Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 24/3438 en ZWO 24/3439
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
familie [eiser 1] en familie [eiser 2], uit de [woonplaats], eisers
(gemachtigde: [gemachtigde 1])
en
het college van burgemeester en wethouders van Losser, het college
(gemachtigde: [gemachtigde 2]).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel: waterschap Vechtstromen uit Almelo (het waterschap)
(gemachtigde: [gemachtigde 3]).
Samenvatting
Deze uitspraak gaat over verleende omgevingsvergunningen voor de vervanging van twee stuwen in de Kramerswatergang. Deze omgevingsvergunningen zijn aan het waterschap verleend op grond van de Omgevingswet. Eisers wonen in het stroomgebied van de watergang en zijn het niet eens met de verleende vergunningen. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat deze vergunningen terecht zijn verleend. Eisers krijgen dus geen gelijk.
Procesverloop
1. Het waterschap heeft op 29 februari 2024 aanvragen ingediend voor het vervangen van stuw 1 ([code 1], gelegen in perceel [locatie]) en het vervangen en verplaatsen over een afstand van ca 40 meter van stuw 2 ([code 2], eveneens gelegen in perceel [locatie]) in de Kramerswatergang.
1.1.
In het ontwerpbesluit omgevingsvergunning van 22 mei 2024 heeft het college kenbaar gemaakt voornemens te zijn om de omgevingsvergunning voor het vervangen van stuw 1 aan het waterschap te verlenen.
1.2.
In het ontwerpbesluit omgevingsvergunning van 22 mei 2024 heeft het college kenbaar gemaakt voornemens te zijn om de omgevingsvergunning voor het vervangen en verplaatsen van stuw 2 aan het waterschap te verlenen.
1.3.
Bij besluit van 25 juli 2024 (stuw 1) en besluit van 29 juli 2024 (stuw 2) heeft het college deze omgevingsvergunningen aan het waterschap verleend.
1.4.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen deze besluiten. Het beroep met zaaknummer 24/3438 is gericht tegen het besluit over stuw 1 en het beroep met zaaknummer 24/3439 is gericht tegen het besluit over stuw 2. [gemachtigde 1] heeft namens de familie [eiser 1] en de familie [eiser 2] tegen beide besluiten dezelfde beroepsgronden ingediend.
1.5.
De rechtbank heeft de beroepen met de zaaknummers 24/3438 en 24/3439 gelijktijdig op de zitting van 16 mei 2025 behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college en de gemachtigde van het waterschap.
Beoordeling door de rechtbank
Belanghebbendheid
2. Naar het oordeel van de rechtbank kan de familie [eiser 1], gelet op de ligging van hun woning ten opzichte van stuw 1 en omdat hun perceel grenst aan de gronden rondom de nieuwe locatie van stuw 2, als belanghebbende bij de hier bestreden besluiten worden aangemerkt. De rechtbank komt daarom toe aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden gericht tegen het besluit over stuw 1 en het besluit over stuw 2.
2.1.
De familie [eiser 2] kan naar het oordeel van de rechtbank ten aanzien van de vergunningverlening voor stuw 2 als belanghebbende worden aangemerkt, omdat de landbouwpercelen van deze familie in de nabijheid van stuw 2 zijn gelegen. Gelet op de grote afstand van de woning van de familie [eiser 2] tot stuw 1 en omdat niet is gebleken van de aanwezigheid van feitelijke gevolgen van enige betekenis van de omgevingsvergunning voor stuw 1 voor de familie [eiser 2], kan de familie [eiser 2] niet als belanghebbende worden aangemerkt voor wat betreft het bestreden besluit over stuw 1. Op de vraag welke consequenties dat heeft, wordt teruggekomen in rechtsoverweging 15.1.
Omgevingswet
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regelingen in werking getreden. De aanvragen voor de omgevingsvergunningen zijn na die datum ingediend, zodat de Omgevingswet van toepassing is.
3.1.
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft elke gemeente sinds 1 januari 2024 van rechtswege een omgevingsplan dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden [1] . Op de locatie van stuw 1 en de voorgenomen stuw 2, was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan “Partiële herziening Buitengebied, verzamelplan 2022” van de gemeente Losser van toepassing. Dit bestemmingsplan maakt dus deel uit van het omgevingsplan.
3.2.
In de Omgevingswet is de vergunning voor een bouwactiviteit gesplitst in een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (geregeld in artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet) en een omgevingsvergunning voor de (technische) bouwactiviteit (geregeld in artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Omgevingswet). Dit is de zogenaamde “knip”. De technische bouwactiviteit ziet op technische aspecten zoals voorheen geregeld in het Bouwbesluit 2012. In het kader van de omgevingsplanactiviteit wordt er getoetst aan de ruimtelijke bouwregels van het Omgevingsplan.
De besluitvorming ten aanzien van stuw 1
4. Het college heeft het bouwwerk getoetst aan de eisen uit hoofdstuk 4 van het Besluit bouwwerken leefomgeving en de maatwerkregels uit het omgevingsplan. Volgens het college is aannemelijk gemaakt dat het bouwwerk voldoet aan deze voorschriften en kan de omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit worden verleend.
Het college heeft verder vastgesteld dat de aangevraagde activiteit (het vervangen van stuw 1 in de Kramerswatergang) in strijd is met het omgevingsplan. Het plan voldoet niet aan artikel 48.13.1 van de regels uit het Omgevingsplan Losser, onderdeel bestemmingsplan ‘Buitengebied’. Er vindt namelijk nieuwbouw plaats waarbij de oppervlakte van het bouwwerk iets toeneemt en een nieuwe fundering wordt gemaakt. Op basis van artikel 48.13.2 van de regels uit dit Omgevingsplan kan echter worden afgeweken van het bestemmingsplan. Volgens het college vindt het bouwen plaats ten behoeve van de bestemming ‘Water’, de dubbelbestemming ‘Waterstaat – Waterbergingsgebied’ en de gebiedsaanduiding ‘Speciale beschermingszone 1’. Nu uit de toetsing door de stadsbouwmeester blijkt dat er geen onevenredige afbreuk plaatsvindt aan de natuurlijke en landschappelijke waarden en het bouwplan aan de welstandscriteria voldoet, kan de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit (omgevingsplan) worden verleend.
Voor wat betreft het aanleggen van een bedding (stortbed en ontvangstbed) op de bodem van de Kramerswatergang voldoet de aanvraag volgens het college aan de voorschriften uit het omgevingsplan. Hierbij is in aanmerking genomen dat het college wil voorkomen dat percelen minder geschikt worden voor de (toekomstig) geldende bestemmingen en het waterschap geen bezwaren ziet voor de gevolgen van de waterhuishouding.
De besluitvorming ten aanzien van stuw 2
5. Het college heeft het bouwwerk getoetst aan de eisen uit hoofdstuk 4 van het Besluit bouwwerken leefomgeving en de maatwerkregels uit het omgevingsplan. Volgens het college is aannemelijk gemaakt dat het bouwwerk voldoet aan deze voorschriften en kan de omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit worden verleend.
Het college heeft verder vastgesteld dat de aangevraagde activiteit (het vervangen en verplaatsen van stuw 2 in de Kramerswatergang) in strijd is met het omgevingsplan. Het plan voldoet niet aan artikel 48.13.1 van de regels uit het Omgevingsplan Losser, onderdeel bestemmingsplan ‘Buitengebied’. Er vindt namelijk nieuwbouw plaats waarbij de oppervlakte van het bouwwerk iets toeneemt en een nieuwe fundering wordt gemaakt.
Op basis van artikel 48.13.2 van de regels uit voornoemd Omgevingsplan kan echter worden afgeweken van het bestemmingsplan. Volgens het college vindt het bouwen plaats ten behoeve van de bestemming ‘Water’, de dubbelbestemming ‘Waterstaat – Waterbergingsgebied’ en de gebiedsaanduiding ‘Vrijwaringszone – water’, ‘Speciale beschermingszone 1’ en ‘reconstructiezone – extensiveringsgebied’. Nu uit de toetsing door de stadsbouwmeester blijkt dat er geen onevenredige afbreuk plaatsvindt aan de natuurlijke en landschappelijke waarden en het bouwplan aan de welstandscriteria voldoet, kan de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit (omgevingsplan) worden verleend.
Voor wat betreft het aanleggen van een bedding (stortbed en ontvangstbed) op de bodem van de Kramerswatergang voldoet de aanvraag volgens het college aan de voorschriften uit het omgevingsplan. Hierbij is in aanmerking genomen dat het college wil voorkomen dat percelen minder geschikt worden voor de (toekomstig) geldende bestemmingen en het waterschap geen bezwaren ziet voor de gevolgen van de waterhuishouding.
5.1.
Ter zitting van de rechtbank heeft het college bevestigd dat de besluitvorming ten aanzien van stuw 2 zowel betrekking heeft op het vervangen als op het verplaatsen van stuw 2.
5.2.
De besluitvormingsprocedure is, zo blijkt uit de bestreden besluiten, op grond van artikel 16.65, eerste lid, aanhef en onder b, van de Omgevingswet uitgevoerd met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (de uitgebreide voorbereidingsprocedure).
De gronden van beroep
6. Eisers zijn het niet eens met de verleende omgevingsvergunningen, omdat de brug die over de stuw wordt geplaatst in een Natura 2000-gebied ligt. Deze brug steekt 1.70 meter uit boven het maaiveld en ontsiert volgens eisers het landschap. Eisers hebben verder betoogd dat er voor de huidige en naar verwachting ook voor de vergunde constructie veel rommel blijft liggen bij hoog water waardoor veel onderhoud nodig is met veel verkeersbewegingen. Ook hierbij hebben eisers erop gewezen dat dit in een Natura 2000-gebied plaatsvindt. Verder is volgens eisers ten onrechte niet inzichtelijk gemaakt welke gevolgen de stuwen hebben voor de soorten in de omgeving, is niet of onvoldoende naar alternatieven gekeken en is geen rekening gehouden met omwonenden en flora en fauna. Ter zitting hebben zij gewezen op de aanwezigheid van vleermuizen. Naar de mening van eisers is de aanleg van een balgstuw een betere optie. Een balgstuw is minder aanwezig in het landschap, is onderhoudsvrij, is even duur als de huidige en de vergunde stuw en de bediening ervan is op afstand te regelen.
Overwegingen
Bordes
7. Het waterschap heeft ter zitting toegelicht dat op de stuw een bordes (door eisers 'brug' genoemd) wordt geplaatst waardoor onderhoudswerkzaamheden efficiënter en veiliger kunnen worden uitgevoerd.
7.1.
Volgens eisers zijn het bordes en de hoogte daarvan in strijd met de eisen van welstand.
7.2.
In afzonderlijke welstandsadviezen van 5 april 2024 heeft de stadsbouwmeester geconcludeerd dat de ingediende plannen voor het vervangen van stuw 1 en het vervangen en verplaatsen van stuw 2 niet in strijd zijn met redelijke eisen van welstand. Hierbij is met name getoetst aan het criterium:
'situering, vorm, detaillering, kleur en materiaalgebruik reageren op de locatie ter plekke en de bijbehorende landschappelijke en bebouwingsstructuur'.De stadsbouwmeester heeft voor beide stuwen vastgesteld dat de vormgeving van de nieuwe stuw voortkomt uit functionaliteit, netjes en deugdelijk is, en kenmerkend is voor betreffende waterbouwkundige constructies. Volgens de stadsbouwmeester is de uitstraling in deze situatie passend en zijn dit soort kunstwerken algemeen geaccepteerd als onderdeel van een watergang en de (landschappelijke) structuur die hierdoor wordt gevormd.
'situering, vorm, detaillering, kleur en materiaalgebruik reageren op de locatie ter plekke en de bijbehorende landschappelijke en bebouwingsstructuur'.De stadsbouwmeester heeft voor beide stuwen vastgesteld dat de vormgeving van de nieuwe stuw voortkomt uit functionaliteit, netjes en deugdelijk is, en kenmerkend is voor betreffende waterbouwkundige constructies. Volgens de stadsbouwmeester is de uitstraling in deze situatie passend en zijn dit soort kunstwerken algemeen geaccepteerd als onderdeel van een watergang en de (landschappelijke) structuur die hierdoor wordt gevormd.
7.3.
Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college zelf ligt, mag het op zo'n advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht [2] .
7.4.
Het college heeft in de bestreden besluiten de adviezen van de stadsbouwmeester gevolgd en in het verweerschrift nog expliciet overwogen dat hij geen reden heeft gehad om aan de juistheid van die adviezen te twijfelen.
7.5.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich mogen baseren op de welstandsadviezen van de stadsbouwmeester. Dat eisers het bordes op de stuwen lelijk vinden en ontsierend voor het landschap vormt geen concreet aanknopingspunt voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van de welstandsadviezen van de stadsbouwmeester, de begrijpelijkheid van de in de adviezen gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop. Het college heeft zich daarom op het standpunt mogen stellen dat de bouwplannen voor stuw 1 en stuw 2 voldoen aan de redelijke eisen van welstand. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Afval
8. Ten aanzien van de vrees van eisers met betrekking tot het zich ophopen van afval voor de stuwen volgt de rechtbank het waterschap in de toelichting ter zitting dat het verwijderen hiervan valt onder de onderhoudstaken van het waterschap. Eisers kunnen in geval van opgehoopt afval melding doen bij het waterschap. Het waterschap dient de stuwen schoon te maken en te onderhouden. De rechtbank ziet in dit betoog van eisers binnen de kaders van de Omgevingswet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college de omgevingsvergunningen niet heeft mogen verlenen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Natura 2000-gebied en flora en fauna
9. Stuw 1 bevindt zich in Natura 2000-gebied Dinkelland. Stuw 2 ligt daarbuiten.
10. De rechtbank overweegt dat op grond van de Omgevingswet een vergunning vereist kan zijn voor een zogenoemde Natura 2000-activiteit dan wel een flora- en fauna-activiteit. Dat volgt uit artikel 5.1, eerste lid, onder e, van de Omgevingswet en artikel 5.1, tweede lid, onder g, van de Omgevingswet.
11. Het waterschap heeft in de bij het college ingediende aanvraag voor de omgevingsvergunningen de Natura 2000-activiteit vermeld.
11.1.
De procesdossiers bevatten een brief van 10 april 2024 van de provincie Overijssel en het college heeft deze brief betrokken bij de besluitvorming op de aanvragen van het waterschap. In de brief van 10 april 2024 is vermeld dat op basis van de hydrologische berekening en de ecologische bronnen is geconcludeerd dat het niet vervangen van de twee stuwen een verhoogd risico geeft voor het behoud van het aanwezig habitat H91EO-Alluviaal bos. Het vervangen van de lekkende stuwen in de Kramerswatergang zien Gedeputeerde Staten van Overijssel daarom als een maatregel ten behoeve van de instandhoudingsdoelstellingen Natura 2000. Het college heeft geconcludeerd dat geen vergunning voor een Natura 2000-activiteit nodig is.
11.2.
In de Omgevingswet is een Natura 2000-activiteit gedefinieerd als activiteit, inhoudende het realiseren van een project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
11.3.
Voor zover eisers hebben beoogd te betogen dat ten onrechte geen omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit aanwezig is, volgt de rechtbank dat niet. Gelet op de brief van de provincie Overijssel en de definitie van Natura 2000-activiteit heeft het college hier terecht ervan uit mogen gaan dat geen omgevingsvergunning voor die activiteit nodig is.
12. Het waterschap heeft in de bij het college ingediende aanvragen geen aanvraag voor een flora- en fauna-activiteit gedaan.
12.1.
Op grond van de Omgevingswet geldt er geen verplichting om zo'n vergunning, als die nodig is, gelijktijdig met de omgevingsvergunning voor het vervangen van stuw 1 en stuw 2 aan te vragen. De vraag of hier een vergunning voor een flora- en fauna-activiteit is vereist en zo ja, of die kan worden verleend, valt daarom buiten de omvang van deze procedure.
13. De beroepsgronden van eisers met betrekking tot Natura 2000 en flora en fauna slagen, gelet op het voorgaande, niet.
Alternatieven en omwonenden
14. Het betoog van eisers dat het college ten onrechte niet naar alternatieven heeft gekeken slaagt niet. Er is binnen het stelstel van de Omgevingswet geen plaats voor een beslissing omtrent een omgevingsvergunning anders dan op grond van een daartoe strekkende aanvraag. Het college is daarom bij het nemen van de bestreden besluiten terecht uitgegaan van de door het waterschap ingediende aanvragen om een omgevingsvergunning.
De rechtbank ziet verder geen grondslag voor het oordeel dat bij de vergunningverlening onvoldoende rekening is gehouden met de omwonenden.
Conclusie en gevolgen
15. Uit het voorgaande volgt dat het beroep van de familie [eiser 1] tegen het besluit van 25 juli 2024 (stuw 1) ongegrond is en dat het beroep van beide eisers tegen het besluit van 29 juli 2024 (stuw 2) ongegrond is.
15.1.
Wat betreft de familie [eiser 2] is in rechtsoverweging 2.1 overwogen dat zij niet als belanghebbende wordt aangemerkt ten aanzien van het besluit over stuw 1. Zoals is overwogen in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [3] , zal aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, maar die tegen het ontwerpbesluit op basis van de hem in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid wel een zienswijze heeft ingediend, in beroep niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Die situatie is bij de familie [eiser 2] met betrekking tot stuw 1 aan de orde. Nu de rechtbank reeds geoordeeld heeft dat het beroep van de familie [eiser 1] tegen het besluit over stuw 1 ongegrond is en namens de familie [eiser 2] dezelfde gronden zijn aangevoerd, komt de rechtbank niet toe aan de vraag of het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een gegrondverklaring van het beroep.
16. Omdat de beroepen ongegrond zijn, krijgen eisers het door hen betaalde griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van de proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart:
- het beroep met zaaknummer 24/3438 ongegrond;
- het beroep met zaaknummer 24/3439 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, rechter, in aanwezigheid van mr. H. Richart, griffier. Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.