Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 25/556
uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
[verzoeker],
Stichting Natuurlijk Dinkeldal, gevestigd in Losser,
hierna samen: [verzoeker],
(gemachtigde: [gemachtigde]),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel,
hierna: het college,
(gemachtigde: mr. N. Blaauwbroek),
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Elfstedenhart Recreatie B.V.uit Sneek,
Elfstedenhart Recreatie B.V.uit Sneek,
hierna: Elfstedenhart,
(gemachtigden: mr. R.J. de Heer en mr. J.D. Boersma).
1.Samenvatting
1.1.
In deze zaak vraagt [verzoeker] een voorlopige voorziening naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 18 december 2024 (hierna: de Rendac-uitspraak [1] ). Volgens [verzoeker] volgt daaruit dat intern salderen niet mogelijk was zodat Elfstedenhart een milieuvergunning had moeten aanvragen en het college moet handhaven. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af vanwege de overgangsperiode die de Afdeling in het kader van de rechtszekerheid heeft bepaald. Het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is dat het college niet zal kunnen handhaven omdat Elfstedenhart binnen de overgangsperiode fysiek is gestart met het project.
2.Procesverloop
2.1.
Op 23 januari 2025 heeft [verzoeker] verzocht om een voorlopige voorziening. Dit verzoek is gedaan in het kader van het besluit van het college van 25 januari 2024 (gewijzigd op 21 maart 2024).
2.2.
Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. Elfstedenhart Recreatie B.V. heeft ook schriftelijk gereageerd.
2.3.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 11 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van [verzoeker], de gemachtigde van het college, en G.J. Broekhuizen namens Elfstedenhart, bijgestaan door de gemachtigden van Elfstedenhart.
3.Feiten en omstandigheden
3.1.
Aan de [adres] was Natuurcamping ‘[bedrijf]’ gevestigd. De camping grenst aan en ligt deels in Natura2000-gebied Dinkelland. In 2021 heeft Elfstedenhart deze camping gekocht om deze te herontwikkelen. Elfstedenhart wil in twee fasen 65 recreatiewoningen realiseren voor verhuur aan derden. Daarmee is gestart in 2022. De eerste fase is inmiddels gerealiseerd en zal per 4 april 2025 in gebruik worden genomen. De tweede fase verwacht men ongeveer april 2026 te kunnen opleveren.
3.2.
Op 25 juli 2022 heeft de heer [naam], mede namens stichting Natuurlijk Dinkeldal en [verzoeker], een handhavingsverzoek ingediend bij het college. Daarin heeft [verzoeker] het college gevraagd handhavend op te treden, omdat Elfstedenhart voor het verrichten van de activiteiten op de camping ‘[bedrijf]’ naar haar mening ten onrechte niet beschikt over een natuurvergunning.
3.3.
Met een besluit van 31 januari 2023 heeft het college het handhavingsverzoek afgewezen. Het college heeft daarin – kort gezegd en voor zover van belang voor dit verzoek – geconcludeerd dat de stikstofdepositie die zal worden veroorzaakt door het voorgenomen project intern gesaldeerd kan worden met de stikstofdepositie in de bestaande planologisch toegestane situatie. Volgens het college kan daarom op voorhand worden uitgesloten dat het project significante gevolgen zal hebben en is dus geen natuurvergunning nodig.
3.4.
[verzoeker] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Op 5 januari 2024 heeft [verzoeker] tegen het niet tijdig beslissen op hun bezwaar beroep ingesteld bij de rechtbank (zaaknummer: ZWO 24/420). Op 25 januari 2024 heeft het college alsnog beslist op het bezwaar. Het college is bij zijn eerdere beslissing gebleven. Op 21 maart 2024 heeft het college een gewijzigde beslissing op bezwaar genomen, waarbij het besluit materieel niet is gewijzigd. De wijziging zag enkel op het onjuist toepassen van het overgangsrecht van de Omgevingswet. [verzoeker] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 25 januari 2024.
3.5.
[verzoeker] heeft hangende de beroepsprocedure op 14 februari 2024 een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Op 15 mei 2024 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank dit verzoek afgewezen (zaaknummer: ZWO 24/1903, gepubliceerd onder EVLI:NL:RBOVE:2024:2530). In de uitspraak is de voorzieningenrechter ook ingegaan op intern salderen, waarbij – kort gezegd – is geoordeeld dat in voldoende mate aannemelijk was geworden dat de emissiewaarden uit de referentiesituatie niet zullen worden overschreden, zodat het college mocht aannemen dat er geen natuurvergunning nodig was.
3.6.
Op 6 december 2024 is het beroep van [verzoeker] behandeld op zitting en is het onderzoek ter zitting gesloten.
3.7
De Afdeling heeft op 18 december 2024 uitspraak gedaan in de Rendac-zaak (ECLI:NL:RVS:2024:4923) en de Amercentrale (ECLI:NL:RVS:2024:4909). Met de Rendac-uitspraak heeft de Afdeling haar rechtspraak over intern salderen gewijzigd. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de rechtbank het onderzoek in de beroepszaak op 13 januari 2025 heropend en heeft zij partijen verzocht om hun standpunten over de gevolgen van de Rendac-uitspraak.
3.8.
Op 24 januari 2025 heeft [verzoeker] opnieuw verzocht om een voorlopige voorziening te treffen hangende de beroepsprocedure. In het verzoek heeft zij gewezen op de eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter van 15 mei 2024 en de Rendac-uitspraak van de Afdeling. Naar de mening van [verzoeker] is het oordeel van de voorzieningenrechter met de uitspraak van de Afdeling achterhaald en dient een voorlopige voorziening te worden getroffen in afwachting van de beslissing in de beroepszaak. De voorzieningenrechter beoordeelt deze vraag in deze uitspraak.
4.De beoordeling door de voorzieningenrechter
4.1.
De voorzieningenrechter zal het verzoek afwijzen. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. Daarbij gaat de voorzieningenrechter eerst in op de Rendac-uitspraak.
De Rendac uitspraak van de Afdeling
4.2.
In de Rendac-uitspraak heeft de Afdeling haar rechtspraak over intern salderen bij de beoordeling van de gevolgen van projecten voor de natuur gewijzigd. De wijziging houdt onder meer in dat bij de voortoets, met betrekking tot de vraag of een zogenoemde ‘natuurvergunning’ aangevraagd moet worden, de referentiesituatie niet (meer) mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. Dit betekent dat bij de voortoets niet meer zoals voorheen intern kan worden gesaldeerd. Het gevolg hiervan is dat vaker een vergunning nodig zal zijn dan voorheen.
4.3.
De Afdeling overweegt verder dat deze rechtspraakwijziging direct van toepassing is in lopende en toekomstige vergunning- en handhavingsprocedures. Dit heeft echter ook gevolgen voor projecten waarbij tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 intern is gesaldeerd en waarvan werd aangenomen dat deze niet vergunningplichtig waren. Voor deze activiteiten zal alsnog moeten worden nagegaan of een natuurvergunning moet worden verkregen en is het beoordelingskader voor de benodigde natuurvergunning gewijzigd. Uit het oogpunt van rechtszekerheid heeft de Afdeling daarom bepaald dat voor activiteiten die fysiek gestart zijn tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 en die na die datum nog in uitvoering zijn of nog worden geëxploiteerd én waarvan op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen mocht worden aangenomen dat geen natuurvergunning nodig was, een overgangsperiode van vijf jaar wordt gesteld waarin het bevoegd gezag niet handhavend kan optreden. [2]
4.4.
Dit betekent volgens de Afdeling niet dat het bevoegd gezag in de overgangsperiode in het geheel niet kan optreden tegen het voortzetten van activiteiten. Het bevoegd gezag kan, met de instrumenten die de Omgevingswet daarvoor kent, passende maatregelen treffen om verslechtering of significante verstoring van de natuurwaarden in een Natura2000-gebied te voorkomen. De Afdeling wijst op de specifieke zorgplicht en het stellen van maatwerkvoorschriften. Op dit punt brengt de Rendac-uitspraak dus geen wijzigingen mee voor de initiatiefnemers van activiteiten die zijn gestart in de periode van 1 januari 2020 en 1 januari 2025. [3]
Spoedeisend belang
4.5.
[verzoeker] heeft gedurende de beroepsprocedure al een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. De voorzieningenrechter heeft met de uitspraak van 15 mei 2024 ook op dit verzoek beslist. Een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening is in beginsel bedoeld om te gelden tot de uitspraak in de bodemprocedure.
4.6.
[verzoeker] heeft nu gedurende dezelfde beroepsprocedure opnieuw verzocht tot het treffen van een voorlopige voorziening. Volgens vaste rechtspraak [4] van de Afdeling kan een herhaald verzoek om voorlopige voorziening slechts voor toewijzing in aanmerking komen als sprake is van een terecht beroep op nieuwe feiten of omstandigheden door [verzoeker]. Het moet gaan om feiten of omstandigheden die ten tijde van het vorige verzoek niet bekend waren en redelijkerwijs ook niet bekend konden zijn, of nieuwe feiten of omstandigheden van na de uitspraak op het vorige verzoek, die een herhaald verzoek rechtvaardigen.
4.7.
Elfstedenhart en het college hebben betoogd dat daarvan geen sprake is, omdat de Afdeling in de Rendac-uitspraak (enkel) uitgaat van een referentiesituatie die is gebaseerd op een natuur- of milieutoestemming. Bij het voorliggende project wordt de referentiesituatie ontleend aan een planologische toestemming. Er is daarmee volgens hen geen sprake van een gewijzigde situatie die een herhaald verzoek rechtvaardigt.
4.8.
De voorzieningenrechter volgt hen daarin vooralsnog niet. Weliswaar gaat de Afdeling alleen (expliciet) in op de referentiesituaties op basis van een natuur- of milieutoestemming, maar de voorzieningenrechter ziet geen reden om aan te nemen dat dit anders zou zijn als de referentiesituatie is gebaseerd op een planologisch regime. In de kern komt de Rendac-uitspraak erop neer dat in de voortoets alleen rekening mag worden gehouden met onderdelen van een project die daar inherent deel van uitmaken. Hieruit volgt dat de referentiesituatie niet (meer) mag worden betrokken bij de vraag of op voorhand kan worden uitgesloten dat een project leidt tot significante gevolgen. De voorzieningenrechter verwijst (met name) naar rechtsoverweging 17.3 van de Rendac-uitspraak. Volgens de voorzieningenrechter volgt daaruit logischerwijs ook dat géén vergelijking mag worden gemaakt tussen de gevolgen van het voorgenomen project en de gevolgen van de situatie die eerder was toegestaan op grond van een planologisch regime. Ook daarbij gaat het immers niet om gevolgen van het nieuwe project alleen.
4.9.
Daarmee is er naar het oordeel van de voorzieningenrechter met de Rendac-uitspraak wel sprake van een nieuw feit dat een herhaald verzoek rechtvaardigt. Verder weegt de voorzieningenrechter mee dat de eerste fase van het plan inmiddels is gerealiseerd en dat de gerealiseerde chalets per 4 april 2025 in gebruik zullen worden genomen. Ook is inmiddels gestart met de tweede fase. Verder is op dit moment onduidelijk binnen welke termijn in de beroepszaak een uitspraak zal worden gedaan. De voorzieningenrechter verwacht in ieder geval geen uitspraak vóór 4 april 2025. De voorzieningenrechter is gelet op deze omstandigheden van oordeel dat [verzoeker] spoedeisend belang heeft bij de beoordeling van haar verzoek.
De overgangsperiode
4.10.
Het college en Elfstedenhart zijn van mening dat er niet handhavend kan worden opgetreden, omdat het project valt onder de door de Afdeling in de Rendac-zaak genoemde overgangsperiode. Het project is namelijk fysiek gestart in 2022 en destijds is middels intern salderen vastgesteld dat geen natuurvergunning was vereist.
4.11.
[verzoeker] ziet dit anders. Zij is van mening dat de Afdeling de uitwerking van het rechtszekerheidsbeginsel anders had moeten benaderen en dat er nu een te strenge overgangsperiode wordt gehanteerd. Het rechtszekerheidsbeginsel brengt met zich dat alle belangen mee moet worden gewogen en dat dient in iedere zaak opnieuw beoordeeld te worden. In deze zaak zou dat tot de conclusie moeten leiden dat het natuurbelang moet prevaleren boven de andere belangen. [verzoeker] wijst in dat kader ook op het vonnis [5] van de rechtbank Den Haag van 22 januari 2025 (hierna: de Greenpeace-uitspraak).
4.12.
De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
4.12.1.
De voorzieningenrechter volgt [verzoeker] in zoverre in haar standpunt dat toepassing van een overgangsperiode een uitvloeisel is van het rechtszekerheidsbeginsel, en dat aan de toepassing van het rechtszekerheidsbeginsel een belangenafweging ten grondslag moet liggen. De voorzieningenrechter is echter voorlopig van oordeel dat de Afdeling in de Rendac-uitspraak een belangenafweging heeft gemaakt en dat [verzoeker] onvoldoende onderbouwt dat er in dit geval bijzondere omstandigheden zijn die aanleiding moeten geven een andere afweging te maken. De voorzieningenrechter wijst daarbij op rechtsoverwegingen 24.4 en 24.5. van de Rendac-uitspraak, waarin de Afdeling overweegt dat de overgangsperiode ook recht doet aan de verplichtingen uit de Habitatrichtlijn [6] . De enkele algemene verwijzing van [verzoeker] naar het natuurbelang en de Greenpeace-uitspraak vindt de voorzieningenrechter daarom niet voldoende.
4.12.2.
Verder herhaalt de voorzieningenrechter dat de Afdeling voor de beoordeling of activiteiten vallen onder de overgangsperiode twee voorwaarden heeft gesteld: de activiteiten dienen fysiek te zijn gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 én op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen mocht worden aangenomen dat geen natuurvergunning nodig was.
4.12.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat het project fysiek gestart is in de genoemde periode. Zoals in de uitspraak over de voorlopige voorziening van 15 mei 2024 is overwogen, mocht op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen worden aangenomen dat geen natuurvergunning nodig was. [verzoeker] heeft geen nieuwe feiten en omstandigheden naar voren gebracht die dat anders te maken.
4.12.4.
Dit leidt de voorzieningenrechter tot de voorlopige conclusie dat de activiteiten van Elfstedenhart onder de genoemde overgangsperiode vallen. Dat heeft tot gevolg dat er tot 1 januari 2030 door het college niet handhavend kan worden opgetreden. Gelet daarop ziet de voorzieningenrechter op dit moment geen aanleiding om de gevraagde voorlopige voorziening te treffen.
4.13.
Tot slot merkt de voorzieningenrechter het volgende op. Elfstedenhart heeft er ter zitting op gewezen dat de Afdeling ruimte biedt aan het college om in de overgangsperiode van vijf jaar (andere) maatregelen te treffen om verslechtering of significante verstoring van de natuurwaarden in het Natura2000-gebied te voorkomen. Elfstedenhart heeft aangegeven hier ook voor open te staan, indien dit nodig blijkt te zijn en zij daarmee ook tegemoet kan komen aan de wens van [verzoeker]. Het is aan partijen om hier gevolg aan te geven.
5.Conclusie en gevolgen
5.1.
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dit betekent dat het bestreden besluit niet geschorst zal worden in afwachting van de beroepsprocedure.
5.2.
Omdat het verzoek wordt afgewezen, krijgt [verzoeker] geen vergoeding voor de door hen gemaakte proceskosten en het betaalde griffierecht.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.C. Smitstra, griffier. Uitgesproken in het openbaar op:
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.