Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 24/878 en 28/879
uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaken tussen
1. [verzoeker 1]en
[verzoeker 2], beiden wonende te [woonplaats 1] ,
[verzoeker 2], beiden wonende te [woonplaats 1] ,
verzoekers,
2. [verzoeker 3]en
[verzoekster], beiden wonende te [woonplaats 2] ,
[verzoekster], beiden wonende te [woonplaats 2] ,
verzoeker en verzoekster, gezamenlijk eveneens aangeduid als verzoekers,
(gemachtigde: mr. A.A. Westers),
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle,
het college,
(gemachtigden: mr. B.B. Vroom en A. Jaspers)
Inleiding
In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekers nadat bezwaar is gemaakt tegen de besluiten onder dwangsom van 12 januari 2024.
Procesverloop
Bij besluiten van 12 januari 2024 heeft het college zowel aan verzoeker [verzoeker 3] als aan verzoekster [verzoekster] , een last onder dwangsom opgelegd inhoudende dat vóór 22 februari 2024 het gebruik van het pand aan de [adres] ten behoeve van huisvesting blijvend wordt teruggebracht tot ten hoogste één afzonderlijk huishouden op straffe van een dwangsom van € 10.000,- (verzoekster [verzoekster] ) en € 25.000,- (verzoeker [verzoeker 3] ) ineens.
Namens verzoekers 1 en 2 is tegen deze besluiten op 19 januari 2024 bezwaar gemaakt. Voorts is namens verzoekers 1 en 2 een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend.
Op 15 februari 2024 heeft verweerder nog een rapport van toezichthouder [toezichthouder] aan de voorzieningenrechter toegezonden.
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 19 februari 2024 op zitting behandeld.
Verzoeker [verzoeker 3] is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Namens het college zijn haar gemachtigden verschenen. Ook was toezichthouder [toezichthouder] , voornoemd, aanwezig.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Inleiding
1. Op 30 november 2023 heeft een toezichthouder van het college een bezoek gebracht aan de woning [adres] . Tijdens deze controle is geconstateerd dat de woning onder meer werd bewoond door verzoekers 1. Verzoekster [verzoekster] is eigenaar van de woning. Verzoeker [verzoeker 3] is door verzoekster [verzoekster] gemachtigd om namens haar op te treden betreffende de verhuur van de woning aan arbeidsmigranten en overige besluitvorming omtrent de woning.
De last onder dwangsom
2. Het college heeft aan de opgelegde lasten onder dwangsom - kort weergegeven - het volgende ten grondslag gelegd. Het college vindt dat genoegzaam is gebleken dat de aard en vorm van de bewoning aan de [adres] niet op één lijn kan worden gesteld met een huishouden in de zin van het Omgevingsplan (oude bestemmingsplan). De bewoning door de huidige bewoners is enkel en alleen bedoeld voor het huisvesten van de arbeidsmigranten werkende bij slachterij [bedrijf] te [vestigingsplaats] . De samenstelling van de bewoners berust op toeval. Het gaat weliswaar deels om familieleden, maar ze leven in aparte kamers. De woonlasten worden gedragen door het uitzendbureau en doorberekend aan de bewoners. Er is geen enkel zicht op een langdurige bewoning van het pand, anders dan doordat de arbeidsovereenkomst wat langer duurt. Het uitzendbureau geeft aan dat zij geen aandacht schenken aan inschrijving bij de gemeente, omdat de bewoning zo wisselend is. De bewoning is al geruime tijd sober en gericht op een snel vertrek. Het college is niet gebleken dat de vijf personen die op het adres [adres] gehuisvest zijn een huishouden vormen. En evenmin dat de arbeidsmigranten anders dan voor het uitvoeren van werkzaamheden woonachtig zijn aan de [adres] . Het huisvesten van de vijf arbeidsmigranten is in strijd met de bestemming “wonen”. Daarmee is er sprake van een overtreding, aldus het college. Nu er geen sprake is van zicht op legalisatie en er ook geen bijzondere omstandigheden zijn om van handhaving af te zien, heeft het college besloten verzoekers op straffe van een dwangsom te gelasten de woning aan de [adres] terug te brengen tot een afzonderlijk huishouden conform de bestemming.
Het verzoek om een voorlopige voorziening
3. Namens verzoekers 1 is – samengevat - aangevoerd dat zij voor hun werk afhankelijk zijn van woonruimte in de gemeente Zwolle en regio en zij met zeer veel moeite deze woonruimte hebben kunnen vinden. Woonruimte elders hebben verzoekers 1 niet. Door de onderhavige besluiten worden verzoekers dan ook rechtstreeks in een zelfstandig eigen belang getroffen. Het recht op wonen/woonruimte en de beschikking daarover is een fundamenteel recht. Verzoekers 1 worden door de besluiten zeer onevenredig en buitenproportioneel in hun belangen getroffen. De belangen van verzoekers als bewoners zijn niet in kaart gebracht en niet afgewogen in strijd met artikel 3:2 en Pro 3:4 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De begunstigingstermijn is verder veel te kort om elders woonruimte te kunnen vinden.
Namens verzoekers 2 is – samengevat - aangevoerd dat er onvoldoende gelegenheid is gegeven om voorafgaand aan het dwangsombesluit zienswijzen naar voren te brengen. Verder is er geen sprake van een overtreding. De woning wordt verhuurd als woning voor een huishouding. Verzoeker [verzoeker 3] is geen eigenaar, verhuurt de woning niet en woont daar niet. Verzoekster [verzoekster] is eigenaar en verhuurt de woning onder de voorwaarde van een gezinswoning aan een bedrijf. Het bedrijf is verantwoordelijk de woning te gebruiken en te laten gebruiken in overeenstemming met de gezinswoning. Ook zij heeft het gebruiksvoorschrift niet fysiek overtreden; de overtreding mag haar niet worden toegerekend. Het besluit houdt in dat de bewoners op korte termijn uit de woning moeten worden gezet. Dat is zeer onevenredig en de bewoners worden buitenproportioneel in hun belangen getroffen. Deze belangen zijn ook niet in kaart gebracht en afgewogen. Ook is niet onderzocht in hoeverre minder ingrijpende maatregelen mogelijk waren om het doel te bereiken. De last is verder te vaag en niet voldoende concreet omschreven. Met de last wordt ook legale bewoning door arbeidsmigranten met een huishouding verboden. De woon- en leefomgeving is niet in geding. Tenslotte staat de hoogte van de dwangsom niet in verhouding tot de vermeende overtreding.
De wijze van beoordeling van het verzoek
5. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Daarnaast zal hij ook bezien of er op grond van een weging van de betrokken belangen aanleiding bestaat om al dan niet een voorlopige voorziening te treffen.
Het spoedeisend belang
6. Nu verzoekers vóór 22 februari 2024 aan de last dienen te voldoen is er sprake van een spoedeisend belang. Ter zitting hebben de gemachtigden van het college wel aangegeven bereid te zijn de begunstigingstermijn te verlengen tot twee weken nadat de voorzieningen-rechter uitspraak heeft gedaan.
Het overgangsrecht van de Omgevingswet
7.1.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Bij besluiten van 12 januari 2024 heeft het college ambtshalve aan verzoekers een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval het nieuwe recht van toepassing is.
Zijn verzoekers [verzoeker 1] en [verzoeker 2] ontvankelijk
7.2.
In een uitspraak van 13 november 2019 (ECLI:NLRVS:2019:3808) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) geoordeeld dat huurders een eigen belang kunnen hebben dat rechtstreeks betrokken kan zijn bij een dwangsombesluit, omdat de betreffende opgelegde last onder dwangsom tot doel had de bewoning te beëindigen. Hiermee is het woonrecht in geding. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekers in het onderhavige geval als bewoners gelijk te stellen zijn met huurders en daarom ontvankelijk zijn te achten in hun verzoek.
Het van toepassing zijnde planologisch regime
7.3.
Het voor het perceel [adres] geldende bestemmingsplan betreft “Westenholte” en heeft ter plaatse de bestemming “Wonen”. De voor “Wonen” bestemde gronden zijn bestemd voor eengezinshuizen. Een eengezinshuis is een gebouw dat één woning omvat, bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. Het begrip “huishouden” is niet gedefinieerd in de planvoorschriften.
Heeft verweerder aan verzoekers 2 voldoende gelegenheid gegeven voorafgaand aan het dwangsombesluit zienswijzen naar voren te brengen?
7.4.
Uit de stukken is gebleken dat het college bij besluit van 16 maart 2022 verzoeker [verzoeker 3] een last onder dwangsom heeft opgelegd om de overtreding van het bestemmingsplan voor wat betreft bewoning van het pand op het perceel [adres] vóór 16 juni 2022 te beëindigen. Tegen dit besluit is geen bezwaar gemaakt. Bij brief van
7 november 2022 heeft het college aan verzoeker [verzoeker 3] het voornemen kenbaar gemaakt (opnieuw) handhavend op te zullen treden. Het college heeft in deze brief verwezen naar op 21 juni en 28 juni 2022 gehouden controles waarbij geen bewoners zijn aangetroffen. Het college heeft verder aangegeven dat er op 18 oktober 2022 en 20 oktober 2022 opnieuw controles hebben plaatsgevonden. Uit deze controle zou blijken dat de woning in strijd met het bestemmingsplan zou worden bewoond. Op 16 november 2022 heeft het college ook aan verzoekster [verzoekster] als eigenares het voornemen kenbaar gemaakt handhavend te zullen optreden. Bij brieven van 18 november 2022 en 30 november 2022 heeft de gemachtigde van verzoekers hierop zienswijzen ingediend. Bij besluit van 7 december 2022 heeft het college besloten een eerder verbeurde dwangsom van € 10.000,- van [verzoeker 3] in te vorderen. Het tegen dit besluit ingediend bezwaar is bij besluit van 2 februari 2023 niet-ontvankelijk verklaard.
7.5.
De voorzieningenrechter stelt vast, wat door partijen ter zitting is bevestigd, dat college en verzoekers tussen februari 2022 en de dwangsombesluiten van 12 januari 2024 geen contact meer hebben gehad, terwijl de feitelijke bewoningssituatie van het pand niet ongewijzigd is gebleven. Zoals namens verzoekers is gesteld is sinds eind 2022 bewust ingezet op bewoning van het pand door een groep bewoners die familiebanden heeft en met elkaar in gezinsverband leven, volgens verzoekers conform de bestemmening. Verweerder heeft dus de bestreden dwangsombesluiten genomen, zonder dat verzoekers voorafgaand de gelegenheid hebben gehad hun zienwijze te geven met inachtneming van de nieuwe feitelijke situatie. Nu in de betreffende besluiten wordt gesproken over constateringen die na 1 december 2022 hebben plaatsgevonden is de voorzieningenrechter van oordeel dat gelet op het lange tijdsverloop het college verzoekers (opnieuw) in de gelegenheid had moeten stellen op grond van artikel 4:8 van Pro de Awb een zienswijze in te dienen. De voorzieningenrechter draagt verweerder daarom op verzoekers 2 alsnog in de gelegenheid te stellen een zienswijze in te dienen alvorens op het ingediende bezwaar te beslissen.
7.6.
Op grond van het vorenstaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college de bestreden besluiten ten aanzien van verzoekers 2 onzorgvuldig heeft voorbereid en genomen.
Is er overigens sprake van een overtreding?
8. Namens verzoekers is in de kern aangevoerd dat er geen sprake is van een overtreding. De woning wordt gebruikt door moeder en kind, stellen, zoon, stiefzoon, familie, broers en neven. Ter zitting heeft de gemachtigde van verzoekers 1 aangegeven dat de woning thans wordt bewoond door verzoekers in hun familiebetrekking als broers en neven.
In dit verband merkt de voorzieningenrechter op dat uit vaste rechtspraak volgt dat er sprake is van “Wonen” indien een bepaalde vorm van verblijf van zekere mate van duurzaamheid heeft. In een uitspraak van 13 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1633, heeft de Afdeling overwogen dat een verblijf korter dan zes maanden op zichzelf ook voldoende duurzaam kan zijn. De gemachtigde van verzoekers heeft aangevoerd dat de woning wordt gebruikt door arbeidsmigranten en hun familie/gezin als hun hoofdverblijf in Nederland en Zwolle, gezien de werkplek in de regio. De voorzieningenrechter is voorlopig van oordeel dat indien sprake is van een dergelijke samenstelling deze bezwaargrond een redelijke kans van slagen heeft omdat toch sprake kan zijn van een afzonderlijk huishouden in de zin van het omgevingsplan. Het gaat immers bij de beoordeling van de hier bedoelde begrippen om aspecten die de ruimtelijke uitstraling betreffen. Dat het naar zijn aard gaat om een aan de duur van het werk gekoppelde bewoning, hoeft naar de voorlopige indruk van de voorzieningenrechter niet te betekenen dat dan van een huishouden in de zin van het omgevingsplan geen sprake kan zijn.
9. Gelet op het voorgaande zal de voorzieningenrechter de verzoeken om een voorlopige voorziening toewijzen. De bestreden besluiten worden geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
10. Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken toewijst dient het college aan verzoekers de door hen betaalde griffierechten te vergoeden. Verder zal de voorzieningenrechter het college veroordelen in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten heeft de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van de verzoekschriften, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,-, en wegingsfactor 1) en waarbij beide zaken als samenhangend worden beschouwd.
Beslissing
De voorzieningenrechter :
-schorst de primaire besluiten van 12 januari 2024 tot zes weken nadat de beslissing op het bezwaar van verzoekers 1 en 2 is genomen;
- bepaalt dat verweerder de griffierechten van € 374,- ( twee keer € 187,-) aan verzoekers moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan verzoekers van € 1.750,- aan proceskosten.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van C. Kuiper, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: