Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/2776
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
CZorg Oost BV, uit Deventer, eiseres (hierna: CZorg Oost),
(gemachtigde: mr. R. Moghni),
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder (hierna: de minister).
Samenvatting
Deze uitspraak gaat over een door CZorg Oost ontvangen subsidie op grond van de Subsidieregeling Coronabanen in de Zorg. De minister heeft deze subsidie aan CZorg Oost toegekend, maar is op basis van nader onderzoek van mening dat CZorg Oost niet heeft voldaan aan de subsidievoorwaarden omdat de subsidiabele activiteiten niet zijn verricht nu het ingeschakelde detacheringsbureau geen personeel in dienst had en ook niet heeft ingehuurd. Daarom heeft de minister de subsidie op € 0,- vastgesteld en bepaald dat CZorg Oost het al verleende bedrag van € 123.903,59 moet terugbetalen. CZorg Oost is het hier niet mee eens. Volgens haar volgt uit de overgelegde detacheringsovereenkomst en andere stukken dat zij coronabanen heeft ingezet en de activiteiten dus heeft verricht. Volgens de rechtbank heeft de minister kunnen bepalen dat CZorg Oost het verleende bedrag moet terugbetalen. CZorg Oost heeft namelijk niet aangetoond dat de gesubsidieerde activiteiten hebben plaatsgevonden. CZorg Oost krijgt geen gelijk en het beroep is ongegrond.
Procesverloop
1. Bij besluit van 4 mei 2023 heeft de minister de aan CZorg Oost verleende subsidie op grond van de subsidieregeling Coronabanen in de Zorg (hierna: de Subsidieregeling) op € 0,- vastgesteld en een bedrag van € 123.903,59 van CZorg Oost teruggevorderd. Met het bestreden besluit van 3 mei 2024 op het bezwaar van CZorg Oost is de minister bij dat besluit gebleven.
1.1.
CZorg Oost heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
1.2.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
1.3.
De minister heeft op 30 juni 2025 aanvullende stukken ingestuurd waarbij is verzocht om met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te bepalen dat alleen de rechtbank van die stukken kennis mag nemen.
1.4.
De geheimhoudingskamer heeft op 8 juli 2025 bepaald dat de beperking van de kennisneming van de stukken gerechtvaardigd is.
1.5.
Bij e-mailbericht van 9 juli 2025 heeft CZorg Oost geen toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
1.6.
De rechtbank heeft het beroep op 10 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] namens CZorg Oost en de gemachtigde van CZorg Oost. Namens de minister zijn verschenen: mr. E.S. Fakili, [naam 2], [naam 3] en [naam 4]. Het beroep is gelijktijdig behandeld met het beroep met zaaknummer ZWO 24/4153. In beide zaken wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
Beoordeling door de rechtbank
Aanleiding
2. Ter zitting heeft CZorg Oost toegelicht dat zij een onderneming is die in Beekbergen beschermd wonen biedt aan jongvolwassenen. Er worden verschillende soorten begeleiding aan de jongeren gegeven.
2.1.
CZorg Oost heeft op 24 juni 2021 een aanvraag ingediend voor subsidie op grond van de Subsidieregeling. CZorg Oost heeft subsidie aangevraagd voor vijf coronabanen in de zorg: drie welzijns-assistenten en twee ondersteuners veiligheid.
2.2.
Bij besluit van 16 september 2021 heeft de minister een subsidie ter hoogte van € 123.903,59 aan CZorg Oost verleend voor vijf coronabanen in de zorg. Deze coronabanen kunnen ingezet worden in de periode van 1 juli 2021 tot en met 31 december 2021.
2.3.
CZorg Oost heeft een voorschot van 100 procent van het subsidiebedrag ontvangen.
2.4.
Op 2 juni 2022 heeft CZorg Oost een aanvraag tot vaststelling van de subsidie bij de minister ingediend. CZorg Oost heeft deze aanvraag op 13 juli 2022 en 25 juli 2022 aangevuld.
2.5.
Na de indiening van de aanvraag tot vaststelling van de subsidie is CZorg Oost in een steekproef gevallen en is CZorg Oost om aanvullende documenten gevraagd.
2.6.
Op 20 maart 2023 en 26 april 2023 heeft CZorg Oost verschillende documenten naar de minister toegestuurd.
2.7.
De minister is vervolgens overgegaan tot de besluitvorming die beschreven is onder Procesverloop.
Het bestreden besluit
3. De minister heeft de subsidie op nihil vastgesteld en € 123.903,59 van CZorg Oost teruggevorderd. Volgens de minister heeft CZorg Oost niet voldaan aan artikel 3, eerste lid, van de Subsidieregeling in samenhang gelezen met artikel 12, derde lid, van de Subsidieregeling. Met de aangeleverde detacheringsovereenkomst met detacheerder Dakar Manpower BV heeft CZorg Oost, aldus de minister, onvoldoende aangetoond dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht. Er is geen sprake van een overeenkomst waaruit blijkt dat een specifieke persoon werkzaamheden heeft verricht. Daarnaast is volgens de minister niet gebleken dat de detacheerder Dakar Manpower BV werknemers in dienst had die de coronabanen konden uitvoeren. Ook is niet aangetoond dat de coronabanen op een andere wijze zijn ingevuld. Dat CZorg Oost geen directe relatie heeft met de persoon die de coronabaan zou hebben vervuld, - zij heeft daar bijvoorbeeld geen contract mee - is een omstandigheid die naar de mening van de minister voor rekening en risico van CZorg Oost dient te komen. De minister heeft in het bestreden besluit verder overwogen dat, aangezien niet is gebleken dat de activiteiten waarvoor subsidie is verleend zijn verricht, de subsidie niet heeft bijgedragen aan het doel van de Subsidieregeling. Omdat de Subsidieregeling wordt gefinancierd met algemene middelen, is er een groot belang om de subsidie op € 0,- vast te stellen. In het geval van CZorg Oost is dit volgens de minister ook niet onevenredig en dienen de gevolgen voor rekening en risico van CZorg Oost te blijven. Ten slotte kan volgens de minister door CZorg Oost geen bezwaar in de zin van de Awb worden gemaakt tegen de opname van CZorg Oost in het Misbruik en Oneigenlijk gebruik-register (M&O-register).
Bespreking van de beroepsgronden
Procesdossier compleet?
4. CZorg Oost had zich aanvankelijk op het standpunt gesteld dat het procesdossier niet compleet was en dat het rapport van de Nederlandse Arbeidsinspectie ten onrechte niet aan haar was verstrekt.
4.1.
Naar aanleiding van de beslissing van de geheimhoudingskamer, het vervolgens niet geven van toestemming door CZorg Oost als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb en het verhandelde ter zitting heeft de minister tijdens de zitting alsnog het rapport aan CZorg Oost verstrekt op een wijze waarmee CZorg Oost ter zitting heeft ingestemd. CZorg Oost heeft daarop aangegeven dat hiermee het procesdossier gecompleteerd is. Deze beroepsgrond behoeft daarom geen bespreking meer.
Steekproef
5. CZorg Oost heeft zich op het standpunt gesteld dat de minister niet de bevoegdheid had om een steekproef te nemen. De door de minister uitgevoerde steekproef is volgens CZorg Oost onrechtmatig. De uit de steekproef voortgekomen bevindingen mogen daarom niet worden gebruikt.
5.1.
De rechtbank volgt CZorg Oost niet in dit betoog. In het verleningsbesluit is expliciet aan CZorg Oost duidelijk gemaakt dat de verklaring inzake de werkelijke kosten door middel van een steekproef kan worden onderzocht. Aangegeven is dat dan bijvoorbeeld verzocht kan worden om de contracten of de salarisadministratie over te leggen waaruit blijkt dat er invulling is gegeven aan de aangevraagde coronabanen met bijbehorende lasten. Daarnaast is in artikel 12, vierde lid, van de Subsidieregeling expliciet de bevoegdheid voor de minister neergelegd om een steekproef uit te voeren.
5.2.
Zoals de minister in het verweerschrift nader heeft toegelicht, is informatie van de Nederlandse Arbeidsinspectie over Dakar Manpower aanleiding geweest om een risicogerichte steekproef bij CZorg Oost uit te voeren. Hiermee heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk gemaakt waarom CZorg Oost in de steekproef is gevallen. De rechtbank volgt CZorg Oost dan ook niet in de stelling dat de uitgevoerde steekproef onrechtmatig is. De door CZorg Oost gestelde strijd met het verbod van willekeur en discriminatie is niet aannemelijk geworden. De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank in de informatie van de Nederlandse Arbeidsinspectie aanleiding mogen zien voor nader onderzoek.
De onderbouwing van de subsidiabele activiteiten
6. CZorg Oost heeft zich op het standpunt gesteld dat zij heeft aangetoond dat de gesubsidieerde activiteiten zijn verricht volgens de gestelde voorwaarden. CZorg Oost stelt namelijk dat zij via detacheringsbureau Dakar Manpower BV personeel heeft ingezet voor de coronabanen. De minister heeft de subsidie daarom ten onrechte op nihil gesteld, aldus CZorg Oost.
6.1.
In artikel 3, eerste lid, van de Subsidieregeling zijn de subsidiabele activiteiten van de Subsidieregeling omschreven: De minister kan op aanvraag aan een zorgaanbieder een subsidie verstrekken voor het tewerkstellen en begeleiden van werknemers via coronabanen om de continuïteit van zorg tijdens de COVID-19 uitbraak te kunnen waarborgen.
6.2.
In artikel 12, derde lid, van de Subsidieregeling is bepaald dat de zorgaanbieder aan de hand van een verklaring inzake werkelijke kosten aantoont dat de activiteiten zijn verricht en dat is voldaan aan de verplichtingen die aan de verleende subsidie zijn verbonden.
6.3.
Dit betekent dat de zorgaanbieder onder meer moet aantonen dat de activiteiten zijn verricht. Op CZorg Oost rust hier dus de bewijslast om aan te tonen dat zij werknemers te werk heeft gesteld om de continuïteit van zorg tijdens de COVID-19 uitbraak te kunnen waarborgen. Anders dan CZorg Oost lijkt te betogen, ligt het dus niet op de weg van de minister om aannemelijk te maken dat de werkzaamheden niet zouden zijn verricht.
6.4.
CZorg Oost heeft ter onderbouwing van de aanvraag om subsidievaststelling de volgende documenten overgelegd: een aangifte loonheffingen, facturen van Dakar Manpower BV, afschriften van een betaalrekening, een detacheringsovereenkomst tussen Dakar Manpower BV en CZorg Oost, de cao sociaal werk 2021-2023, een gunningsbeslissing en een activiteitenverslag.
6.5.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister deze documenten onvoldoende kunnen achten ter onderbouwing van de subsidiabele activiteiten. Uit geen van deze documenten blijkt namelijk wie door CZorg Oost te werk is gesteld, terwijl in het kader van deze Subsidieregeling verwacht mag worden dat een aanvrager – in dit geval CZorg Oost – aantoont welke persoon te werk is gesteld in een specifieke baan om de continuïteit van zorg tijdens de COVID-19 uitbraak te kunnen waarborgen. Daarbij heeft de minister kunnen betrekken het rapport van 11 april 2023 van de Nederlandse Arbeidsinspectie (zoals dat in het procesdossier is opgenomen) en het ter zitting door de minister verstrekte rapport van 10 januari 2024 van de Nederlandse Arbeidsinspectie. Uit deze rapporten volgt dat Dakar Trading BV ook als handelsnaam Dakar Manpower voert en dat deze onderneming in ieder geval tot april 2022 geen aangifte loonbelasting heeft gedaan. In de rapporten wordt aangegeven dat er vermoedelijk geen personeel in loondienst is bij Dakar Trading dat uitgeleend of gedetacheerd kon worden bij zorgondernemingen in het kader van de COZO [1] . Mede gelet op deze bevindingen heeft de minister van CZorg Oost een concretere onderbouwing mogen verwachten van wie door CZorg Oost te werk is gesteld. Dat CZorg Oost het niet aan haar vindt om te verifiëren of het personeel op de juiste wijze geregistreerd staat bij Dakar Manpower BV en zij niet weet welke overeenkomst - anders dan een arbeidsovereenkomst - het detacheringsbureau met de individuele medewerker heeft afgesloten, maakt dit niet anders. CZorg Oost heeft deze subsidie aangevraagd en moet aantonen dat zij iemand te werk heeft gesteld. Dit had gekund door het overleggen van een overeenkomst tussen de door CZorg Oost gebruikte detacheerder en de betrokken werknemer of door het overleggen van andere documenten waaruit blijkt welke persoon door CZorg Oost te werk is gesteld. Dat heeft CZorg Oost niet gedaan.
6.6.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister kunnen oordelen dat CZorg Oost niet heeft aangetoond dat de subsidiabele activiteiten zijn uitgevoerd. De minister heeft in het bestreden besluit deugdelijk gemotiveerd hoe hij tot deze conclusie is gekomen. De onderhavige beroepsgrond slaagt niet.
De bevoegdheid tot lagere vaststelling en terugvordering
7. Naar CZorg Oost en haar bestuurder is een strafrechtelijk onderzoek gaande. Voor zover CZorg Oost heeft betoogd dat de minister met de lagere vaststelling en terugvordering had moeten wachten tot het strafrechtelijk onderzoek is afgerond, volgt de rechtbank dat betoog niet. Het bestuursrechtelijke traject staat los van het strafrechtelijke traject.
7.1.
Artikel 4:46, eerste en tweede lid, van de Awb luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b. de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
(…).
7.2.
Op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb geldt als uitgangspunt dat wanneer een besluit tot subsidieverlening is gegeven, het subsidiebedrag wordt vastgesteld in overeenstemming met de verlening [2] . Op grond van het tweede lid van artikel 4:46 heeft Pro de minister evenwel de bevoegdheid om de subsidie lager vast te stellen indien zich één of meer van de in dat artikellid opgenomen omstandigheden voordoen. Die bevoegdheid is een zogenoemde discretionaire bevoegdheid. De minister heeft daarbij beleidsruimte, wat betekent dat hij de keuze heeft om, als aan de toepassingsvereisten is voldaan, deze bevoegdheid al dan niet te gebruiken.
7.3.
Indien toepassing wordt gegeven aan het tweede lid van artikel 4:46 van Pro de Awb, dient daarbij het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, in acht te worden genomen. Dat betekent dat de gevolgen van de lagere vaststelling niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. In het geval dat de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan een aan de subsidie verbonden verplichting, zal een afweging moeten worden gemaakt tussen enerzijds het belang van handhaving van de verplichting en anderzijds de gevolgen van de verlaging van de subsidie voor de ontvanger. Daarbij zijn tevens van belang de ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze aan de ontvanger kan worden verweten [3] .
7.4.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister in redelijkheid kunnen besluiten dat de voor CZorg Oost nadelige gevolgen van de vaststelling van de subsidie op nihil en de terugvordering van het uitbetaalde subsidiebedrag in dit geval niet opwegen tegen het belang van de minister. De minister moet vanuit het oogpunt van een zorgvuldige besteding van publieke middelen in principe gebruik maken van de bevoegdheid tot terugvordering van onverschuldigd betaalde voorschotten. Dat is een legitiem doel waaraan belangrijke betekenis toekomt. Dat het financiële belang van CZorg Oost groot is, maakt de terugvordering hier niet onevenredig. De minister heeft hier geen reden hoeven zien om de terugvordering achterwege te laten.
7.5.
Het beroep van CZorg Oost op de hardheidsclausule van de Subsidieregeling slaagt niet. Het betoog dat de zorg volgens CZorg Oost is geleverd, is hiervoor al onaannemelijk geacht en kan dus niet tot de conclusie leiden dat de minister gebruik had moeten maken van de discretionaire bevoegdheid om de hardheidsclausule toe te passen. Ook indien CZorg Oost wel de kosten heeft gemaakt, leidt dat er naar het oordeel van de rechtbank niet toe dat de minister toepassing had moeten geven aan de hardheidsclausule. Zoals ook de minister heeft gesteld, moet er voor een geslaagd beroep op artikel 15 van Pro de Subsidieregeling sprake zijn van een situatie van onbillijkheid van overwegende aard. De rechtbank volgt de minister in de conclusie dat hiervan bij CZorg Oost niet is gebleken.
Hoorplicht
8. CZorg Oost heeft betoogd dat de minister de hoorplicht uit artikel 7:2 van Pro de Awb heeft geschonden. De uitnodiging voor de hoorzitting is niet 10 dagen voor de hoorzitting verstuurd.
8.1.
De minister heeft in het kader van de hoorplicht toegelicht dat CZorg Oost de minister in gebreke heeft gesteld op 16 april 2024 vanwege het te laat beslissen op het bezwaar. Vervolgens heeft de minister op 18, 19, 23 en 29 april 2024 meerdere keren telefonisch contact gezocht met het secretariaat van het kantoor van de gemachtigde van CZorg Oost om een hoorzitting in te plannen. Ook zijn terugbelverzoeken achtergelaten. Daar is niet op gereageerd. Pas op 29 april 2024 is er telefonisch contact gelegd. Hierbij is aangekondigd dat de hoorzitting op 30 april 2024 zal plaatsvinden. CZorg Oost heeft op 29 en 30 april 2024 de uitnodiging voor de hoorzitting geweigerd.
8.2.
CZorg Oost heeft deze geschetste gang van zaken niet betwist.
8.3.
Zeker tegen de achtergrond van de ingediende ingebrekestelling mag naar het oordeel van de rechtbank van een professioneel gemachtigde worden verlangd dat hij voldoende bereikbaar is om een hoorzitting in te plannen. Dat bleek hier niet het geval. Dit heeft tot gevolg gehad dat de minister zeer beperkt was in het plannen van een hoorzitting binnen de termijn van twee weken, die met de ontvangst van de ingebrekestelling was aangevangen.
8.4.
Gelet op de actieve houding van de minister om in samenspraak met CZorg Oost een hoorzitting te plannen en de beperkte bereikbaarheid van de gemachtigde van CZorg Oost, dient het niet aanwezig kunnen zijn van CZorg Oost bij de hoorzitting hier niet voor rekening van de minister te komen. In deze situatie is naar het oordeel van de rechtbank daarom geen sprake van schending van de hoorplicht. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Vertrouwensbeginsel
9. CZorg Oost heeft betoogd dat de minister te laat heeft beslist en dat hierdoor het primaire besluit in strijd is met het vertrouwensbeginsel. De rechtbank volgt dit betoog niet. Aan een te laat genomen besluit kan geen vertrouwen worden ontleend over de inhoud van dat besluit.
Registratie misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O-registratie)
10. CZorg Oost heeft betoogd dat de M&O-registratie achterwege moet blijven.
10.1.
Volgens de minister is de opname in het M&O-register een feitelijke handeling waartegen geen bezwaar en beroep openstaat.
10.2.
Op grond van artikel 8:1 van Pro de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen. Naar het oordeel van de rechtbank is de opname in het M&O register geen besluit zoals bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het gaat hier niet om een publiekrechtelijke rechtshandeling, maar om een feitelijke handeling. De opname in het register heeft geen rechtsgevolg, aangezien er geen directe wettelijke consequenties zijn verbonden aan de opname in het register. Mocht in de toekomst een subsidieaanvraag van CZorg Oost worden afgewezen omdat zij in het M&O register is opgenomen, dan staat tegen die afwijzing bezwaar open.
Conclusie en gevolgen
11. De slotsom is dat de minister de subsidie op een bedrag van € 0,- mocht vaststellen en het teveel betaalde voorschot van € 123.903,59 van CZorg Oost mocht terugvorderen. Het bestreden besluit blijft in stand en het beroep is ongegrond.
11.1.
Omdat CZorg Oost geen gelijk krijgt, bestaat ook geen aanleiding voor een vergoeding van de proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, voorzitter, en mr. A.J.G.M. van Montfort en mr. A.P.W. Esmeijer, leden, in aanwezigheid van mr. H. Richart, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.