van de bmi (SO2, HCl, HF en NH3) die op natuurgebieden kunnen deponeren, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de milieuvergunning van 1 augustus 2006 toestaat dat de bmi meer dan alleen schoon hout stookt. Het stoken van materiaal dat deze stoffen uitstoot is toegestaan als bestaand gebruik.
Toepasselijk wettelijk kader
5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden en is de Wnb ingetrokken. Als een verzoek om handhaving van de Wnb is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
Het verzoek om handhaving van de Wnb is gedaan op 8 november 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
6. Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang dan wel een last onder dwangsom indien er sprake is van een overtreding, zijnde een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Wat betreft het college volgt dit uit artikel 122 van Pro de Provinciewet in samenhang met de artikelen 5:4 en 5:1 van de Algemene wet bestuursrecht.
Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb bepaalt dat het verboden is om zonder vergunning van het college een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb bepaalt dat artikel 2.7, tweede lid, niet van toepassing is op projecten en andere handelingen ten aanzien waarvan, voor 1 februari 2009, op grond van een andere wettelijke grondslag dan artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 en met inachtneming van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn, een besluit is genomen waarbij dat project of die handeling is toegestaan, dan wel een aanvraag voor het nemen van dat besluit is gedaan en dat besluit na die datum onherroepelijk is geworden.
Beoordeling van de beroepsgronden
7. Eiseres stelt dat de milieuvergunning van 1 augustus 2006 geen ‘natuurvergunning vervangend besluit’ in de zin van artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb is, en daarom niet als referentie kan worden gehanteerd. Ter onderbouwing van deze beroepsgrond heeft eiseres drie argumenten gegeven.
7.1.
Ten eerste is de in deze zaak aangehaalde milieuvergunning niet vergelijkbaar met de milieuvergunning waarop de uitspraak van deze rechtbank van 11 mei 2022 ziet. In laatstgenoemde milieuvergunning heeft wel een (inhoudelijke) beoordeling plaatsgevonden en in de milieuvergunning van 1 augustus 2006 niet.
7.2.
Ten tweede is in de milieuvergunning van 1 augustus 2006 geen passende beoordeling uitgevoerd maar enkel een voortoets. Dit is niet in overeenstemming met artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn.
7.3.
Ten derde volgt uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 10 november 2022, ECLI:EU:C:2022:864 (hierna: het arrest Aqua Pri) dat een toets van cumulatieve effecten moet worden uitgevoerd als een project in combinatie met andere projecten significante gevolgen kan hebben voor het gebied in kwestie. Dat is in de milieuvergunning van 1 augustus 2006 niet gedaan.
8. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
8.1.
Het college heeft in zijn verweerschrift de relevante passages uit zowel de milieuvergunning van 6 maart 2007 (waarop de uitspraak van deze rechtbank van 11 mei 2022 ziet) als de milieuvergunning van 1 augustus 2006 opgenomen.
8.1.1.
In de milieuvergunning van 6 maart 2007 staat het volgende.
“Er zijn drie gebieden waar agrarische bedrijven in de gemeente Raalte een invloed op
kunnen uitoefenen. Dit zijn de Sallandse Heuvelrug (gemeente Hellendoorn), Vecht en
Beneden-Regge (gemeente Ommen) en Het Boetelerveld (gemeente Raalte). De
inrichting aan de [adres] is gesitueerd op een afstand van meer dan 3
km van deze gebieden. Derhalve kan gesteld worden dat de inrichting geen invloed heeft op de Habitatgebieden.”
De rechtbank heeft hierover in haar uitspraak van 11 mei 2022 overwogen dat in deze milieuvergunning is beoordeeld of de instandhouding van gebieden die zijn aangemeld als Habitatrichtlijngebied nadelig wordt beïnvloed door het aangevraagde project en dat is geconcludeerd dat de aangevraagde inrichting geen invloed heeft op deze Habitatrichtlijngebieden. De rechtbank heeft hierom vastgesteld dat in deze milieuvergunning voor de aangevraagde inrichting toestemming is verleend met inachtneming van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn. Dat de beoordeling van de gevolgen van de aangevraagde inrichting voor omliggende habitatrichtlijngebieden in de vergunning van 6
maart 2007, met de kennis van nu, wellicht anders of meer indringend zou zijn uitgevoerd, doet geen afbreuk aan het onherroepelijke karakter daarvan, aldus de rechtbank.
8.1.2.
In de milieuvergunning die in deze zaak aan de orde is, te weten de milieuvergunning van 1 augustus 2006, staat het volgende.
“De inrichting is gelegen op een afstand van ongeveer 4,75 km van een HR-gebied. Dit
betreft Het Boetelerveld dat ten noord-oosten van de inrichting is gesitueerd. Het is een
gebied met een groot oppervlak vochtige heide. Daarnaast komen ook droge heide,
jeneverbesstruweel en heischraal grasland voor. Gelet op de voorkomende vegetatie
moet rekening worden gehouden met vermesting en verzuring. De afstand van de
inrichting tot aan Het Boetelerveld is zodanig groot dat de inrichting geen invloed kan
hebben op de verzuring en vermesting in dit gebied.”
De rechtbank onderschrijft het standpunt van het college dat de cursief weergegeven overwegingen in beide milieuvergunningen nagenoeg gelijkluidend zijn. Immers, ook in de milieuvergunning van 1 augustus 2006 is de in de uitspraak van de rechtbank van 11 mei 2022 genoemde beoordeling uitgevoerd en is eveneens geconcludeerd dat de aangevraagde inrichting geen invloed heeft op het genoemde Habitatrichtlijngebied.
De rechtbank constateert dat in de milieuvergunning van 6 maart 2007 de gevolgen voor drie Habitatrichtlijngebieden zijn beoordeeld, terwijl in de milieuvergunning van 1 augustus 2006 de gevolgen voor (slechts) één Habitatrichtlijngebied zijn beoordeeld. Dit terwijl beide bedrijven/inrichtingen ongeveer 1,3 km van elkaar verwijderd zijn. Naar het oordeel van de rechtbank laat dit onverlet dat er wel een toets als bedoeld in artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn heeft plaatsgevonden. Dat deze toets, naar de kennis van nu, wellicht onvolledig is, doet hieraan niet af.
8.1.3.
Dat een dergelijke uitgevoerde beoordeling niet kan worden aangemerkt als een volwaardige passende beoordeling, is door deze rechtbank in haar uitspraak van 11 mei 2022 onderkend. Hierover heeft de rechtbank geoordeeld dat het feit dat de beoordeling van de gevolgen voor omliggende Habitatrichtlijngebieden in de milieuvergunning, met de kennis van nu, wellicht anders of meer indringend zou zijn uitgevoerd, geen afbreuk doet aan het onherroepelijke karakter van deze milieuvergunning.
Voor wat betreft de milieuvergunning van 1 augustus 2006, sluit de rechtbank zich bij dit oordeel aan.
8.1.4.
De verwijzing naar het arrest Aqua Pri kan de rechtbank niet plaatsen. In deze zaak is immers geen sprake van een situatie waarin voor een project een vergunning is afgegeven waarin de voortzetting van de exploitatie afhankelijk is gesteld van de voorwaarde dat een nieuwe vergunning zou worden verkregen.
8.1.5.
Gelet op vorenstaande kan de milieuvergunning van 1 augustus 2006 worden aangemerkt als een Wnb-vergunning vervangend besluit in de zin van artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
9. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van voortzetting van een project. Eiseres heeft dit standpunt in haar beroepschrift niet bestreden. Dit heeft eiseres desgevraagd ter zitting bevestigd.
10. Gelet op vorenstaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat er voor de voorzetting van het (met het besluit van 1 augustus 2006 vergunde) project geen (aanvullende) Wnb-vergunning nodig is.
Conclusie en gevolgen
11. De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ten tijde van het bestreden besluit van 12 oktober 2022 geen sprake was van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, zodat hij niet bevoegd was om handhavend op te treden. Het college heeft daarom terecht en op goede gronden in het bestreden besluit de afwijzing van het handhavingsverzoek van 8 november 2019 gehandhaafd.
12. Het beroep is daarom ongegrond. Dat betekent dat de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden tegen de bmi van Biogas, in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.