Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/2330
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
Stichting Natuurbeschermingswacht, uit Meppel, eiseres,
gemachtigde: H.J.M. Baptist,
en
het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland, verweerder,
gemachtigde: M.A. Kooistra.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde belanghebbende], uit [vestigingsplaats] (de maatschap).
[derde belanghebbende], uit [vestigingsplaats] (de maatschap).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de verlening van een omgevingsvergunning voor het uitbreiden van een ligboxenstal op het perceel aan de [adres]. Bij besluit van 5 september 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder deze vergunning aan de maatschap verleend. Bij besluit van 20 februari 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de verleende omgevingsvergunning in stand gelaten.
Verweerder heeft met een verweerschrift op het beroep van eiseres gereageerd.
De maatschap heeft ook gereageerd.
De rechtbank heeft het beroep op 7 februari 2025 op zitting behandeld. Hierbij was namens eiseres ing. [naam 1] aanwezig, bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens de maatschap hebben [naam 2], [naam 3] en [naam 4] aan de zitting deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
De feiten
1.1
De maatschap exploiteert op het perceel aan de [adres] (hierna: het perceel) een rundveehouderij. Dit perceel ligt in de omgeving van het Natura 2000-gebied ‘Weerribben’. Bij besluit van 20 januari 2015 hebben Gedeputeerde Staten van Overijssel (GS) aan de maatschap op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 een (natuur)vergunning verleend voor haar rundveehouderij.
1.2
Op 28 maart 2023 heeft de maatschap bij verweerder een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het vergroten van een ligboxenstal op het perceel. In deze aanvraag is aangegeven dat de oude ligboxenstal een oppervlakte had van 1.080 m² en dat deze zal worden uitgebreid naar 1.352 m².
1.3
Bij brief van 9 augustus 2023 hebben GS aan verweerder meegedeeld dat voor de aangevraagde uitbreiding van de ligboxenstal geen verklaring van geen bedenkingen (vvgb) nodig is, omdat de maatschap voor die activiteit op 8 mei 2023 een separate aanvraag op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) bij GS heeft ingediend.
1.4
Daarna heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning aan de maatschap verleend. Dit betreft een vergunning voor de activiteit bouwen, zijnde een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
Wettelijk kader
2. Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo bevat het toetsingskader voor een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen van een bouwwerk. Dit betreft een zogenoemd limitatief-imperatief toetsingskader. Dit toetsingskader houdt, kort gezegd, in dat de aangevraagde omgevingsvergunning alleen mag en moet worden geweigerd als:
- aannemelijk is dat het bouwwerk waarop de aanvraag ziet niet voldoet aan de voorschriften in het Bouwbesluit 2012;
- aannemelijk is dat het bouwwerk niet voldoet aan de voorschriften in de bouwverordening;
- het bouwwerk in strijd is met het bestemmingsplan; of
- het bouwwerk niet voldoet aan redelijke eisen van welstand.
Het bestreden besluit
3. In het bestreden besluit heeft verweerder geconcludeerd dat op grond van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo de aangevraagde omgevingsvergunning moet worden verleend. Volgens verweerder is het bouwwerk waarop de aanvraag ziet niet in strijd met de bestemming die het perceel volgens de geldende beheersverordening heeft en ook niet met de redelijke eisen van welstand. Verder is volgens verweerder aannemelijk dat het bouwwerk voldoet aan de voorschriften in het Bouwbesluit 2012 en de bouwverordening. Daarnaast heeft verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat voor het verlenen van de omgevingsvergunning geen vvgb van GS is vereist, omdat de maatschap een separate vergunningaanvraag op grond van de Wnb bij GS heeft ingediend.
Beroepsgronden van eiseres
4. Eiseres is van mening dat verweerder verplicht is om eerst te beoordelen wat de gevolgen van de aangevraagde activiteit zijn voor het Natura 2000-gebied voordat de gevraagde omgevingsvergunning kan worden verleend. Volgens eiseres is er namelijk een kans dat de uitbreiding van de ligboxenstal significante gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied. Nu is de besluitvorming over dit project verdeeld over meerdere procedures. Dan mag een gedeeltelijke toestemming (zoals de nu bestreden Wabo-vergunning) alleen worden gegeven als ervoor wordt zorg gedragen dat het project niet eerder kan worden uitgevoerd dan wanneer is voldaan aan alle wettelijke bepalingen, waaronder het recht van de Europese Unie (het Unierecht). De Nederlandse wetgeving is volgens eiseres op dit punt onvolledig. Verder stelt zij dat de mogelijkheid bestaat dat, als de maatschap haar aanvraag voor een Wnb-vergunning intrekt, uiteindelijk geen volledige beoordeling van het project plaatsvindt. Dat zou in strijd zijn met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn (Hrl) [1] . Verder is volgens eiseres onzeker of de aangevraagde Wnb-vergunning daadwerkelijk kan worden verleend. Mede gelet op deze twijfel, had verweerder in het primaire besluit niet mogen opnemen dat de maatschap (op eigen risico) mocht beginnen met de bouwwerkzaamheden. Het uitvoeren van de bouwwerkzaamheden zonder dat daarvoor een Wnb-vergunning is verleend, zou namelijk in strijd zijn met artikel 6, derde lid, van de Hrl. Ter onderbouwing hiervan heeft eiseres gewezen op het bepaalde onder nummer 65 van het arrest van het Hof van Justitie van 7 september 2004 [2] .
Ter zitting heeft eiseres nog aangevoerd dat de Hrl ook bepaalt dat inspraak moet worden geboden en dat dat als gevolg van het ‘opknippen’ van het project in dit geval ten onrechte niet is gedaan.
Beoordeling van het beroep
Overgangsrecht Omgevingswet
5.1
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Uit artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet volgt echter dat op dit geschil de regelgeving, waaronder de Wabo en de Wnb, van toepassing blijft, zoals die gold vóór die datum.
Aanhaakverplichting
5.2
Een project (als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, en artikel 2.2 van de Wabo) kan bestaan uit één of meer plaatsgebonden activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving. Als het voornemen bestaat om een activiteit te verrichten waarvoor zowel een omgevingsvergunning (als bedoeld in artikel 2.1 of artikel 2.2 van de Wabo) als een toestemming op grond van de Wnb (een vergunning krachtens hoofdstuk 2 van de Wnb of een ontheffing krachtens hoofdstuk 3 van de Wnb) nodig is, heeft de aanvrager een keuze. De aanvrager kan ervoor kiezen om de natuurtoestemming aan te vragen bij het bevoegd gezag op grond van de Wnb (in dit geval GS), maar de aanvrager kan er ook voor kiezen om alleen de omgevingsverguning aan te vragen bij het bevoegd gezag op grond van de Wabo (in dit geval verweerder). Bij de beoordeling van deze laatstbedoelde aanvraag zal het Wabo-bevoegde gezag moeten beoordelen of er ook een natuurtoestemming nodig is. Is dat het geval, dan haakt deze toestemming aan en moet het Wnb-bevoegd gezag een vvgb afgeven. Dit is geregeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo in samenhang met de artikelen 2.2aa en 6.10a van het Besluit omgevingsrecht. Er bestaat geen verplichting om een aanvraag voor een gebiedsbeschermingsvergunning of soortenbeschermingsontheffing op grond van de wet aan te haken bij een omgevingsvergunning. [3]
Wat betekent dit voor de beroepsgronden van eiseres?
5.3
Omdat de maatschap voor de beoogde activiteit tevens bij GS een separate Wnb-vergunning heeft aangevraagd voordat verweerder op de aanvraag voor een omgevingsvergunning heeft beslist, haakt de gebiedsbeschermingsvergunning, voor zover die voor de beoogde activiteit daadwerkelijk is vereist, in dit geval niet aan. Dit betekent dat verweerder de aanvraag van de maatschap terecht (alleen) heeft beoordeeld op basis van de criteria uit artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. Tegen deze beoordeling aan die criteria heeft eiseres geen gronden aangevoerd; die beoordeling heeft zij inhoudelijk niet bestreden.
De rechtbank ziet in wat eiseres in beroep heeft aangevoerd dan ook geen reden om te oordelen dat verweerder de bestreden omgevingsvergunning ten onrechte heeft verleend.
5.4
Verder ziet de rechtbank niet in waarom verweerder de omgevingsvergunning niet mocht verlenen voordat GS een besluit hebben genomen op de aanvraag voor de Wnb-vergunning. Die Wnb-procedure staat immers los van de procedure tot verkrijging van de omgevingsvergunning. Ook ziet de rechtbank geen reden om te oordelen dat verweerder in de omgevingsvergunning expliciet een voorschrift had moeten opnemen dat aangeeft dat van de omgevingsvergunning geen gebruik mag worden gemaakt zolang de vereiste natuurvergunning niet is verleend. Er is geen wettelijke bepaling die dat voorschrijft. Dat de wetssystematiek over het wel of niet aanhaken van de natuurtoestemming in strijd is met Unierecht, en daarom niet had mogen worden gevolgd, is de rechtbank evenmin gebleken. Dat heeft eiseres niet aangetoond. Haar enkele stelling, dat het wettelijk stelsel op grond waarvan geen aanhaakplicht geldt als ten tijde van de verlening van de omgevings-vergunning een aanvraag is gedaan voor een Wnb-vergunning in strijd is met de Hrl en dan met name met artikel 6, derde lid, van de Hrl volgt de rechtbank niet. Het wettelijk stelsel leidt er immers niet toe dat met het ontbreken van de aanhaakverplichting de vergunning-plicht op grond van de Wnb komt te vervallen. Die blijft bestaan, voor zover een natuurvergunning noodzakelijk is. Indien een betrokkene aan die natuurverplichting niet voldoet, terwijl een vergunning wel noodzakelijk is, kan dat via een handhavingstraject worden afgedwongen. Ook in het geval dat gebruik wordt gemaakt van een omgevingsvergunning voordat is beslist op een verzoek om een natuurvergunning, terwijl een dergelijke vergunning wel noodzakelijk is, kan het bevoegd gezag in het kader van de Wnb daartegen handhavend optreden.
Eiseres is van mening dat indien wordt teruggevallen op een handhavingsprocedure, niet wordt voldaan aan het vereiste van een efficiënte procedure. Zij heeft daarvoor verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie van 8 november 2016, nr. C-243/15, ECLI:EU:C:2016:838. In deze zaak staat de vraag naar de toegang tot de rechter ter discussie. De rechtbank stelt echter vast dat eiseres in onderhavige procedure de toegang tot de rechter niet is ontzegd. Eiseres heeft niet toegelicht en duidelijk gemaakt waarom uit het genoemde arrest van het Hof van Justitie de aanhaakverplichting dan wel (zoals in dit geval) het niet gelden van de aanhaakverplichting in strijd zou zijn met de Hrl. Op basis van wat eiseres naar voren heeft gebracht kan niet op voorhand worden geoordeeld dat haar de toegang tot de rechter zou worden ontzegd in het geval van een handhavingsprocedure in het kader van de Wnb.
Ook de verwijzing van eiseres naar het Kokkelvisserij-arrest leidt niet tot een gegrond beroep. Zij heeft niet nader toegelicht waarom specifiek uit dat arrest blijkt dat de ontkoppeling van de aanhaakverplichting in het wettelijk stelsel in strijd is met dat arrest en/of de Hrl. De rechtbank leest dat ook niet in dat arrest. Nu eiseres haar standpunt hierover niet nader heeft onderbouwd, ziet de rechtbank geen aanleiding om dat te volgen.
5.5
Ten slotte overweegt de rechtbank dat volgens vaste rechtspraak [4] de beantwoording van de vraag of op een aanvraag om een omgevingsvergunning de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, afhankelijk is van de activiteit die is aangevraagd. De Wabo bepaalt daarmee exclusief welke procedure op een aanvraag om een omgevingsvergunning van toepassing is. Verweerder heeft hierin derhalve geen vrije keuze, maar dient die voorbereidingsprocedure toe te passen die uit de Wabo voortvloeit. Gelet op de artikelen 3.7 en 3.10 van de Wabo, heeft verweerder in dit geval terecht de reguliere voorbereidingsprocedure toegepast. Het in het kader van inspraak voor een ieder ter inzage leggen van een ontwerpbesluit is geen onderdeel van die procedure. De rechtbank ziet niet in waarom hiermee, in strijd met artikel 6, derde lid, van de Hrl, het Verdrag van Aarhus [5] of anderszins in strijd met het Unierecht, inspraakrechten van eiseres zouden zijn geschonden. Steun voor dit oordeel vindt de rechtbank in de uitspraak van de Afdeling van 6 september 2023. [6]
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, rechter, in aanwezigheid van
Y. van Arnhem, griffier. Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.