Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/3881
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
Quality Sailing, uit Jubbega, eiser,
(gemachtigde: [gemachtigde])
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, de minister.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de vraag of de minister ten tijde van het instellen van het beroep, gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, al dan niet een beslissing had genomen op het gehele verzoek van eiser om informatie op grond van de Wet open overheid (hierna: Woo). De minister stelt dat hij op dat moment al op het gehele Woo-verzoek had beslist. Eiser is het hier niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de vraag of er al dan niet geheel is beslist op eisers verzoek.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister met het besluit van 7 augustus 2024 op het gehele Woo-verzoek heeft beslist. Ten tijde van het instellen van het beroep op 3 september 2024 was er daarom geen sprake van een met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit. Omdat het beroep niet is gericht tegen een besluit, verklaart de rechtbank zich onbevoegd om kennis te nemen van dit beroep. De rechtbank geeft eiser in overweging om een nieuw en anders geformuleerd Woo-verzoek bij de minister in te dienen.
Procesverloop / inleiding
2. Met de e-mail van 25 juni 2024 heeft eiser bij de minister een verzoek om informatie op grond van de Woo ingediend. Dit verzoek ziet, samengevat weergegeven, op documenten die zien op een beleidsregel waarop het buitenwettelijk begunstigend beleid is gebaseerd dat is gehanteerd bij het nemen van verschillende beslissingen op bezwaar van de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: de ILT) betreffende de vermelding van een bepaalde clausule op bemanningscertificaten.
2.1.
De afdeling Woo-verzoeken van de Hoofddirectie Bestuurlijke en Juridische Zaken (hierna: HBJZ) van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft op 26 juni 2024 de ontvangst van dit verzoek bevestigd en aan dit verzoek het zaaknummer 2024-60 toegekend. Op 11 juli 2024 heeft voornoemde afdeling aan eiser meegedeeld dat de HBJZ niet beschikt over de gevraagde informatie, en dat het Woo-verzoek daarom is doorgeleid naar de ILT. De ILT heeft de ontvangst van eisers Woo-verzoek bevestigd, aan dit Woo-verzoek het zaaknummer 24-0072 toegekend, en de beslistermijn met twee weken verlengd.
2.2.
Met het besluit 7 augustus 2024 heeft de ILT, namens de minister, het Woo-verzoek afgewezen omdat er geen documenten zijn aangetroffen die overeenkomen met wat eiser heeft gevraagd in zijn verzoek. Hierbij is het zaaknummer 24-0072 vermeld.
2.3.
Eiser heeft met de e-mail van 8 augustus 2024, gericht aan de HBJZ, bezwaar gemaakt tegen de doorgeleiding van zijn Woo-verzoek naar de ILT. Met de e-mail van 14 augustus 2024 heeft de afdeling Woo-verzoeken van de HBJZ aan eiser meegedeeld dat de doorgeleiding / doorzendmail van 11 juli 2024 onderdeel uitmaakt van het besluit van 7 augustus 2024 dat de ILT namens de minister heeft genomen, en dat de ILT hiertoe ook bevoegd is. Verder is meegedeeld dat de HBJZ geen betrokkenheid meer heeft met de behandeling van eisers Woo-verzoek en/of een eventueel bezwaar van eiser tegen het besluit van 7 augustus 2024.
2.4.
Met de e-mail van 15 augustus 2024 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen het besluit van 7 augustus 2024.
2.5.
Met de e-mail van 19 augustus 2024 heeft eiser de minister in gebreke gesteld om tijdig een beslissing te nemen op zijn Woo-verzoek van 25 juni 2024.
2.6.
Eiser heeft op 3 september 2024 bij de rechtbank Noord-Nederland beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen door de minister op het Woo-verzoek. Die rechtbank heeft dit beroep geregistreerd onder zaaknummer LEE 24/3600 en op 8 oktober 2024 ter verdere behandeling doorgezonden naar de rechtbank Overijssel.
2.7.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiser heeft gereageerd op het verweerschrift.
2.8.
Met het besluit van 16 december 2024 - op het bezwaar van eiser van 15 augustus 2024 - is de ILT, namens de minister, bij de afwijzing van het Woo-verzoek gebleven.
2.9.
De rechtbank heeft het beroep op 20 mei 2025 op zitting behandeld. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde voornoemd. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.H. Nienhuis en mr. I.M. Kops. Zij hebben door middel van een digitale beeldverbinding deelgenomen aan de zitting.
Beoordeling door de rechtbank
Aanleiding voor het Woo-verzoek
3. De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft in zijn uitspraak van 8 mei 2024, zaaknummers ZWO 23/2488 en ZWO 24/2326, samengevat weergegeven, aangegeven dat de manier waarop de ILT artikel 40, tweede lid, van het Besluit zeevarenden uitlegt, moet worden opgevat als buitenwettelijk begunstigend beleid. Deze term heeft de ILT vervolgens gehanteerd in meerdere beslissingen op bezwaar waar artikel 40, tweede lid, van het Besluit zeevarenden aan de orde was. Bij die beslissingen op bezwaar trad eiser op als gemachtigde van de bezwaarmakers.
Wat heeft eiser precies gevraagd in zijn Woo-verzoek?
4. In het Woo-verzoek van 25 juni 2024 heeft eiser verwezen naar de hiervoor aangehaalde beslissingen op bezwaar van de ILT. Eiser heeft aangegeven dat in deze besluiten staat dat een bepaalde clausule op bemanningscertificaten is gebaseerd op ‘buitenwettelijk begunstigend beleid’. Volgens eiser moet aan dergelijk buitenwettelijk begunstigend beleid een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ten grondslag liggen. Dat dit zo is blijkt uit de conclusie van raadsheer advocaat-generaal De Bock over buitenwettelijk beleid van 10 november 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2086. Eiser heeft om de navolgende documenten gevraagd:
- de beleidsregel waarop het buitenwettelijk begunstigend beleid waaraan ILT refereert
is gebaseerd;
- alle stukken die betrekking hebben op de totstandkoming van deze beleidsregel. Hieronder
verstaat eiser onder meer e-mails, gespreksverslagen, verslagen van hoorzittingen,
adviezen, analyses, consultaties, zienswijzen en andere zaken waarvan u kunt vermoeden
dat deze in het kader van dit verzoek interessant zijn, die gerelateerd zijn aan c.q. verband
houden met de voorbereiding en totstandkoming tot het besluit tot vaststelling van deze
beleidsregel.
Is sprake van een rechtsgeldig beroep-niet-tijdig?
5. Als een bestuursorgaan niet op tijd beslist op een aanvraag of bezwaarschrift, kan de betrokkene daartegen in beroep gaan. Voordat hij beroep kan instellen, moet de betrokkene per brief aan het bestuursorgaan laten weten dat binnen twee weken alsnog beslist moet worden op zijn aanvraag of bezwaar (de zogenoemde ingebrekestelling). Als er na die twee weken nog steeds geen besluit is, dan kan de betrokkene beroep instellen. Dit staat (onder andere) in artikel 6:12 van Pro de Awb.
6. Partijen zijn verdeeld zijn over de vraag of de minister met het besluit van 7 augustus 2024 al dan niet geheel heeft beslist op eisers Woo-verzoek van 25 juni 2024.
6.1.
Eiser heeft in dit kader, samengevat weergegeven, aangevoerd dat hij beleidsstukken wil hebben en dat hij daarom het Woo-verzoek bij de beleidskern heeft ingediend. De beleidskern heeft aan dit Woo-verzoek het zaaknummer 2024-60 toegekend. Het verzoek had doorgeleid moeten worden naar het Directoraat Generaal Luchtvaart en Maritieme Zaken (hierna: het DGLM) en niet naar de ILT, zoals de minister heeft gedaan. Het DGLM maakt immers beleid en niet de ILT. De ILT heeft aan het Woo-verzoek het zaaknummer 24-0072 toegekend en vervolgens het Woo-verzoek afgewezen omdat er geen documenten (die binnen de reikwijdte van het Woo-verzoek vallen), zijn gevonden. Dat de ILT niets heeft gevonden verbaast eiser niet. De ILT is een uitvoerende dienst en die maakt geen beleid. Eiser wil een inhoudelijke beslissing van het DGLM. Dat in de stukken wordt gezegd dat het verzoek is voorgelegd aan het DGLM en dat die niets heeft gevonden, is onvoldoende. Dat is namelijk geen besluit. Er is daarom volgens eiser slechts sprake van een deelbesluit (genomen door de ILT) en niet van een gehele beslissing op zijn Woo-verzoek (door een dienst die beleid maakt, zoals het DGLM).
6.2.
De minister stelt zich op het standpunt dat hij een zoekslag heeft uitgevoerd binnen de bestuurskern, waaronder de HBJZ en het DGLM. Er zijn geen documenten aangetroffen die vallen onder het Woo-verzoek. Het Woo-verzoek is vervolgens doorgeleid naar de ILT, die onder hem ressorteert. Daarop is conform het mandaatbesluit beslist met het besluit van 7 augustus 2024. Dat er een ander zaaknummer aan dit Woo-verzoek is toegekend komt doordat de ILT een eigen systematiek heeft met betrekking tot het toekennen van zaaknummers. De zaaknummers 2024-60 en 24-0072 zien op hetzelfde Woo-verzoek. Er is dus al beslist op het hele Woo-verzoek.
6.3.
De rechtbank overweegt hierover het volgende.
6.3.1.
De minister heeft in de stukken aangegeven dat de term ‘buitenwettelijk begunstigend beleid’ niet van hem of van een onder hem ressorteerde dienst afkomstig is. Deze term is door de voorzieningenrechter van de rechtbank Overijssel in een uitspraak van 8 mei 2024 gebruikt en die term is vervolgens door de ILT overgenomen.
6.3.2.
De veronderstelling van eiser dat ‘buitenwettelijk begunstigend beleid’ beleid in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb is, is gebaseerd op de conclusie van A-G De Bock van 10 november 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2086. Deze conclusie is door de Centrale Raad van Beroep (hierna: de CRVB) niet geheel overgenomen. In zijn uitspraak van 15 mei 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:700, overweging 4.6.2, heeft de CRvB geoordeeld dat buitenwettelijke beleidsregels niet vallen onder de definitie van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, en dat de CRvB op dit punt dus tot een ander oordeel komt dan de A-G in zijn conclusie. Dit betekent dat de aanname van eiser in zijn Woo-verzoek - dat het bewuste buitenwettelijk begunstigend beleid moet zijn neergelegd in een beleidsregel - niet juist is.
6.3.3.
De rechtbank stelt vast dat de zoekslag die de minister heeft laten uitvoeren ook betrekking heeft op de systemen van het DGLM. De rechtbank verwijst hierbij naar de e-mail van 11 juli 2024 (als gedingstuk 4 door de minister ingebracht), het verweerschrift en de nadere toelichting ter zitting. Dat de zoekslag bij het DGLM niets heeft opgeleverd, vindt de rechtbank begrijpelijk. Eiser heeft immers gevraagd om beleidstukken die niet bestaan en de term ‘buitenwettelijk begunstigend beleid’ is niet afkomstig van de minister.
Dat het Woo-verzoek vervolgens ambtelijk is doorgeleid naar de ILT vindt de rechtbank ook begrijpelijk. Eiser heeft immers in zijn verzoek verwezen naar beslissingen op bezwaar, namens de minister genomen door de ILT. De rechtbank onderschrijft het standpunt van de minister dat het enkel toekennen van verschillende zaaknummers aan het Woo-verzoek door verschillende diensten die onder de minister vallen, niet betekent dat er sprake is van verschillende Woo-verzoeken. Dat de verschillende diensten elk een eigen registratiesysteem hebben, is hier debet aan.
Ten slotte vindt de rechtbank het begrijpelijk dat de ILT ook geen documenten heeft kunnen vinden die onder het Woo-verzoek vallen. Het Woo-verzoek ziet immers op beleidsstukken die niet bestaan en de term ‘buitenwettelijk begunstigend beleid’ is niet afkomstig van de minister.
6.3.4.
Gelet op vorenstaande oordeelt de rechtbank dat een zoekslag is uitgevoerd bij de relevante diensten en dat daarop de besluitvorming is gebaseerd. Hierdoor is er geen sprake van een deelbesluit maar is er geheel beslist op het Woo-verzoek.
6.3.5.
Nu met het besluit van 7 augustus 2024 geheel op het Woo-verzoek is beslist, was ten tijde van het instellen van het rechtsmiddel beroep-niet-tijdig op 3 september 2024 geen sprake van een met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb. De rechtbank is dan niet bevoegd om kennis te nemen van het beroep. De rechtbank zal zich daarom onbevoegd verklaren om van het beroep kennis te nemen.
Inhoudelijke beoordeling van de besluitvorming op het Woo-verzoek
7. Tegen het besluit van 7 augustus 2024 stond bezwaar open en pas daarna beroep. Dit volgt uit artikel 8:1 in Pro samenhang met artikel 7:1 van Pro de Awb. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit en met het besluit van 16 december 2024 is hierop beslist. Artikel 6:20, derde lid, van de Awb bepaalt, kort samengevat, dat het beroep-niet-tijdig mede betrekking heeft op het alsnog genomen besluit, tenzij dat besluit geheel aan het beroep tegemoet komt. Omdat in deze zaak geen sprake is van een rechtsgeldig beroep-niet-tijdig, is het bepaalde in artikel 6:20 van Pro de Awb niet van toepassing.
7.1.
Ter zitting heeft eiser desgevraagd meegedeeld dat hij niet wil dat de rechtbank, uit proceseconomische overwegingen, het door hem ingestelde beroep-niet-tijdig aanmerkt als zijnde mede een beroep tegen de hangende deze beroepsprocedure genomen beslissing op bezwaar van 16 december 2024. Verder heeft eiser ter zitting meegedeeld dat hij de inhoud van deze beslissing op bezwaar begrijpelijk vindt. Hij wil beleidsstukken hebben en de ILT maakt geen beleid, dus daarom heeft de ILT niets kunnen vinden.
7.2.
Gelet hierop is de beslissing op bezwaar van 16 december 2024 onherroepelijk.
Hoe nu verder?
8. Ter zitting is met partijen besproken dat, als het Woo-verzoek anders zou zijn geformuleerd, er misschien wel informatie zou zijn gevonden. Hierbij valt te denken aan de formulering ‘interpretatie en/of uitleg van artikel 40, tweede lid, van het Besluit zeevarenden door (onder andere) de ILT’. De minister heeft ter zitting meegedeeld dat over deze interpretatie en/of uitleg waarschijnlijk collegiaal overleg is geweest, zodat hier wellicht informatie, neergelegd in documenten, over is te vinden. Eiser kan overwegen om een nieuw en andersluidend Woo-verzoek bij de minister in te dienen.
Conclusie en gevolgen
9. De rechtbank is niet bevoegd om kennis te nemen van het beroep.
Omdat de rechtbank zich onbevoegd verklaart om van het beroep kennis te nemen, bepaalt de rechtbank dat het door eiser betaalde griffierecht van € 187,- door de griffier aan hem wordt terugbetaald. Dit volgt uit artikel 2.5, zevende lid, van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart zich onbevoegd;
- draagt de griffier op het betaalde griffierecht van € 187,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. ter Haar, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, griffier. Uitgesproken in het openbaar op
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.