Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/3294
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2], uit [woonplaats 1], eisers
(gemachtigde: mr. L.G. van der Meer),
en
het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland
(gemachtigden: mr. J. Schooljan en [gemachtigde]).
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [derde belanghebbende 1] en [derde belanghebbende 2] uit [woonplaats 2], verzoekers (gemachtigde: mr. R.S. Wertheim).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de last onder dwangsom die het college aan eisers heeft opgelegd om het grasveld tegenover hun onderneming niet (langer) te gebruiken voor parkeren. Eisers zijn het niet eens met deze last. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de last onder dwangsom heeft kunnen opleggen.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de last onder dwangsom aan eisers heeft mogen opleggen, omdat sprake is van een overtreding en er geen bijzondere omstandigheden zijn om af te zien van handhaving. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Inleiding en procesverloop
2. Verzoekers hebben op 1 mei 2023 bij het college een verzoek om handhaving ingediend, omdat het grasveld naast hun huis aan de Beulakerweg 73 te Giethoorn ten behoeve van (de onderneming van) eisers gebruikt wordt als parkeerterrein. Volgens verzoekers is dit in strijd met het bestemmingsplan. Verzoekers ervaren geluidsoverlast, beperking van uitzicht en privacy, waardevermindering van hun woning en gevaarlijke verkeerssituaties.
2.1.
Naar aanleiding van het verzoek om handhaving is een toezichthouder meermaals ter plaatse geweest. De toezichthouder heeft foto’s gemaakt van de situatie.
2.2.
Het college heeft op 19 juni 2023 het voornemen geuit om een last onder dwangsom op te leggen aan eisers.
2.3.
Eisers hebben een zienswijze ingediend.
2.4.
Met het besluit van 12 oktober 2023 heeft het college besloten om aan eisers een last onder dwangsom op te leggen. Eisers zijn gelast binnen een week de overtreding, het parkeren op het grasveld, te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom van € 1.500,- per week, met een maximum van € 15.000,-.
2.5.
Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
2.6.
Met het bestreden besluit van 8 juli 2024 op het bezwaar van eisers is het college bij het opleggen van de last gebleven.
2.7.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.8.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.9.
De rechtbank heeft het beroep op 24 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigden van het college, verzoekers en de gemachtigde van verzoekers.
Beoordeling door de rechtbank
Het bestreden besluit
3. Het college stelt dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het gebruik van het grasveld als parkeergelegenheid is in strijd met het geldende bestemmingsplan Giethoorn 2017 en er is geen omgevingsvergunning verleend voor afwijking van het bestemmingsplan. Volgens het college valt het gebruik van het grasveld voor parkeren ook niet onder het overgangsrecht. De aard en omvang van het gebruik op de peildatum is niet aangetoond. Voor zover sprake was van strijdig gebruik op de peildatum, is bovendien niet gebleken dat sprake is van ononderbroken gebruik en dat het gebruik niet is geïntensiveerd.
Toetsingskader
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als voor deze datum een overtreding heeft plaatsgevonden en een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding, zoals in deze zaak het geval is, blijft het oude recht van toepassing. [1]
Overtreding
5. Eisers voeren aan dat geen sprake is van een overtreding, omdat het gebruik van het grasveld om te parkeren op grond van het overgangsrecht is toegestaan. Primair stellen zij dat het parkeren op het grasveld niet in strijd is met de bestemming “agrarisch gebied met landschappelijke waarde” uit het bestemmingsplan Giethoorn 1994. Subsidiair stellen eisers zich op het standpunt dat het gebruik mag worden voortgezet op grond van het overgangsrecht uit het bestemmingsplan Giethoorn 1994. Volgens eisers wordt het grasveld al sinds de onderneming op de huidige locatie zit, sinds 1967, gebruikt voor parkeren. Ter onderbouwing hebben eisers foto’s en verklaringen van familie, buren, klanten en werknemers overgelegd. Volgens eisers is dit gebruik niet onderbroken geweest en is er ook geen sprake van intensivering van het gebruik als grasveld. Het aantal geparkeerde auto’s varieert aanzienlijk in verband met de seizoenen, maar dat was altijd al het geval. Dat maakt niet dat het gebruik geïntensiveerd is.
5.1.
De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat het parkeren op het grasveld in strijd is met het geldende bestemmingsplan Giethoorn 2017. Het grasveld heeft de bestemming “agrarisch met waarden”. In het bestemmingsplan is expliciet opgenomen dat onder strijdig gebruik in ieder geval wordt verstaan het plaatsen van – onder meer – wagens, tenzij sprake is van een aanduiding “parkeerterrein”. [2] Daar is bij het grasveld geen sprake van.
5.2.
Op grond van de overgangsbepaling [3] van bestemmingsplan Giethoorn 2017 mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet. Dat geldt echter niet voor gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat het college zich, voor zover het overgangsrecht buiten beschouwing wordt gelaten, terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik in strijd is met het hiervoor geldende bestemmingsplan Giethoorn 1994. In dat bestemmingsplan heeft het grasveld de bestemming “agrarisch gebied met landschappelijke waarde”. Het gebruik van het grasveld ten behoeve van parkeren past niet binnen die bestemming, nu geen sprake was van parkeren ten behoeve van een agrarisch bedrijf.
5.4.
De rechtbank moet daarom beoordelen of het gebruik van het grasveld valt onder de overgangsbepalingen uit het bestemmingsplan Giethoorn 1994. Op grond van deze overgangsbepaling mag het gebruik van gronden en opstallen, strijdig met het plan op het tijdstip van het van rechtskracht worden daarvan, worden gehandhaafd. [4] Het bestemmingsplan Giethoorn 1994 is in werking getreden op 11 januari 1996. Tussen partijen staat niet ter discussie dat dit de peildatum is die ter beoordeling staat. Wijziging van het met het plan strijdige gebruik van gronden en opstallen is echter verboden, tenzij door deze wijziging de afwijking van het plan niet wordt vergroot. [5]
5.5.
Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [6] (Afdeling) rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Dat betekent dat eisers in dit geval aannemelijk moeten maken dat het gebruik van het grasveld voor parkeren al bestond op de peildatum en daarna is voortgezet. Dat de peildatum ver in het verleden ligt en het daardoor moeilijk is om aannemelijk te maken dat het strijdig gebruik gedurende de gehele periode heeft plaatsgevonden, komt voor risico van degene die zich op het overgangsrecht beroept. [7] Daarbij komt dat in de overgangsbepalingen is opgenomen dat wijziging van het strijdig gebruik verboden is, tenzij de afwijking niet wordt vergroot. Dat wil zeggen dat de omvang van het strijdig gebruik niet vergroot mag zijn.
5.6.
Niet in geschil is dat eisers aannemelijk hebben gemaakt dat zowel vóór als na de peildatum in enige mate sprake is geweest van parkeren op het grasveld. Dit hebben zij concreet onderbouwd met foto’s en verschillende verklaringen. Partijen zijn verdeeld over de vraag of eisers (de omvang van) het gebruik op de peildatum van 11 januari 1996 aannemelijk hebben gemaakt. De rechtbank is van oordeel dat de verklaringen slechts beperkt zien op de peildatum. Eisers hebben gesteld zij niet méér documenten kunnen overleggen wegens een bedrijfsbrand in 2016. Dat de precieze omvang van het gebruik op de peildatum lastig vast te stellen is komt echter, gelet op de hiervoor genoemde rechtspraak van de Afdeling, voor risico van eisers.
5.7.
Voor zover eisers worden gevolgd in hun stelling dat het grasveld op de peildatum werd gebruikt voor parkeren, is de rechtbank van oordeel dat aannemelijk is dat het strijdig gebruik door het parkeren op het grasveld sindsdien geïntensiveerd is en dat de omvang van het strijdig gebruik vergroot is. Volgens eisers werd het grasveld eerder gebruikt door ligplaatshouders en werd het grasveld later gebruikt door huurders van de verhuurboten. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat hun bedrijfsactiviteiten weliswaar zijn uitgebreid, maar dat dit niet heeft geleid tot intensivering van het gebruik van het grasveld voor parkeren. De rechtbank volgt eisers hierin niet. Ter zitting hebben eisers toegelicht dat zij in 2005 een eiland hebben laten aanleggen ten behoeve van parkeren. Sindsdien kunnen ligplaatshouders parkeren op het eiland en kunnen huurders op het grasveld parkeren. Het college heeft er echter op gewezen dat aan eisers tussen 2012 en 2022 vijfmaal een vaarvergunning is verleend in verband met een toename aan verhuurboten. Gelet op deze omstandigheden acht de rechtbank het aannemelijk dat sprake is geweest van een toename aan parkeerbehoefte op het grasveld, zeker nu de ligplaatshouders al sinds 2005 op het eiland konden parkeren en eisers pas in 2012 (opnieuw) zijn gestart met de verhuur van toeristische boten. De rechtbank acht daarbij ook van belang dat uit de luchtfoto’s van het college volgt dat het grasveld op verschillende momenten vanaf 2011 tot 2018 (deels) in gebruik is geweest voor houtopslag en dat in 2015 een aantal bomen op het perceel verwijderd is. Ook deze omstandigheden wijzen op een toegenomen parkeerbehoefte. Weliswaar heeft de parkeermogelijkheid op het eiland enigszins kunnen compenseren voor deze toegenomen parkeerbehoefte, maar gelet op de grote toename van de verhuuractiviteiten, is het naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk dat het gebruik van het grasveld voor parkeren is toegenomen en dat daarmee de omvang van het strijdig gebruik vergroot is.
5.8.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat eisers geen geslaagd beroep kunnen doen op het gebruiksovergangsrecht. Eisers hebben de precieze omvang van het strijdig gebruik op de peildatum onvoldoende aannemelijk gemaakt. Bovendien is aannemelijk geworden dat het strijdig gebruik sindsdien is geïntensiveerd. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college terecht heeft vastgesteld dat sprake is van een overtreding.
Evenredigheid
6. Eisers voeren aan dat handhaving in hun geval onevenredig is. Het parkeren is een randvoorwaarde voor het exploiteren van hun onderneming en de handhaving maakt de bedrijfsvoering deels onmogelijk. Volgens eisers zijn alternatieven onderzocht, zoals extra parkeerplekken op het terrein, maar is dit niet mogelijk. Verder is de impact van het parkeren op het grasveld beperkt voor de omgeving; de auto’s staan er zelden lang en er wordt slechts geparkeerd op mooie dagen. Bovendien wordt met het parkeren op het grasveld beoogd om de overlast voor de omgeving te beperken, zodat huurders niet in de berm hoeven te parkeren, wat kan leiden tot onveilige verkeerssituaties. Eisers zijn ook van mening dat het college het vertrouwensbeginsel heeft geschonden, door in het bestreden besluit een ander standpunt in te nemen met betrekking tot het overgangsrecht dan in het besluit van 12 oktober 2023. Ook hierom had het college moeten afzien van handhaving.
6.1.
Uit de rechtspraak [8] van de Afdeling volgt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, omdat het algemeen belang gediend is met handhaving. Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat handhaving in dit geval niet onevenredig is. Niet in geschil is dat in dit geval geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Naar het oordeel van de rechtbank is ook geen sprake van een bijzonder geval waarom van handhavend optreden moet worden afgezien. Eisers hebben niet met stukken onderbouwd dat handhaving (onevenredige) gevolgen heeft voor hun bedrijfsvoering. Ter zitting is aan de orde geweest dat de afsluiting vanaf eind 2023 van het veldje als parkeervoorziening kennelijk geen problemen heeft gegeven, wat een aanwijzing kan zijn dat het veldje niet echt nodig is voor een gezonde bedrijfsvoering. Eisers hebben gesteld dat het in 2024 relatief slecht weer is geweest, waardoor de verhuur is tegengevallen en er slechts enkele dagen waren waarop alle boten waren verhuurd. Daarmee is echter niet onderbouwd dat als het veld niet als parkeervoorziening kan worden gebruikt, de bedrijfsvoering daardoor onacceptabel wordt aangetast. Ook is er geen sprake van een schending van het vertrouwensbeginsel. In het besluit van 12 oktober 2023 is weliswaar opgenomen dat voldoende aannemelijk is dat het strijdig gebruik bestond vóór de inwerkingtreding van het huidige bestemmingsplan Giethoorn 2017. Anders dan eisers lijken te veronderstellen, is hiermee echter niet gesteld dat eisers al aannemelijk zouden hebben gemaakt dat het strijdig gebruik bestond op de peildatum. Bovendien is in bezwaar sprake van een volledige heroverweging en mocht het college zich om die reden in het bestreden besluit op het standpunt stellen dat het strijdig gebruik op de peildatum niet aannemelijk was gemaakt. Ook dit is daarom geen omstandigheid waarom het college had moeten afzien van handhaving.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Diele, griffier, uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.