Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/3912
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] B.V., eiseres
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
en
de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mr. E.J.H. Jansen, mr. M.L. Leegsma en K.A. Buma).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de door de minister aan eiseres opgelegde boete van € 247.838,-. Eiseres is het niet eens met deze boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister de boete terecht heeft opgelegd.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister de boete aan eiseres terecht heeft opgelegd. Eiseres krijgt geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. De minister heeft op 1 november 2023 aangekondigd voornemens te zijn boetes op te leggen aan eiseres in verband met overtredingen van de verplichtingen en regels van het geldende mestbeleid.
2.1.
Eiseres heeft een zienswijze ingediend.
2.2.
De minister heeft met het besluit van 27 februari 2024 besloten aan eiseres een boete op te leggen van € 247.838,-. Er zijn overtredingen geconstateerd met betrekking tot de verantwoordingsplicht. Eiseres heeft namelijk 22.758 kilogram fosfaat niet kunnen verantwoorden. Ook zijn overtredingen geconstateerd met betrekking tot de administratieve verplichtingen, maar hiervoor zijn geen boetes opgelegd in verband met verjaring. Aan eiseres is wel een waarschuwing gegeven voor deze overtredingen.
2.3.
Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
2.4.
De minister heeft met het bestreden besluit van 6 september 2024 het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
2.5.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.6.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.7.
De rechtbank heeft het beroep op 28 augustus 2025, gelijktijdig met het beroep met zaaknummer ZWO 25/60, op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
Algemene verwijzing zienswijze en bezwaar
3. De rechtbank merkt allereerst op dat eiseres in het beroepschrift heeft verwezen naar haar zienswijze en bezwaargronden. Op deze zienswijze en bezwaargronden is door de minister in het besluit van 27 februari 2024 en in het bestreden besluit gereageerd. Van eiseres mag verwacht worden dat zij in beroep concreet aangeeft waarom zij het met het bestreden besluit en de motivering niet eens is. Een algemene verwijzing naar de zienswijze en bezwaargronden volstaat niet.
Bevoegdheid
4. Eiseres voert aan dat de minister niet bevoegd was om de boete op te leggen. Volgens eiseres is de bevoegdheid van de minister om de boete(s) op te leggen namelijk vervallen. De overtreding met feitcode M740 wegens het niet voldoen aan de verantwoordingsplicht voor dierlijke meststoffen zou volgens het rapport van bevindingen zijn gepleegd in de periode van 23 juli 2018 tot 20 november 2020 en de boete is pas opgelegd met het besluit van 27 februari 2024. De overtreding met feitcode M161, het niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie door een intermediair, zou zijn gepleegd in dezelfde periode. De overtreding met feitcode M165, het niet naar waarheid verstrekken van de gevraagde gegevens door de intermediair, zou zijn gepleegd op 31 maart 2019, 12 februari 2020 en 31 januari 2021.
4.1.
De rechtbank stelt vast dat de minister geen boetes heeft opgelegd voor de overtredingen met feitcodes M161 en M165. Omdat voor deze overtredingen geen boete van meer dan € 340,- kan worden opgelegd [1] , vervalt de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete drie jaren nadat de overtreding heeft plaatsgevonden. [2] Dat betekent dat de bevoegdheid van de minister voor het opleggen van bestuurlijke boetes voor overtreding van deze administratieve verplichtingen was vervallen op het moment dat de minister het besluit van 27 februari 2024 nam. De minister heeft daarom terecht geen boetes opgelegd voor deze overtredingen.
4.2.
De rechtbank is verder van oordeel dat de bevoegdheid voor de minister om een boete op te leggen wegens overtreding van de verantwoordingsplicht nog niet was vervallen op het moment dat de minister het besluit van 27 februari 2024 nam. Omdat voor deze overtreding een boete van meer dan € 340,- kan worden opgelegd, vervalt de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete vijf jaren nadat de overtreding heeft plaatsgevonden. [3] De overtreding van de verantwoordingsplicht is geconstateerd op 20 november 2020. Dat betekent dat de bevoegdheid voor het opleggen van een bestuurlijke boete nog niet was vervallen op het moment dat de minister het besluit tot oplegging van de boete nam. Dat door de toezichthouder is gecontroleerd over een periode vanaf 23 juli 2018, vanaf het moment dat de opslag voor de mest in gebruik werd genomen, doet hier niet aan af. De beroepsgrond slaagt niet.
Overtreding
5. Eiseres voert aan dat de minister ten onrechte niet heeft onderzocht of er andere verklaringen zijn voor het geconstateerde tekort aan verantwoord fosfaat. Ter zitting heeft eiseres erop gewezen dat branchebreed bekend zou zijn dat sprake is van 10% indroging en dat dit de geconstateerde verschillen kan verklaren.
5.1.
De rechtbank overweegt als volgt. Uit vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven [4] volgt dat de minister, indien hij ter zake van een overtreding van artikel 14 van Pro de Meststoffenwet een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de overtreding is begaan. Een bestuursorgaan mag daarbij in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
5.2.
Met de bevindingen van de NVWA in het rapport van bevindingen van 4 oktober 2021, aangevuld op 3 januari 2022, is het gerechtvaardigd vermoeden ontstaan dat eiseres niet heeft voldaan aan de wettelijke verplichtingen ten aanzien van de verantwoordingsplicht. [naam] heeft destijds, in het gehoor van 26 augustus 2021, al verklaard dat er mogelijk sprake is geweest van indroging in verband met een warme en droge zomer. Dit is echter op geen enkele wijze onderbouwd of aannemelijk gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank is dit dan ook onvoldoende voor twijfel aan het rapport van bevindingen van de NVWA. De rechtbank is daarom van oordeel dat de minister het rapport van bevindingen ten grondslag heeft kunnen leggen aan de vaststelling van de overtreding en daarmee aan de oplegging van de boete. De beroepsgrond slaagt niet.
Matiging
6. Eiseres voert aan dat de minister onjuist gematigd heeft en niet conform het eigen boetebeleid heeft gehandeld. Volgens eiseres had drie keer gematigd moeten worden.
6.1.
De rechtbank is van oordeel dat de minister het eigen boetebeleid, Boetebeleid Meststoffenwet RVO, op de juiste wijze heeft toegepast. De minister heeft de boete gematigd met € 2.500,- in verband met de overschrijding van de termijn van artikel 5:51 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De minister heeft terecht geen aanleiding gezien voor verdere matiging. Voor de overige overtredingen van de administratieve verplichtingen is eiseres immers niet beboet. De rechtbank verwijst in dat kader naar wat zij heeft overwogen in rechtsoverweging 4.1. De beroepsgrond slaagt niet.
Hoorplicht
7. Eiseres voert aan dat de minister de hoorplicht heeft geschonden. Volgens eiseres is geen sprake van een kennelijk ongegrond bezwaar. De minister heeft op oneigenlijke gronden, naar aanleiding van de ingebrekestelling van eiseres, afgezien van het horen en beslist op haar bezwaar.
7.1.
De rechtbank is van oordeel dat de minister heeft mogen afzien van het horen van eiseres in bezwaar. De minister heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat sprake is geweest van summiere bezwaargronden, waardoor sprake is van een kennelijk ongegrond bezwaar. Eiseres heeft in haar bezwaargronden de bevindingen uit het rapport van bevindingen van de NVWA niet concreet betwist. De minister heeft daarbij ook van belang mogen vinden dat eiseres had aangekondigd aanvullende bezwaargronden te willen indienen, maar dit heeft nagelaten, ondanks dat de termijn voor het indienen hiervan herhaaldelijk is verlengd. Bovendien heeft eiseres niet gereageerd op herhaaldelijke verzoeken van de minister om contact of informatie naar aanleiding van de ingebrekestelling door eiseres. De minister heeft het bezwaar van eiseres daarom kennelijk ongegrond kunnen verklaren. De beroepsgrond slaagt niet.
Evenredigheid
8. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit niet evenredig is.
8.1.
De aan eiseres opgelegde boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 5:46, derde lid, van de Awb voorziet in de mogelijkheid tot het opleggen van een lagere boete door de minister indien een overtreder aannemelijk maakt dat de opgelegde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Artikel 47 van Pro het Handvest [5] en artikel 6 van Pro het EVRM [6] brengen mee dat de rechter dient te toetsen of een opgelegde boete in het concrete geval in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de bewezen overtreding.
8.2.
De rechtbank ziet in dit geval geen aanleiding voor het oordeel dat de opgelegde boete niet in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Eiseres heeft ook niet geconcretiseerd waarom de opgelegde boete niet evenredig zou zijn. De beroepsgrond slaagt niet.
Dwangsom
9. De rechtbank overweegt dat zij in haar uitspraak van vandaag inzake het andere beroep van eiseres [7] heeft geoordeeld dat de minister onbevoegd was te beslissen op haar bezwaar tegen het besluit van 10 september 2024, waarin de minister heeft vastgesteld dat geen dwangsom was verbeurd wegens niet tijdig beslissen. Het onderhavige beroep van eiseres heeft namelijk van rechtswege betrekking op dit besluit.
9.1.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de minister binnen twee weken na de ingebrekestelling van eiseres van 27 augustus 2024 heeft beslist. Dat betekent dat de minister terecht heeft vastgesteld dat geen dwangsom verschuldigd is.
Overig
10. Hetgeen overigens door eiseres is aangevoerd is overwogen, maar kan niet tot een ander oordeel luiden.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de aan eiseres opgelegde boete in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Diele, griffier, uitgesproken in het openbaar op
De rechter is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:45
1.Indien artikel 5:53 van Pro toepassing is, vervalt de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete vijf jaren nadat de overtreding heeft plaatsgevonden.
2.In de overige gevallen vervalt de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete drie jaren nadat de overtreding heeft plaatsgevonden.
3.Indien tegen de bestuurlijke boete bezwaar wordt gemaakt of beroep wordt ingesteld, wordt de vervaltermijn opgeschort tot onherroepelijk op het bezwaar of beroep is beslist.
Artikel 5:46
1.De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
2.Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
3.Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
4.Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 5:53
1.Dit artikel is van toepassing indien voor de overtreding een bestuurlijke boete van meer dan € 340 kan worden opgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
2.In afwijking van artikel 5:48 wordt Pro van de overtreding steeds een rapport of proces-verbaal opgemaakt.
3.In afwijking van afdeling 4.1.2 wordt de overtreder steeds in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen.
Artikel 7:3
Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
a.het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is,
b.het bezwaar kennelijk ongegrond is,
c.de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord,
d.de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord, of
e.aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad.
Meststoffenwet
Artikel 14
1.Degene die dierlijke meststoffen produceert of verhandelt kan steeds verantwoorden dat de op het eigen bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen of de op de eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd.
2.De verantwoording heeft betrekking op de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen en betreft mede de afnemers waarnaar de meststoffen zijn afgevoerd.
3.De verantwoording door degene die dierlijke meststoffen produceert heeft mede betrekking op de hoeveelheid stikstof in de meststoffen.
4.Voor de toepassing van het eerste lid wordt op de geproduceerde of aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen in mindering gebracht de hoeveelheid dierlijke meststoffen waarvan aannemelijk wordt gemaakt dat deze op het eigen bedrijf of in het kader van de eigen onderneming is gebruikt of opgeslagen.
Artikel 34
1.Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
a.het bedrijf of de onderneming, zoals de aard en de locatie van het bedrijf of de onderneming en van de daartoe behorende onderdelen en bedrijfsmiddelen, de tenaamstelling of handelsnaam, de rechtsvorm, in voorkomend geval de aard en samenstelling van het samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat het bedrijf of de onderneming voert, de inschrijving in het handelsregister en de bij het bedrijf of de onderneming werkzame personen en hun bevoegdheden;
b.de geproduceerde, in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde, verhandelde, be- of verwerkte, op of in de bodem gebrachte en anderszins gebruikte hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen en de gegevens, bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdelen b en c;
c.de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond en de overige gebruikte grond, met inbegrip van gegevens over naar de aard van de teelt of het gebruik te onderscheiden aaneengesloten oppervlakten en de topografische ligging daarvan, en met inbegrip van gegevens met betrekking tot grond die nog in gebruik moet worden genomen en met betrekking tot nog aan te vangen teelten en vormen van gebruik;
d.het bepaalde bij of krachtens de artikelen 33a, 33b en 33d.
2.Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat:
a.het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend langs elektronische weg kan geschieden, en
b.Onze Minister onder voorwaarden ontheffing kan verlenen van het bepaalde op grond van onderdeel a.
Artikel 35
1.Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de bepaling van:
a.de hoeveelheden meststoffen, bedoeld in artikel 34, eerste lid, onderdeel b, uitgedrukt in kilogrammen stikstof of fosfaat;
b. de verdere samenstelling van deze meststoffen;
c. de tot het bedrijf behorende oppervlakten, bedoeld in artikel 34, eerste lid, onderdeel c;
d.de aantallen gehouden, uitgeschaarde, ingeschaarde, tijdelijk elders ter weiding ondergebrachte of tijdelijk ter weiding aangenomen dieren en de aantallen dieren die anderszins op een bedrijf of in het kader van een onderneming aanwezig zijn;
e.de aard, de fosfaattoestand en de samenstelling van de bodem alsmede de gewasopbrengst, voor zover dat relevant is voor de hoeveelheid meststoffen die op of in de bodem mag worden gebracht.
2.Bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur kunnen mede regels worden gesteld omtrent gevallen waarin, de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de hoeveelheid geproduceerde dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof of fosfaat, wordt bepaald op basis van:
a.bij of krachtens de maatregel vastgestelde forfaitaire productienormen, onderscheiden naar diersoort, diercategorie en bedrijfssysteem en uitgedrukt in kilogrammen stikstof, onderscheidenlijk fosfaat, per dier per jaar;
b.gegevens met betrekking tot de samenstelling van het door de dieren gebruikte diervoeder en de forfaitair bepaalde vastlegging van stikstof, onderscheidenlijk fosfaat, in de dieren en dierlijke producten, alsmede de forfaitair bepaalde gasvormige verliezen van stikstof uit de stal en de mestopslagruimte;
c.indien het melkvee betreft, de melkproductie per dier en de samenstelling van de melk;
d.een combinatie van deze bepalingswijzen.
3.Bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur kunnen mede regels worden gesteld omtrent de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder de hoeveelheid in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde of verhandelde meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof of fosfaat, wordt bepaald op basis van bij of krachtens de maatregel vastgestelde forfaitaire omrekennormen, onderscheiden naar mestvorm, diersoort, diercategorie en bedrijfssysteem en uitgedrukt in kilogrammen stikstof, onderscheidenlijk fosfaat, per gewichts- of volume-eenheid.
4.Bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur worden de forfaitaire waarden, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, vastgesteld.
Deze waarden kunnen verschillend worden vastgesteld al naar gelang, voor zover van toepassing, de diersoort en diercategorie, de aard en het gewicht van het dierlijke product en de aard en de omvang van de stal en de mestopslagruimte.
5.Bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de wijze van bepaling van de hoeveelheid en de samenstelling van het diervoeder en de melk, bedoeld in het tweede lid, onderdelen b en c.