Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 22/2146
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eisers] , uit [woonplaats] , eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van Deventer, verweerder.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [bedrijf] B.V. uit [vestigingsplaats] .
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de aan Poké Perfect Deventer B.V. (hierna: Poké) verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van een poké bowl horecavestiging op het perceel [adres 1] (hierna: [perceel 1] ).
1.1.
Verweerder heeft deze omgevingsvergunning met het primaire besluit van 6 mei 2022 verleend. Met het bestreden besluit van 24 oktober 2022 op het bezwaar van eisers heeft verweerder - onder het alsnog vergunnen van een (derde) afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan - het primaire besluit gehandhaafd.
1.2.
Op 9 december 2022 heeft verweerder de tenaamstelling van deze omgevings-vergunning gewijzigd. De omgevingsvergunning is op naam gesteld van [bedrijf] B.V. uit [vestigingsplaats] (hierna: [bedrijf] ).
1.3.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eisers hebben op 12 december 2023 een nader stuk in het geding gebracht.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 22 december 2023 op zitting behandeld. Namens eisers is eiser [eiser] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en [naam 2] . [bedrijf] heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 3] .
Beoordeling door de rechtbank
Feiten
2. [adres 1] , waar ook [perceel 1] is gelegen, is aangewezen als beschermd stadsgezicht. Het pand op [perceel 1] kent een geschiedenis van horeca op de begane grond en de eerste verdieping. Op de tweede verdieping van dit pand bevinden zich drie appartementen. Het vorige horecabedrijf in dit pand betrof een feestcafé. Dit gebruik is ongeveer twee jaar terug gestaakt.
Poké is voornemens om in dit pand, op de begane grond, een poké bowl horecavestiging te realiseren, gespecialiseerd in gezond eten met eat-in, afhaal- en bezorgmogelijkheid. Op de eerste verdieping worden de keuken, opslag en toiletten gerealiseerd. Hiertoe heeft Poké een aanvraag voor een omgevingsvergunning bij verweerder ingediend. De besluitvorming op die aanvraag ligt in deze uitspraak voor.
3. Eisers zijn gezamenlijk eigenaar van perceel [adres 2] (hierna: [perceel 2] ). Dit pand wordt door eisers verhuurd en wordt gebruikt als kantoor.
Juridisch kader
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 10 januari 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Planologische situatie
6. Bij besluiten van 19 juni 2018 heeft verweerder de wijzigingsplannen "Binnenstad, wijziging horecaquota Brink en Grote Kerkhof" en "Binnenstad, herziening Kop van de Brink, wijziging horecaquota" vastgesteld. De wijzigingsplannen voorzien in een wijziging van de lijst met toegestane horecabedrijven per horecagebied, die is opgenomen als bijlage bij de planregels van de bestemmingsplannen "Binnenstad" en "Binnenstad, herziening Kop van de Brink". De wijziging houdt in dat het aantal toegestane horecabedrijven niet langer is begrensd in de horecagebieden "Concentratiegebied de Brink", "Grote Kerkhof" en "Kop van de Brink".
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft in haar uitspraak van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3565, de hiertegen gerichte beroepen van eisers gegrond verklaard en de vaststellingsbesluiten (grotendeels) vernietigd.
Hierdoor geldt voor het horecagebied waar [perceel 1] respectievelijk [perceel 2] is gelegen, dat het aantal toegestane horecabedrijven (nog steeds) is gemaximeerd.
7. De raad van de gemeente Deventer heeft op 1 juli 2020 het bestemmingsplan “Chw bestemmingsplan Deventer, stad en dorpen deel B” (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld. In het bestemmingsplan zijn verschillende horecagebieden aangewezen waarbij verschillende maximeringsregels zijn opgenomen met betrekking tot het aantal toegestane horecabedrijven.
In het bestemmingsplan zijn aan [perceel 1] de enkelbestemmingen “Ambachtelijk bedrijf-begane grond en kelder afwijking”, “Horecagebied-01”, “Wonen-verdieping”, “Bouwregel 02” en de dubbelbestemmingen “Waarde-Archeologie-5” en “Waarde-Beschermd stadsgezicht” toegekend.
De relevante planregels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Voorliggende besluitvorming
8. Omdat in horecagebied-01 op grond van het bestemmingsplan maximaal 35 horecabedrijven zijn toegestaan en dit maximum al is bereikt, is het toevoegen van het door Poké gewenste horecabedrijf (horecacategorie 2b) in strijd met artikel 93.1, onder a, onder 1, van de planregels. Ook is de aanvraag, wat betreft het fietsparkeren, in strijd met artikel 284.5.1, onder a, van de planregels.
De aanvraag van Poké van 10 januari 2022 ziet op het wegnemen van deze strijd door het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
9. In het primaire besluit van 6 mei 2022 heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
9.1.
Verweerder heeft hierbij ten eerste toepassing gegeven aan de zogenoemde kruimelafwijkingsbevoegdheid, neergelegd in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo in samenhang met artikel 4, onder 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Dit ziet op het afwijken van de maximeringsregel.
9.2.
Ten tweede heeft verweerder toepassing gegeven aan de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, neergelegd in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1, van de Wabo in samenhang met artikel 284.5.2, onder a, van de planregels. Hierbij is verwezen naar artikel 5.4 van de Beleidsregels parkeren bestemmingsplannen Deventer (hierna: Beleidsregels 2015). Dit ziet op het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van het fietsparkeren.
10. Verweerder heeft hangende bezwaar geconstateerd dat de aanvraag ook in strijd is met artikel 93.1, onder a, onder 2, van de planregels, omdat de aanvraag eveneens ziet op het gebruiken van de eerste verdieping voor het horecabedrijf. Deze strijd kan volgens verweerder worden weggenomen met toepassing van de binnenplanse afwijkings-bevoegdheid, neergelegd in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1, van de Wabo in samenhang met artikel 93.2.1 van de planregels.
In het bestreden besluit van 24 oktober 2022 heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd met dien verstande dat voor het in strijd met artikel 93.1, onder a, onder 2, van de planregels gebruiken van de eerste verdieping voor het horecabedrijf alsnog een aanvullende omgevingsvergunning voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ wordt verleend.
Beoordeling van het beroep
Wijziging van de tenaamstelling van de omgevingsvergunning
11. Eisers stellen dat Poké heeft verzocht om de exploitatievergunning (en dus niet de omgevingsvergunning) over te zetten op naam van [bedrijf] . Verder stellen eisers dat, door de wijziging van de tenaamstelling van de omgevingsvergunning van Poké naar [bedrijf] , Poké geen belang meer heeft bij de verleende omgevingsvergunning. Ook [bedrijf] heeft geen belang bij deze omgevingsvergunning omdat deze het pand op [perceel 1] helemaal niet wil gebruiken voor de exploitatie van een poké bowl horecavestiging maar wil verhuren als winkel. Ook heeft verweerder verzuimd een integriteitsonderzoek uit te voeren naar [bedrijf] .
12. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
12.1.
De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder dat Poké met haar verzoek van 7 december 2022 heeft beoogd om de verleende omgevingsvergunning over te zetten op naam van [bedrijf] . Er is immers helemaal geen exploitatievergunning aan Poké verleend. Dat in dit verzoek de term exploitatievergunning is vermeld, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank kunnen aanmerken als een kennelijke verschrijving. Terzijde merkt de rechtbank op dat een exploitatievergunning een persoonsgebonden karakter heeft en een dergelijke vergunning kan niet ‘zo maar’ worden overgeschreven op naam van een ander. De in deze zaak voorliggende omgevingsvergunning is een zaaksgebonden vergunning en verweerder is op grond van artikel 2.25 van de Wabo bevoegd om de tenaamstelling van een dergelijke vergunning op verzoek te wijzigen.
Het enkele feit dat [bedrijf] de omgevingsvergunning op haar naam wil hebben staan, maakt dat zij belang heeft bij deze omgevingsvergunning. Dat [bedrijf] niet zelf het vergunde horecabedrijf gaat uitoefenen maar dat zij het pand wil verhuren (waarbij in de verhuurinformatie staat dat een vergunning is verleend voor het gebruiken van het pand als poké bowl horecavestiging) bevestigt dit belang. Deze vergunning verhoogt de huurprijs die [bedrijf] kan bedingen, zo is ter zitting door [bedrijf] meegedeeld.
12.2.
Uit artikel 2.20, eerste lid, van de Wabo volgt dat, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of b, of in artikel 2.1, eerste lid, onder e, met betrekking tot een inrichting, een extra weigeringsgrond op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob) op de aanvraag van toepassing is.
In deze zaak is een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo verleend, zodat de extra weigeringsgrond van de Wet Bibob niet van toepassing is. Het uitvoeren van een integriteitsonderzoek heeft dan ook, los van de vraag of daar aanleiding voor is, in het kader van de vergunningverlening dan ook geen toegevoegde waarde.
12.3.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
Heeft verweerder vooringenomen en/of partijdig gehandeld?
13. Eisers stellen dat verweerder vooringenomen en partijdig heeft gehandeld. Ter onderbouwing van dit standpunt hebben eisers aangevoerd dat de heer [naam 3] , die optreedt als gemachtigde van [bedrijf] , bij de hoorzitting in bezwaar geen machtiging kon overleggen. Door akkoord te gaan met het nadien (na de hoorzitting) overleggen van een - naar de mening van eisers onjuiste - machtiging, en de heer [naam 3] toch het woord te laten voeren tijdens de hoorzitting, is geen sprake van een eerlijke procesgang en dit getuigt van vooringenomenheid.
14. De rechtbank overweegt hierover dat door het alsnog nadien overleggen van een machtiging, het door de gemachtigde aangevoerde ter hoorzitting kan worden meegenomen bij de advisering door de bezwarencommissie. Vervolgens neemt verweerder (en niet de bezwarencommissie) een beslissing op het bezwaar van eisers. De rechtbank vermag niet in te zien dat verweerder vooringenomen en/of partijdig heeft gehandeld. Aan de overgelegde machtiging kleven ook niet dusdanige gebreken dat deze buiten beschouwing had moeten worden gelaten.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Moest verweerder de aanvraag toetsen aan het Bouwbesluit 2012?
15. Eisers stellen dat in het horecabeleid 2016-2020 nadrukkelijk is bepaald dat de toets aan bestaande wet- en regelgeving onverminderd van kracht is op aanvragen. Hierbij is geen uitzondering gemaakt voor het Bouwbesluit 2012, zodat verweerder de aanvraag hieraan had moeten toetsen. Uit deze toetsing volgt dat niet wordt voldaan aan de in het Bouwbesluit 2012 opgenomen eis dat de keuken op de eerste verdieping (een verblijfsruimte) een minimale hoogte moet hebben van 2,10 meter. Deze hoogte is immers slechts 2,04 meter. Deze eis in het Bouwbesluit 2012 strekt volgens eisers niet alleen ter bescherming van het belang van een gebruiker van de betreffende ruimte maar strekt eveneens ter bescherming van hun belangen om brandoverslag tegen te gaan. Immers, door te koken in een minder hoge ruimte is de kans op brand groter. Het relativiteitsvereiste mag hen daarom niet worden tegengeworpen. Ook is niet inzichtelijk getoetst of het pand wel voldoet aan de eisen voor brandveiligheid.
16. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
16.1.
Het relativiteitsvereiste is neergelegd in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
16.2.
De eisen voor de minimale hoogte van een verblijfsruimte zijn gericht op het waarborgen van een goed verblijfsklimaat in deze ruimte en deze strekken daarom tot bescherming van de belangen van de gebruikers van die verblijfsruimte. Deze eisen hebben geen betrekking op de brandveiligheid van een pand. Uit de rechtspraak blijkt verder dat de brandveiligheidsregels uit het Bouwbesluit 2012 niet strekken tot bescherming van de belangen van eigenaren en gebruikers van niet naastgelegen bebouwing. Zie de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, overweging 10.38.
16.3.
In deze zaak zijn eisers geen gebruikers van het pand op [perceel 1] . Ook zijn eisers geen eigenaren/gebruikers van een naastgelegen gebouw; tussen het pand van eisers en het pand op [perceel 1] zijn meerdere (horeca)panden gelegen. Dit betekent dat het relativiteitsvereiste aan eisers kan en zal worden tegengeworpen.
De rechtbank zal daarom deze beroepsgrond niet bespreken.
De bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan
17. De aanvraag ziet op het toestaan van een horecabedrijf (categorie 2b) in horecagebied-01, terwijl het maximum van 35 horecabedrijven al is bereikt, wat in strijd is met artikel 93.1, onder a, onder 1, van de planregels. Ook ziet de aanvraag op het gebruiken van de eerste verdieping van het pand voor het horecabedrijf, wat in strijd is met artikel 93.1, onder a, onder 2, van de planregels. De aanvraag is wat betreft het fietsparkeren in strijd met artikel 284.5.1, onder a, van de planregels.
Vanwege deze strijdigheden met het bestemmingsplan is een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo vereist. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. Partijen zijn verdeeld over de vraag of deze omgevingsvergunning kan worden verleend.
18. Eisers hebben verweerders bevoegdheid om door middel van een zogenoemde kruimelafwijking en twee binnenplanse afwijkingen de vereiste omgevingsvergunning te verlenen, niet bestreden.
De rechtbank oordeelt ambtshalve dat het gebruiken van het pand op [perceel 1] als horecabedrijf terwijl het maximum van 35 horecabedrijven al is bereikt, kan worden geschaard onder de categorie zoals opgenomen in artikel 4, onder 9, van bijlage II van het Bor. Verweerders bevoegdheid om toe te staan dat de eerste verdieping wordt gebruikt voor het horecabedrijf staat in artikel 93.2.1 van de planregels. Verweerders bevoegdheid om af te wijken van de planregel voor fietsparkeren staat in artikel 284.5.2, onder a, van de planregels.
Verweerder heeft zich daarom terecht bevoegd geacht om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1 respectievelijk 2, van de Wabo in samenhang met artikelen 93.2.1 en 284.5.2, onder a, van de planregels respectievelijk artikel 4, onder 9, van bijlage II van het Bor, een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo te verlenen.
Het gebruiken van de bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan
19. Verweerder komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en hij moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
20. Eisers stellen dat verweerder in redelijkheid niet heeft kunnen concluderen dat het toestaan dat een poké bowl horecavestiging gerealiseerd kan worden in het pand op [perceel 1] , niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Eisers hebben ter onderbouwing van dit standpunt meerdere aspecten/beroepsgronden aangevoerd, die de rechtbank hierna zal bespreken.
Toevoeging van meerdere horecabedrijven?
21. Eisers hebben aangevoerd dat verweerder bij deze beoordeling is uitgegaan van het toevoegen van één horecabedrijf op [perceel 1] . Dit is volgens eisers niet juist want er is sprake van het toevoegen van twee horecabedrijven. Eisers hebben hierbij verwezen naar artikel 93.2.2 van de planregels, waaruit volgt dat het vestigen van horeca op de eerste verdieping moet worden gezien als een uitbreiding van het aantal horecabedrijven. Ook hebben eisers aangevoerd dat verweerder niet inzichtelijk heeft gemaakt hoeveel horecabedrijven er reeds zijn in horecagebied-01.
22. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
22.1.
In artikel 93.2.2, onder b, onder 1, van de planregels staat dat de uitbreiding van een bestaand horecabedrijf op de bovenverdieping van een pand (verticaal) tot een uitbreiding van het aantal horecabedrijven wordt gerekend.
22.2.
In het advies van de bezwarencommissie, wat verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, staat hierover op pagina 11 dat in deze zaak geen sprake is van een
bestaandhorecapand, zodat deze planregel niet van toepassing is.
bestaandhorecapand, zodat deze planregel niet van toepassing is.
22.3.
De rechtbank overweegt hierover dat de vraag - of het toestaan dat het horecabedrijf wordt gerealiseerd op twee verdiepingen van het pand moet worden aangemerkt als één horecabedrijf dan wel als twee horecabedrijven - bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid die in deze zaak voorligt, niet relevant is. Verweerder heeft immers de ruimtelijke effecten van de toevoeging van het beoogde/aangevraagde horecabedrijf aan het gebied, met de overgelegde gegevens over de omvang, de bedrijfsvoering, de openingstijden, etc., in beeld gebracht en afgewogen. Bij beantwoording van de vraag of de vergunde activiteit al dan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening is deze afweging relevant, en niet de theoretische vraag of sprake is van één horecabedrijf dan wel twee horecabedrijven. Ook is bij deze afweging niet relevant hoeveel horecabedrijven ten tijde van de besluitvorming reeds aanwezig zijn in horecagebied-01, mits dit aantal 35 horecabedrijven of meer is. Anders zou een afwijking van de maximeringsregel in artikel 93.1, onder a, onder 1, van de planregels helemaal niet nodig zijn. Bij de afweging van de ruimtelijke aanvaardbaarheid die in deze zaak voorligt, gaat het om de ruimtelijke effecten van de toevoeging van het gevraagde horecabedrijf aan het gebied. Of het totaal aantal horecabedrijven in horecagebied-01 daarmee uitkomt op 36 dan wel meer horecabedrijven is daarbij niet relevant.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
23. Of dit in beeld brengen en het afwegen van de ruimtelijke effecten de rechterlijke toets kan doorstaan, zal de rechtbank hierna beoordelen.
Cultuurhistorische waarden
24. Eisers stellen dat de cultuurhistorische waarden ten onrechte niet zijn afgewogen in de besluitvorming. Eisers hebben hierbij verwezen naar artikel 254.2.1, onder c, van de planregels, waaruit volgt dat verweerder bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan een advies moet vragen aan planadviesraad monumenten en beschermd stadsgezicht (hierna: de planadviesraad). Dit heeft verweerder niet gedaan.
25. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
25.1.
In artikel 254.2.1 van de planregels staat dat in die gevallen waar ter plaatse van de dubbelbestemming Waarde - Beschermd stadsgezicht een beslissing wordt gevraagd voor:
a. het toepassen van een wijzigingsbevoegdheid;
b. het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen;
c. het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van de in het
bestemmingsplan bepaalde regels;
d. het verlenen van een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken, geen
bouwwerken zijnde, en werkzaamheden;
vooraf een advies dient te worden gevraagd aan de planadviesraad monumenten en beschermd stadsgezicht.
25.2.
De rechtbank stelt vast dat deze beroepsgrond ook in bezwaar is aangevoerd en dat in het advies van de bezwarencommissie, pagina 12, hier uitvoerig op is ingegaan en deze grond is weerlegd. Samengevat weergegeven heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat deze planregel in het bestemmingsplan is opgenomen vanwege het feit dat de Brink als beschermd stadsgezicht is aangewezen en dat de verleende omgevingsvergunning niet voorziet in nieuwe bouwmogelijkheden, zodat de vergunde activiteit er dus onmogelijk voor kan zorgen dat de beschermingswaardige elementen van het beschermd stadsgezicht worden aangetast. Voor het oordeel dat het beschermd stadsgezicht niet wordt aangetast door het verlenen van deze omgevingsvergunning vindt verweerder steun in de uitspraak van eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2019, overweging 9.6. Hierin heeft de Afdeling geoordeeld dat het loslaten van het maximale horecaquota an sich geen onevenredige aantasting vormt voor het beschermd stadsgezicht. Daarom was het vragen van een advies aan de planadviesraad niet nodig, aldus verweerder.
25.3.
De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder. Ter informatie van eisers voegt de rechtbank hieraan het volgende toe. De Afdeling heeft overwogen dat het geheel loslaten van het maximaal aantal horecabedrijven (inclusief de hiermee samenhangende toename van terrassen) geen aanleiding is voor het oordeel dat verweerder zich op het standpunt had moeten stellen dat de cultuurhistorische, ruimtelijke en archeologische waarden van het beschermd stadsgezicht de Brink onevenredig worden aangetast. In deze zaak gaat het ‘slechts’ om het toevoegen van één horecabedrijf zonder terras. Er kan dan ook bezwaarlijk staande worden gehouden dat door deze toevoeging de waarden van het beschermd stadsgezicht wel onevenredig worden aangetast.
Gelet hierop zou een advies van de planadviesraad voor de aan de orde zijnde besluitvorming geen toegevoegde waarde hebben. Naar het oordeel van de rechtbank kon verweerder daarom afzien van het vragen van dit advies.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Behoefte aan de bewuste horecavestiging?
26. Eisers stellen dat verweerder de behoefte aan een poké bowl horecavestiging in Deventer, en dan met name in horecagebied-01, niet goed heeft afgewogen. Dit klemt te meer omdat in dit horecagebied het maximaal toegestane aantal horecabedrijven al is bereikt.
27. De rechtbank overweegt hierover dat in de besluitvorming is overwogen dat en waarom een poké bowl horecavestiging een goede toevoeging is op de bestaande horecaconcepten en dat hiermee het functioneren van de Brink als horecaplein wordt versterkt. Dit is in overeenstemming met de Omgevingsvisie, waarin de Brink is aangewezen als kernhorecagebied. Dat eisers vinden dat dit concept al door meerdere horecavestigingen op andere locaties wordt aangeboden, betekent nog niet dat hiermee de toegevoegde waarde van dit concept op de Brink niet meer aan de orde zou zijn.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Woon- en leefklimaat
28. Eisers stellen dat verweerder de gevolgen voor het leef- en werkklimaat en de sociale veiligheid onvoldoende in beeld heeft gebracht. Verweerder heeft volgens eisers slechts een aantal aannames over overlast en geluidsbelasting gedaan, zonder dit te onderbouwen met een representatief onderzoek naar de milieusituatie. Met de verleende omgevingsvergunning wordt het maximaal toegestane aantal horecabedrijven in horecagebied-01 overschreden, en dit mag alleen als met een representatief onderzoek naar de aanvaardbaarheid van de milieusituatie inzichtelijk wordt gemaakt dat het betreffende plan niet zal leiden tot een onaanvaardbare verslechtering van het leef- en werkklimaat en de sociale veiligheid ter plaatse. Dit heeft de Afdeling expliciet geoordeeld in haar uitspraak van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3565, overweging 11.
29. De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder, neergelegd in het bestreden besluit, dat deze Afdelingsuitspraak betrekking heeft op besluiten tot het wijzigen van bestemmingsplannen, waarbij werd beoogd de maximering van het aantal horecabedrijven in onder andere horecagebieden “Concentratiegebied de Brink” en “Kop van de Brink”, los te laten. In deze zaak is evenwel sprake van het verlenen van een omgevingsvergunning waarbij één horecabedrijf wordt toegevoegd. De rechtbank onderschrijft verweerders standpunt dat in een dergelijk geval geen (zeer) uitgebreid onderzoek nodig is naar de ruimtelijke effecten voor het woon- en leefklimaat in de omgeving, maar dat kan worden volstaan met het inzichtelijk maken van de ruimtelijke effecten van de toevoeging van het specifieke horecabedrijf op [perceel 1] .
Dat heeft verweerder ook gedaan. In de besluitvorming heeft verweerder meegewogen dat de nieuwe functie een kleinschalige horecavestiging is met een beperkt aantal zitplaatsen (14 stuks), dat de functie vergelijkbaar is met een cafetaria, dat de dagelijkse openingstijden van 11:30 tot 21:00 uur zijn waardoor er later op de avond en in de nacht geen overlast voor omwonenden in de omgeving zal zijn, alleen achtergrondmuziek ten gehore wordt gebracht, er ter plaatse enkel rijst en quinoa wordt gekookt en dat laden en lossen binnen de venstertijden gebeurt.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de vestiging van de beoogde poké bowl horecavestiging, gelet op vorenstaande, geen onevenredige nadelige gevolgen heeft voor het woon- en leefklimaat van de omliggende woningen en andere voorzieningen.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
Parkeren (auto’s en fietsen) en stallen van e-bikes
30. Eisers stellen dat verweerder de gevolgen vanwege het autoparkeren, het fietsparkeren en het stallen van e-bikes niet correct in beeld heeft gebracht.
30.1.
Eisers stellen allereerst dat verweerder bij het bepalen van de toepasselijke normen voor zowel auto’s als fietsen ten onrechte is uitgegaan van een cafetaria. Volgens eisers moet een poké bowl horecavestiging worden geduid als een (eenvoudig) restaurant. Er is immers sprake van een afgescheiden keuken.
30.2.
Wat betreft het autoparkeren hebben eisers zich op het standpunt gesteld dat de parkeerbehoefte van het aangevraagde horecabedrijf niet mag worden verrekend met de parkeerbehoefte van het vorige horecabedrijf op [perceel 1] , een feestcafé. De reden hiervoor is dat de ‘vrijgekomen’ horecaplek is ingenomen door een andere horecavestiging. Conform de Beleidsregels 2015 en de Nota Parkeernormen Deventer 2013 (hierna: Nota Parkeernormen) moet, uitgaande van een eenvoudig restaurant, daarom worden voorzien in 10 parkeerplaatsen voor auto’s. Dat is niet gedaan.
30.3.
Wat betreft fietsparkeren hebben eisers aangevoerd dat, uitgaande van een eenvoudig restaurant, op grond van de Beleidsregels 2015 en de Nota Parkeernormen moet worden voorzien in 20 parkeerplaatsen voor fietsen. Dat is niet gedaan.
30.4.
Wat betreft het stallen van e-bikes voor het bezorgen van maaltijden stellen eisers dat dit gebeurt op het eigen terras, wat in strijd is met het terrassenbeleid, en dat door dit stallen de cultuurhistorische waarden van het beschermd stadsgezicht worden aangetast.
31. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
31.1.
De rechtbank onderschrijft allereerst het standpunt van verweerder dat een poké bowl horecavestiging meer weg heeft van een cafetaria dan van een (eenvoudig) restaurant. Dat sprake is van een afzonderlijke keuken is, naar het oordeel van de rechtbank, voor het onderscheid tussen een cafetaria en een restaurant niet doorslaggevend. De enige reden dat de keuken op de eerste verdieping wordt gerealiseerd heeft te maken met de geringe oppervlakte van de begane grond. Verder is het niet ongebruikelijk dat een restaurant een open keuken heeft, op dezelfde verdieping als waar de gasten/klanten eten. Naar het oordeel van de rechtbank ziet het verschil tussen een cafetaria en een restaurant met name op het feit dat een cafetaria een groot deel van zijn inkomsten genereert door het afhalen en bezorgen van eten, terwijl een restaurant meer gericht is op het ter plaatse eten.
Hierdoor heeft verweerder voor het bepalen van de toepasselijke parkeernormen kunnen uitgaan van de voor een cafetaria geldende parkeernormen.
31.2.
Wat betreft het autoparkeren overweegt de rechtbank het volgende.
Uit artikel 3.1.4, onder a, van de Beleidsregels 2015 volgt dat de parkeerbehoefte voor auto’s van de nieuwe functie op [perceel 1] mag worden verrekend met de parkeerbehoefte van de vorige functie (een feestcafé) omdat laatstgenoemde functie minder dan 5 jaren terug is gestaakt. De nieuwe functie en de vorige functie vallen onder dezelfde parkeernorm, te weten ‘café/bar/cafetaria’. Er is dus geen toename van het aantal autoparkeerplaatsen. Wat betreft autoparkeren is er dan geen strijd met artikel 284.5.1, onder a, van de planregels.
31.3.
Wat betreft het fietsparkeren overweegt de rechtbank het volgende.
In artikel 5.2 van de Beleidsregels 2015 staat dat aan de plicht om te voorzien in voldoende fietsparkeervoorzieningen wordt geacht te zijn voldaan als het aantal fietsparkeerplaatsen overeenkomt met de fietsparkeernorm uit de Nota Parkeernormen. In de Nota Parkeernormen zijn voor een cafetaria geen parkeernormen voor fietsen opgenomen. Hierdoor is maatwerk mogelijk. Dit staat expliciet in paragraaf 3.4 van de Nota Parkeernormen. Dit maatwerk is uitgewerkt in artikelen 5.3 en 5.4 van de Beleidsregels 2015.
Artikel 5.4 van de Beleidsregels 2015 is getiteld ‘Afwijking van de plicht zonder fietsparkeerbijdrage’, en luidt als volgt. Als voldoende vast staat dat sprake is van een bijzondere omstandigheid, waarbij het voldoen aan de parkeerverplichting op overwegende bezwaren stuit en óók niet op andere wijze (via een fietsparkeerbijdrage) aan de parkeereis kan worden voldaan, kan het bevoegd gezag besluiten een onvoorwaardelijke ontheffing te verlenen. Hiervan kan sprake zijn als:
- (…) of
- er kunnen geen concreet aanwijsbare extra voorzieningen in de openbare ruimte worden getroffen welke eigenlijk wel getroffen zouden moeten worden.
Uit het advies van de bezwarencommissie, dat verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, volgt dat verweerder zich op het standpunt stelt dat sprake is van een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 5.4 van de Beleidsregels 2015. Dit betreft het feit dat de oppervlakte van het pand op [perceel 1] (erg) klein is, dat het vergunde gebruik bezoekers verspreid over de dag aantrekt (in tegenstelling tot het voorheen aanwezige feestcafé) en er geen ruimte is voor dit pand om daar een parkeergelegenheid voor fietsen te realiseren.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op dit standpunt kunnen stellen.
31.4.
Wat betreft de drie e-bikes die zullen worden gebruikt voor het bezorgen van maaltijden onderschrijft de rechtbank het standpunt van verweerder dat er geen sprake kan zijn van strijd met het terrassenbeleid om de eenvoudige reden dat het pand niet de beschikking heeft over een terrasvergunning. Ook vermag de rechtbank niet in te zien dat het overdag buiten stallen van deze e-bikes resulteert in een aantasting van de cultuurhistorische waarden van het beschermd stadsgezicht.
31.5.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
32. Eisers stellen dat verweerder het laden en lossen niet correct heeft afgewogen. Zo heeft verweerder verzuimd een advies te vragen aan de planadviesraad. Ook is in de omgevingsvergunning geen voorschrift opgenomen dat hulpdiensten niet gehinderd mogen worden door het laden en lossen.
33. De rechtbank stelt vast dat in het advies van de bezwarencommissie, pagina 8, is ingegaan op de bereikbaarheid voor hulpdiensten. Verweerder heeft hierover opgemerkt dat het vrij moeten blijven van de veiligheidsroutes tijdens het laden en lossen voor iedereen en altijd geldt. Hiervoor is geen voorschrift aan de omgevingsvergunning nodig. De rechtbank onderschrijft dit standpunt. Ook onderschrijft de rechtbank verweerders standpunt dat voor het aanvoeren en afvoeren van voedsel geen advies van de planadviesraad nodig is. Dit heeft immers niets van doen met de waarden van het beschermde stadsgezicht.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
34. Gelet op vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vergunde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Belangenafweging
35. Eisers stellen dat de belangenafweging ondeugdelijk is. De vergunde activiteit maakt een onevenredige inbreuk op hun eigendomsbelangen. Zij worden door hun huurder regelmatig aangesproken op overlast vanwege de horeca nabij hun pand op [perceel 2] . Ter zitting hebben eisers toegelicht dat de huur die zij kunnen vragen afhankelijk is van de omgeving/ligging van hun kantoorpand. Hierbij worden vier verschillende omgevingen aangehouden. Hun kantoorpand ligt in een gebied van de vierde categorie (‘anders’) waardoor zij minder huur kunnen bedingen bij de huurder.
36. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
36.1.
De Afdeling heeft in vaker genoemde uitspraak van 23 oktober 2019, in overweging 10.3 het navolgende geoordeeld.
“Op grond van het bestemmingsplan "Binnenstad, herziening Kop van de Brink" was het al mogelijk om horecabedrijven met activiteiten van horecacategorieën 2A, 2B en 3A te vestigen in de naastgelegen panden van [locatie]. Voorts is ter zitting gebleken dat op het moment van vaststelling van de wijzigingsplannen het kantoorpand aan [locatie] was verhuurd tot 2024. De Afdeling overweegt dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de gestelde onverhuurbaarheid van zijn pand in het verleden, enig aantoonbaar verband hield met de functies in de nabijheid van zijn perceel. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat vaststelling van de wijzigingsplannen niet zorgt voor een onevenredige afbreuk aan de gebruiksmogelijkheden van [locatie].”
36.2.
Nu het geheel loslaten van de maximering van het aantal horecabedrijven naar het oordeel van de Afdeling niet resulteert in een onevenredige afbreuk van de gebruiksmogelijkheden van het pand van eisers, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat bij het toestaan van één horecabedrijf van een dergelijke onevenredige afbreuk geen sprake is.
De rechtbank voegt hieraan toe dat het kantoorpand van eisers is gelegen in een horecagebied (categorie ‘anders’) en dat deze ligging resulteert in een bepaalde huurprijs die zij kunnen bedingen. De toevoeging van de vergunde horecavestiging aan het reeds bestaande horecagebied maakt dit niet anders.
36.3.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
37. Samenvattend oordeelt de rechtbank dat verweerder zich terecht bevoegd heeft geacht om af te wijken van het bestemmingsplan en dat verweerder in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
Conclusie en gevolgen
38. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van een poké bowl horecavestiging op [perceel 1] in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.P.K. van Rosmalen, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…),
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…):
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan (…) opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan (…) wordt afgeweken, komen in aanmerking:
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, (…)
Bestemmingsplan “Chw bestemmingsplan Deventer, stad en dorpen deel B”
In artikel 93.1, onder a, van de planregels staat dat op gronden met de bestemming “Horecagebied-01” horecabedrijven in de categorie 1b, 2a, 2b, 3a of 3b (zoals beschreven in Bijlage 5 Staat van horeca-activiteiten) zijn toegestaan.
In artikel 93.1, onder a, onder 1, van de planregels staat dat er maximaal 35 horecabedrijven zijn toegestaan.
In artikel 93.1, onder a, onder 2, van de planregels staat dat deze functie alleen is toegestaan op de begane grond (eerste bouwlaag) en in de kelder (onderbouw).
In artikel 93.2.1 van de planregels staat dat met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in 93.1 onder a.2 in die zin dat de verdieping (tweede bouwlaag) van een gebouw mag worden gebruikt voor de in lid 93.1 onder a genoemde horecabedrijven.
In artikel 93.2.2 staat dat de in het vorige lid genoemde omgevingsvergunning slechts kan worden verleend, onder de volgende voorwaarden:
a. op de verdieping (in de tweede bouwlaag) mag geen zelfstandig horecabedrijf worden
gevestigd;
b. het aantal toegestane horecabedrijven in het horecagebied mag niet worden
overschreden;
1. de uitbreiding van een bestaand horecabedrijf op de bovenverdieping van een pand
(verticaal) wordt tot een uitbreiding van het aantal horecabedrijven gerekend.
c. deze bouwla(a)g(en) bieden wat betreft bouwstructuur of constructie onvoldoende
mogelijkheden om de woonfunctie te handhaven.
Artikel 284.5 van de planregels is getiteld ‘Voorwaardelijke verplichting parkeren auto's en fietsen, laden en lossen’.
In artikel 284.5.1, onder a, van de planregels staat dat een omgevingsvergunning voor het bouwen of gebruiken van gronden, zoals toegestaan op grond van de onderliggende ruimtelijke plannen, waarbij sprake is van een parkeerbehoefte, niet eerder wordt verleend dan nadat in voldoende mate is voorzien in parkeergelegenheid voor auto's en fietsen, overeenkomstig de 'Beleidsregels Parkeren bestemmingsplannen Deventer' (2015) en de 'Nota parkeernormen 2013'.
In artikel 284.5.2, onder a, van de planregels staat dat het bevoegd gezag bij omgevingsvergunning en overeenkomstig de Beleidsregels parkeren bestemmingsplannen Deventer (2015) kan afwijken van het bepaalde in artikel 284.5.1 onder a (…) inzake de eis dat in voldoende parkeergelegenheid voor auto's en fietsen (…) moet worden voorzien, mits in dat geval sprake is van een integrale afweging en daarmee een ander, zwaarder wegend belang wordt gediend en dit niet leidt tot een onevenredige aantasting van de kwaliteit van de openbare ruimte.
In artikel 284.5.3 van de planregels staat dat tot een strijdig gebruik in ieder geval wordt gerekend: het gebruik van gronden en bouwwerken met een parkeerbehoefte (…) zonder dat hierin in voldoende mate is voorzien overeenkomstig de 'Beleidsregels Parkeren bestemmingsplannen Deventer' (2015) en de 'Nota Parkeernormen 2013' van de gemeente Deventer.