Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 23/1602
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser 1],
[eiser 2],
[eiser 3],
[eiser 4],
[eiser 5],
[eiser 6],uit [woonplaats 1], eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle, het college,
(gemachtigden: mr. S.C. Klein – van der Weerd en mr. J.J. van Raalte),
Als derde-partij heeft deelgenomen [derde belanghebbende], uit [woonplaats 2], bijgestaan door
[gemachtigde].
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de beslissing van het college op het door eisers ingediende handhavingsverzoek. Het college heeft dit verzoek gedeeltelijk toegewezen en voor het overige afgewezen.
Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Het college heeft dit bezwaar met het besluit van 5 juli 2023 ongegrond verklaard. Dit betekent dat het college bij zijn besluit is gebleven.
Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 5 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser 1], [eiser 2], [eiser 6] en [eiser 5] en de gemachtigden van het college. Derde-partij is niet verschenen.
Beoordeling door de rechtbank
1. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Feiten en omstandigheden
2. Eisers hebben op 21 mei 2022 bij het college twee handhavingsverzoeken ingediend, gericht op handhavend optreden tegen een aantal illegale bouwwerken en overige zaken aanwezig op het (bos)perceel van derde-partij aan de [adres]. Eisers wonen in de naaste omgeving van dit perceel. Het college heeft naar aanleiding van dit handhavingsverzoek geconstateerd dat er vijf bouwwerken waren gerealiseerd waarvoor geen omgevingsvergunning was verleend. Aan derde-partij is vervolgens op 9 september 2022 een last onder dwangsom opgelegd, waarbij is gelast de vijf bouwwerken (inclusief al het vrijkomende (sloop)materiaal) voor 1 december 2022 te verwijderen en verwijderd te houden.
2.1.
Op 1 december 2022 hebben eisers het college opnieuw verzocht om handhaven op te treden, omdat weliswaar de vijf bouwwerken zijn verwijderd, maar het bos – zoals eisers met hun handhavingsverzoek voor ogen hadden – nog niet in zijn oorspronkelijke staat is hersteld. Eisers hebben dit verzoek bij brieven van 19 december 2022, 11 januari 2023 en 25 januari 2023 uitgebreid. Eisers wijzen daarin onder meer op vrijkomend (sloop)materiaal welke reeds naar aanleiding van het dwangsombesluit van 9 september 2022 had moeten worden verwijderd, een verharding/fundering die is blijven liggen, het gebruik van dekzeilen op het perceel, twee verkeersborden, dakpannen, tegels, hout, vuurkorf, aanhanger, hekwerk, brievenbus, (nieuw gerealiseerde) stroomkast, spoorbielzen, betonnen duiker, windwijzer, ladder, lamp, keukentrap, gaas, brandblusser, en andere voorwerpen die (nog) in het bos aanwezig zijn. Ook maken eisers zich zorgen over de eventueel veroorzaakte schade die door het handelen van derde-partij is ontstaan voor de in het bos aanwezige diersoorten. Op 3 februari 2023 voegen eisers daar naar aanleiding van een voorgenomen last onder dwangsom nog de nutsvoorziening aan toe.
2.2.
Met betrekking tot de eventueel veroorzaakte schade die is ontstaan voor de aanwezige diersoorten in het bos heeft het college het verzoek doorgezonden aan gedeputeerde staten van de Provincie Overijssel, die op basis van de Wet natuurbescherming het bevoegd gezag zijn. Voor het overige heeft het college het handhavingsverzoek gedeeltelijk toegewezen en aan derde-partij met het besluit van 3 maart 2023 een last onder dwangsom opgelegd.
2.3.
In de last onder dwangsom heeft het college geconstateerd dat derde-partij in overtreding is (op grond van artikel 2.1, eerste lid, sub c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) voor zover dit ziet op alle aanwezige verharding, de geplaatste houten palen, de opgeslagen dakpannen, de stallingsplaats, het hekwerk, de brievenbus en het bordje met huisnummer 3A, de stroomkast, de plantenbak van metselwerk, het gaas en – zo begrijpt de rechtbank – de emmer.
Niet in strijd met het bestemmingsplan heeft het college geacht: de aanwezige vuurkorf, het hout afkomstig uit onderhoud van het bos en de gebruikte dekzeilen waarin dat hout is opgeslagen, de opslag/aanwezigheid van verkeersborden (als infrastructurele voorziening op grond van artikel 10.1 sub g van het bestemmingsplan), de twee tonnen, kruiwagens en het tuingereedschap (in het kader van onderhoud in het bos) en de terrasstoelen en de rode tuinbank (als extensieve dagrecreatie op grond van artikel 10.1 sub i van het bestemmingsplan). Het stoken van vuur is daarnaast niet aangemerkt als overtreding op grond van de Algemene plaatselijke verordening (APV).
2.4.
Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt, waarin zij aangeven dat de inventarisatie van de voorwerpen op het perceel niet compleet is. Zij wijzen op de ‘wigwam’ waaronder de stroomkast staat, een brandblusser, ladder, trap, staal en houten platen, lampen, betonnen duiker, spoorbielzen, sloopafval, bakstenen, emmer en pot. Ook wijzen zij erop dat de meterkast inclusief de ondergrondse elektraleiding op grond van de last onder dwangsom van 9 september 2022 reeds verwijderd had moeten worden. Verder zijn zij het niet eens met het standpunt van het college ten aanzien van de verkeersborden, de stoelen, de tuinbank, vuurkorf, dekzeilen en de kruiwagens, tuingereedschap en tonnen.
2.5.
Bij het besluit van 21 juni 2023 heeft het college naar aanleiding van een constateringsrapportage van 25 mei 2023 geconcludeerd dat derde-partij de verhardingen (met uitzondering van de verharding onder de carport, welke – zoals ter zitting is gebleken – later is verwijderd), het bouwhout, de dakpannen, de overdekte stallingsplaats, het hekwerk, de brievenbus, het bordje met het huisnummer, de stroomkast en gasfles, de plantenbak van metselwerk en het gaas en de palen heeft verwijderd, evenals de rode tuinbank en de vuurkorf. Het college heeft in het besluit geconcludeerd dat daarmee aan het dwangsombesluit van 3 maart 2023 is voldaan. Het dwangsombesluit blijft wel onverminderd gelden. Het bezwaar van eisers van 10 april 2023 richt zich gelet op artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede tegen dit besluit van 21 juni 2023.
2.6.
Op 5 juli 2023 heeft het college een nadere motivering op het besluit van 3 maart 2023 gegeven. Ook heeft het college bij afzonderlijk besluit van 5 juli 2023 het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Daarin heeft het college – kort samengevat – toegelicht waarom ten aanzien van (onder meer) de vuurkorf (en het stoken van vuur), de dekzeilen, de verkeersborden, de kruiwagens en tuingereedschap, de rode tuinbank en de twee tonnen is afgezien van handhavend optreden. Ook is in de beslissing op bezwaar toegelicht dat het college is gebleken dat de stroomkast is verwijderd en dat er tijdens de controles niet is gebleken van een ondergrondse elektraleiding en dat om die reden daartegen niet handhavend kan worden opgetreden. Het college is in de besluiten niet ingegaan op het door eisers ingenomen standpunt dat enkele voorwerpen ontbreken in de last onder dwangsom.
3. Ter plaatse was ten tijde van het de beslissing op bezwaar het bestemmingsplan ‘Berkum’ (het bestemmingsplan) geldig. Op het perceel rustte de bestemming ‘Bos’ en de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie’. Op 21 mei 2024 is het bestemmingsplan ‘Berkum, [adres]’ (het nieuwe bestemmingsplan) vastgesteld. Daaraan ligt ten grondslag het voornemen van derde-partij om een woning op het perceel te realiseren. In dit bestemmingsplan heeft het perceel gedeeltelijk de enkelbestemming ‘Wonen’, ‘Tuin’, ‘Verkeer-Erftoegangsweg’ en voor het overige de enkelbestemming ‘Bos’. Een deel van het perceel heeft de specifieke aanduiding ‘Pad’.
Relevante bepalingen bestemmingsplan ‘Berkum’
Artikel 1.52 extensieve dagrecreatie:
recreatie in de open lucht uitsluitend gedurende een dagperiode, waarbij vooral het landschap of bepaalde delen ervan sterk beleefd worden, waarbij weinig of geen gebouwde voorzieningen nodig zijn en waarbij tevens in het algemeen het aantal recreanten per oppervlakte-eenheid beperkt is, zoals wandelen, fietsen, verpozen en natuur- en landschapsbeleving;
Artikel 1.109 recreatief medegebruik:
een recreatief gebruik van gronden dat ondergeschikt is aan de functie van de bestemming, waarbinnen dit recreatieve gebruik is toegestaan;
Artikel 10 Bos Pro
10.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Bos' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
bos;
het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de cultuurhistorische waarden en de natuur- en landschapswaarden van de gronden;
met daaraan ondergeschikt:
wegen en paden;
parkeervoorzieningen
geluidwerende voorzieningen;
openbare nutsvoorzieningen;
infrastructurele voorzieningen;
groenvoorzieningen;
recreatief medegebruik in de vorm van extensieve dagrecreatie;
educatief medegebruik;
waterhuishoudkundige voorzieningen;
sloten, beken en daarmee gelijk te stellen waterlopen;
met de daarbij behorende:
bebouwing.
Toetsingskader
5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet is op dit geschil nog het oude recht van toepassing.
Het oordeel van de rechtbank
Last onder dwangsom niet compleet
6. Eisers hebben aangevoerd dat niet alle door hen bij het handhavingsverzoek genoemde zaken zijn meegenomen in de last onder dwangsom. Zij wijzen op de ‘wigwam’, de brandblusser, ladder, trap, staal, houten platen, lampen, betonnen duiker, spoorbielzen, sloopafval, bakstenen, emmer en pot.
7. De rechtbank ziet – zoals ook volgt uit rechtsoverweging 2.3 – inderdaad niet alle door eisers genoemde zaken vermeld in de last onder dwangsom. Het college heeft ter zitting ook erkend dat niet alle door eisers genoemde zaken zijn meegenomen bij de last onder dwangsom en dat het college daarop alsnog een (nieuwe) beslissing dient te nemen. De rechtbank komt daarmee tot het oordeel dat de last onder dwangsom van 3 maart 2023 onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en gemotiveerd. Het beroep is daarom reeds gegrond.
De meterkast, stroomkast en ondergrondse elektraleiding
8. Eisers stellen dat er aanvankelijk sprake was van een meterkast in het vakantiehuisje op locatie (4). Na de sloop van dat huisje is volgens eisers de meterkast niet verwijderd maar gewijzigd in een stroomkast op een andere plek. Naar hun mening had dat niet mogen gebeuren en had de meterkast als onderdeel van het vakantiehuisje op grond van het handhavingsbesluit van 9 september 2022 geheel verwijderd moeten worden zodanig dat de opgetreden wijziging niet had kunnen en mogen plaatsvinden.
8.1.
De rechtbank ziet in de last onder dwangsom van 9 september 2022 onvoldoende aanknopingspunten om eisers in hun standpunt te volgen. De rechtbank stelt vast dat na de sloop van het vakantiehuisje op locatie (4) dat opstal geheel is verwijderd en op die locatie geen “meterkast” meer aanwezig was. Op basis van de controlerapporten van 22 december 2022 en 1 juni 2023 is de rechtbank gebleken dat in de nabijheid van locatie (4) een stroomkast is verschenen. Deze stroomkast is nadien op basis van een later handhavingsbesluit verwijderd. Niet is gebleken dat die stroomkast eerder deel heeft uitgemaakt van het vakantiehuisje op locatie (4). Dat lijken eisers ook te erkennen door te stellen dat na de sloop van het vakantiehuisje de meterkast is gewijzigd in een stroomkast en op een andere locatie is geplaatst. Daarmee komt de rechtbank tot de conclusie dat de stroomkast niet de meterkast is waarop eisers doelen en daarmee ook niet onderdeel heeft kunnen zijn van het handhavingsbesluit van 9 september 2022.
9. Verder begrijpt de rechtbank uit de constateringsrapportage van 25 mei 2023 dat de stroomkast inmiddels is verwijderd. Voor zover de gronden van eisers zien op de aanwezigheid van de ondergrondse elektraleiding is de rechtbank van oordeel dat het college onvoldoende heeft onderzocht of deze aanwezig is. Dat die niet aanwezig zou zijn komt de rechtbank vreemd voor nu er een stroomkast aanwezig is geweest en het college met zijn besluit van 21 april 2023 heeft ingestemd met het verzoek van derde-partij om verlenging van de begunstigingstermijn om reden dat de stroomkast vakkundig moet worden afgesloten en dat Enexis de opdracht daartoe had geaccepteerd maar nog geen tijd had gevonden om die werkzaamheden uit te voeren. Het bestreden besluit is om die reden onvoldoende zorgvuldig voorbereid en daarom in strijd met het motiveringsbeginsel tot stand gekomen.
De overige voorwerpen: verkeersborden, stoelen, tuinbank, vuurkorf, kruiwagens, tuingereedschap, tonnen en dekzeil
10. Tussen partijen is verder in geschil of ten aanzien van de verkeersborden, stoelen, tuinbank, vuurkorf, kruiwagens, tuingereedschap, tonnen en dekzeil sprake is van overtredingen waartegen het college handhavend (had) moet(en) optreden.
11. Over de twee verkeersborden overweegt de rechtbank als volgt. Het college heeft de aanwezigheid van de twee verkeersborden op het perceel niet in strijd geacht met het bestemmingplan, omdat deze aangemerkt kunnen worden als infrastructurele voorziening zoals bedoeld in artikel 10.1 sub g van het bestemmingsplan. In het bestemmingsplan ontbreekt een definitie van wat onder infrastructurele voorzieningen wordt verstaan. In de last onder dwangsom, de beslissing op bezwaar, de nadere motivering van 5 juli 2023 en het verweerschrift is door het college evenmin gedefinieerd wat hieronder wordt verstaan. De rechtbank heeft daarom aansluiting gezocht bij dat wat in het normale spraakgebruik wordt begrepen onder een infrastructurele voorziening. Daaruit volgt dat een infrasctrurele voorziening een voorziening is om verkeersgedrag te beïnvloeden. De rechtbank is gelet daarop van oordeel dat de (opgeslagen) verkeersborden – gelet op het soort verkeersbord en de wijze waarop ze op het perceel aanwezig zijn – niet een doel dienen dat een infrastructurele voorziening beoogt te dienen. Daarmee kan de aanwezigheid van de borden niet worden aangemerkt als een infrastructurele voorziening als bedoeld in het bestemmingsplan. Het college heeft daarom ten onrechte het handhavingsbesluit niet tevens gericht op de aanwezigheid van de verkeersborden.
12. Voor zover de gronden van eisers zien op de stoelen, tuinbank en vuurkorf overweegt de rechtbank dat betwijfeld kan worden of deze – zoals het college stelt – dienen ten behoeve van recreatief medegebruik in de vorm van extensieve dagrecreatie zoals bedoeld in artikel 10.1 sub i van het bestemmingsplan. Weliswaar is sprake van gebruik in de open lucht, waarbij weinig of geen gebouwde voorzieningen nodig zijn – hetgeen het college heeft betoogd – , maar de definitie extensieve dagrecreatie zoals neergelegd in artikel 1.52 van het bestemmingsplan bepaalt ook dat het gaat om recreatie gedurende een dagperiode waarbij het sterk beleven van (bepaalde delen) van het landschap wordt benadrukt. De rechtbank is van oordeel dat het college met zijn uitleg van het bestemmingsplan het begrip extensieve dagrecreatie te beperkt uitlegt. De genoemde objecten waren naar het oordeel van de rechtbank niet ten behoeve van extensieve dagrecreatie (in de zin van het bestemmingsplan) ter plaatse aanwezig en daarmee in strijd met het bestemmingsplan.
13. Voor wat betreft de kruiwagens, het tuingereedschap, de tonnen en het gebruikte dekzeil voor het afdekken van uit het bos afkomstige hout volgt de rechtbank het college in zijn standpunt dat de aanwezigheid van deze voorwerpen op het perceel niet in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank is het met het college eens dat de voorwerpen gebruikt kunnen worden voor het bevorderen, het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de natuur- en landschapswaarden van de gronden. Of derde-partij de voorwerpen na het plegen van onderhoud in het bos weer mee dient te nemen naar huis, omdat – zoals eisers hebben gesteld - het gebruikelijk is spullen op te ruimen, acht de rechtbank in dit kader niet relevant.
Handhavend optreden
14. Met betrekking tot dat wat is overwogen is rechtsoverwegingen 7 en 9 heeft het college nog niet beoordeeld of er sprake is van een overtreding en daarmee strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank kan om deze reden op basis van de beschikbare informatie thans (nog) niet tot het oordeel komen dat er al dan niet sprake is van een bevoegdheid tot handhavend optreden.
De rechtbank komt verder tot het oordeel dat voor wat betreft hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 11 en 12 er sprake is van strijd met het bestemmingsplan en daarmee er een bevoegdheid bestaat tot handhavend optreden. Ten aanzien van de stoelen, de tuinbank en de vuurkorf (rechtsoverweging 12) overweegt de rechtbank echter het volgende.
15. Volgens vaste jurisprudentie heeft in het geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het college een beginselplicht tot handhavend optreden. Er kan slechts van handhavend optreden worden afgezien als sprake is van concreet zicht op legalisering of als sprake is van andere bijzondere omstandigheden die maken dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
16. De rechtbank is gebleken dat onder het nieuwe bestemmingsplan aan het perceel gedeeltelijk de bestemming ‘Wonen’ en ‘Tuin’ wordt toegekend. De rechtbank is van oordeel dat de stoelen, de tuinbank en de vuurkorf binnen deze bestemming vallen. Daarmee bestaat er concreet zicht op legalisering. Het college hoeft om die reden ten aanzien van deze voorwerpen naar het oordeel van de rechtbank niet over te gaan tot handhavend optreden.
Horen in bezwaar
17. Verder is de rechtbank van oordeel dat het college op grond van artikel 7:3, aanhef en onder d, van de Awb heeft mogen afzien van het horen van eisers in bezwaar. De rechtbank vindt hierbij van belang dat eisers in hun bezwaarschrift van 10 april 2024 niet hebben verzocht te worden gehoord. Ook is het de rechtbank niet gebleken dat eisers op een later moment – ondanks verschillende mailwisselingen tussen partijen – daar om gevraagd hebben. Verder heeft het college naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk gemaakt dat hij de ontvangstbevestiging – met daarin het verzoek aan eisers om aan te geven of zij gehoord willen worden – aan eisers heeft gestuurd. Het college heeft daartoe een uitdraai van een mail overgelegd, waaruit blijkt dat de ontvangstbevestiging als bijlage is toegevoegd en is verzonden naar de heer [eiser 1]. De rechtbank vindt het daarbij niet onredelijk dat het college – aangezien eisers gezamenlijk bezwaar hebben ingesteld – gebruik heeft gemaakt van één correspondentieadres in plaats van een aparte verzending naar iedere eiser. Dat de heer [eiser 1] deze mail te laat heeft gezien, komt volgens de rechtbank voor rekening van eisers. Het college heeft – nu is gebleken dat de mail naar het juiste e-mailadres is verzonden – ervanuit mogen gaan dat eisers op de hoogte waren van de mogelijkheid om gehoord te worden. Het college heeft dan ook – gezien het voorgaande - uit de omstandigheid dat eisers niet hebben gereageerd op het verzoek om gehoord te worden, mogen afleiden dat zij van die mogelijkheid geen gebruik wensten te maken.
Conclusie en gevolgen
18. De rechtbank is van oordeel, onder verwijzing naar wat zij heeft overwogen in de rechtsoverwegingen 7, 9, 11 en 12, dat het bestreden besluit in zoverre niet in stand kan blijven. Het beroep is daarom gegrond. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit in zoverre vernietigen en voor het overige in stand laten. De rechtbank ziet ten aanzien van de vernietigde onderdelen geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit, mede gelet op rechtsoverweging 7, volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
18.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college ter zake van de onderwerpen overwogen in rechtsoverwegingen 7, 9 en 11 een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Ten aanzien van het oordeel van de rechtbank zoals vermeld in rechtsoverweging 12 ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van het college ter zake van de strijdigheid met het bestemmingsplan.
18.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 5 juli 2023 voor zover het betreft de onderwerpen uit de rechtsoverwegingen 7, 9 en 11 van deze uitspraak;
- draagt het college op in zoverre een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat deze uitspraak voor wat betreft de onderwerpen uit rechtsoverweging 12 in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- laat het bestreden besluit voor het overige in stand;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.C. Smitstra, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op:
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.