Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 25/607
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
Stadstheater Almelo B.V., uit Almelo,
hierna: het Stadstheater
(gemachtigde: mr. H.A. Pasveer),
en
de raad van de gemeente Almelo
hierna: de raad
(gemachtigden: mr. M.H. Blokvoort en mr. J.J.D. van Doleweerd).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de vraag of de raad een besluit heeft genomen over de subsidieverlening aan het Stadstheater waartegen het Stadstheater in rechte op kan komen. Het college van burgermeester en wethouders heeft de raad namelijk gevraagd om richting te geven aan de subsidieverlening aan het Stadstheater en drie scenario’s voorgesteld. De raad heeft daarop besloten om te kiezen voor een alternatief vierde scenario, tot volledige afwijzing van alle subsidieverzoeken van het Stadstheater. Het Stadstheater is daartegen in bezwaar gegaan, maar dat bezwaar is door de raad niet-ontvankelijk verklaard, omdat volgens de raad geen sprake is van een besluit zoals bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens de raad heeft zijn besluit geen rechtsgevolg omdat hij evident niet bevoegd is om op subsidieaanvragen te beslissen (dat is aan het college). Volgens het Stadstheater is wel sprake van een dergelijk besluit en daarom heeft zij beroep ingesteld.
2. De rechtbank oordeelt dat het besluit van de raad moet worden aangemerkt als een besluit zoals bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De raad heeft het bezwaar van het Stadstheater daarom ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De raad was niet bevoegd om op de aanvragen van het Stadstheater te beslissen. Het raadsbesluit van 27 februari 2024 kan daarom geen stand houden. Het Stadstheater krijgt gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Achtergrond en procesverloop
3. Vanaf 1987 wordt door het Stadstheater [1] een theater geëxploiteerd in de stad Almelo. Het Stadstheater ontvangt daarvoor verschillende subsidies van de gemeente Almelo. In de periode 2017-2023 ontving het Stadstheater subsidies met een totaalbedrag variërend van circa € 521.000,- tot € 605.000,-. In de jaren 2022 en 2023 heeft het Stadstheater met het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Almelo (hierna: ‘het college’) gesprekken gevoerd over het verhogen van de (jaarlijkse) budgetsubsidie en het toekennen van een extra (al dan niet incidentele) subsidie voor het vastgoed van het Stadstheater.
4. Op 30 januari 2024 heeft het college aan de raad gevraagd om door middel van het kiezen van een scenario een besluit te nemen over de (toekomstige) subsidierelatie met het Stadstheater. Het college heeft daarbij drie scenario’s aan de raad voorgelegd.
5. De raad heeft de scenario’s afgewezen. Tijdens de raadsvergadering van 27 februari 2024 heeft de raad het volgende besluit genomen (hierna: ‘het raadsbesluit’):
“De Raad van de Gemeente Almelo:
Gezien het voorstel van burgemeester en wethouders van 30 januari 2024;
Besluit:
De gemeenteraad kiest voor Scenario D: het volledig afwijzen van de verzoeken van het Stadstheater, inhoudende:
a. afwijzing van het verzoek om een verhoogde budgetsubsidie, met terugwerkende kracht over het jaar 2022, ter hoogte van totaal € 838.000,-;
b. afwijzing van het verzoek om een verhoogde budgetsubsidie, met terugwerkende kracht over het jaar 2023, ter hoogte van totaal € 879.000,-;
c. afwijzing van een incidentele subsidie van € 1.283.000,- ter overbrugging van het jaar 2024 waarin geen programmering is vanwege een mogelijke verbouwing, maar een deel van de kosten doorlopen;
d. afwijzing van een incidentele subsidie van € 899.000,- ter overbrugging van het jaar 2025 waarin geen programmering is vanwege een mogelijke verbouwing, maar een deel van de kosten doorlopen;
e. afwijzing van om het even welke investeringssubsidie dan ook, ten behoeve van de verbouwing van het gebouw van het Stadstheater;
f. het voor een theaterfunctie in de begroting opgenomen bedrag (zijnde € 1.050.000,-) wordt vanaf 2024 opgenomen in een cultuurfonds. Dit fonds kan worden aangewend voor een nieuwe, toekomstige en nader te bepalen theaterfunctie in de gemeente Almelo.
Om ten aanzien van de (toekomstige) subsidierelatie met het Stadstheater, te kiezen voor:
1. scenario A; of
2. scenario B; of
3. scenario C.”
6. Bij brief van 28 maart 2024 heeft het college het Stadstheater geïnformeerd over het raadsbesluit. In de brief staat onder meer dat de raad naar aanleiding van de verzoeken van het Stadstheater om extra subsidie een besluit heeft genomen en dat de raad heeft besloten om te kiezen voor een vierde scenario, dat inhoudt dat de verzoeken van het Stadstheater volledig zijn afgewezen. Tot slot geeft het college aan dat inzake de budgetsubsidies volgens het reguliere proces van toekenning, verantwoording en vaststelling, de benodigde (vervolg)besluiten worden genomen.
7. Het Stadstheater heeft tegen het raadsbesluit bezwaar gemaakt. Volgens het Stadstheater is niet de raad, maar het college bevoegd om op de subsidieaanvragen van het Stadstheater te beslissen. Het besluit van 27 februari 2024 is daarom onbevoegd genomen. Het besluit kan volgens het Stadstheater ook geen stand houden omdat de raad geen redelijke termijn in acht heeft genomen bij het geheel weigeren om de subsidie te verstrekken, terwijl dat bij een langdurige subsidierelatie wel vereist is. Het Stadstheater stelt verder dat het vertrouwensbeginsel is geschonden en de weigering in strijd is met de subsidieverordening van de gemeente Almelo.
8. Met het bestreden besluit van 18 december 2024 heeft de raad het Stadstheater niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaar. De raad stelt dat hij een kaderstellend besluit heeft genomen waarmee het college rekening dient te houden bij de besluitvorming over de subsidieaanvragen van het Stadstheater. Omdat het raadsbesluit niet op rechtsgevolg is gericht, kan het niet als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt zodat hiertegen geen bezwaar en beroep openstaat.
9. Het Stadstheater heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. De raad heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Het Stadstheater heeft aanvullende stukken ingediend.
10. De rechtbank heeft het beroep op 31 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens het Stadstheater [naam 1], [naam 2], [naam 3] en haar gemachtigde deelgenomen. De raad heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en [naam 4].
De beoordeling van het beroep
11. De rechtbank beoordeelt of de raad het Stadstheater terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard in haar bezwaar. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van het Stadstheater. Allereerst komt evenwel het verweer van de raad aan bod, ten aanzien van het procesbelang van het Stadstheater.
Procesbelang
12. De rechtbank moet eerst vaststellen of het Stadstheater belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep.
13. Volgens de raad heeft het Stadstheater geen procesbelang, omdat het college met besluiten van 4 maart 2025 inhoudelijk op de subsidieaanvragen van het Stadstheater heeft beslist. Een vernietiging van het raadbesluit zou het Stadstheater niet in een andere positie brengen omdat het college op grond van zelfstandige afwijzingsgronden de aanvragen heeft afgewezen. Het Stadstheater heeft daarom geen belang bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep, aldus de raad.
14. Het Stadstheater weerspreekt dat en heeft ter zitting toegelicht dat zij als gevolg van het raadsbesluit de exploitatie van het theater noodgedwongen heeft moeten beëindigen. Doordat bekend werd dat het Stadstheater geen enkele financiering meer zou ontvangen, kon zij geen nieuw programma meer rondkrijgen. De afwijzing van de subsidieaanvragen door het college is mede gegrond op deze beëindiging. Dat maakt het voor het Stadstheater van belang dat de rechtmatigheid van het raadsbesluit wordt beoordeeld, aldus het Stadstheater.
15. De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) de bestuursrechter een bij hem ingediend beroep alleen inhoudelijk hoeft te beoordelen als dit van betekenis is voor de beslechting van het geschil over het voorliggende besluit. [2] Daarbij geldt dat het doel dat de indiener van het beroep voor ogen staat met het ingestelde rechtsmiddel moet kunnen worden bereikt en voor hem feitelijk van betekenis is. Met andere woorden: de indiener dient een actueel en reëel belang te hebben bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep. Als dat belang is vervallen, dan is de bestuursrechter niet geroepen uitspraak te doen uitsluitend wegens de eventuele principiële betekenis daarvan.
16. Alleen al in de vraag of het Stadstheater een civiele vordering heeft jegens de raad vanwege een onrechtmatig raadsbesluit ziet de rechtbank aanleiding om procesbelang bij het Stadstheater aan te nemen. Daarbij is van belang dat voor de vraag of het Stadstheater tegen de raad een vordering kan instellen voor de schade die is geleden als gevolg van een onbevoegd en daarom onrechtmatig genomen besluit op haar aanvragen, een inhoudelijke beoordeling van het raadsbesluit nodig is. Die beoordeling ligt aan de bestuursrechter voor. De civiele rechter gaat uit van het oordeel van de bestuursrechter over de rechtmatigheid van een besluit. [3] De rechtbank overweegt dat het Stadstheater daarom belang heeft bij de beoordeling van haar beroep.
Is het raadsbesluit een besluit zoals is bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb?
17. Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is een ‘besluit’ een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Van een rechtshandeling is sprake wanneer de handeling gericht is op rechtsgevolg. Dat betekent kort gezegd dat een partij daardoor in een andere juridische positie is geraakt; ofwel dat diens rechten en plichten wijzigen.
18. De raad stelt zich op het standpunt dat het raadsbesluit niet op rechtsgevolg is gericht en dat ook niet kan zijn omdat de raad niet bevoegd is om een besluit te nemen op de subsidieaanvragen van het Stadstheater.
19. De rechtbank overweegt dat de bevoegdheid van de raad niet doorslaggevend is voor de vraag of het raadsbesluit gericht is op rechtsgevolg. Gewezen kan worden op de uitspraak van de Afdeling van 12 april 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AW1297) waarin de Afdeling overweegt dat een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan wordt geacht op publiekrechtelijk rechtsgevolg te zijn gericht indien het bestuursorgaan, hoewel niet bevoegd het rechtsgevolg tot stand te brengen, dit wel heeft beoogd in het kader van de uitoefening van een gepretendeerde publiekrechtelijke bevoegdheid.
20. De raad betoogt dat hij niet pretendeerde bevoegd te zijn om op de subsidieaanvragen te beslissen omdat het evident is dat hij niet bevoegd is. De rechtbank kan dat standpunt evenwel niet rijmen met de gang van zaken. De rechtbank stelt namelijk het volgende vast. Voorafgaand aan de raadsvergadering van 27 februari 2024 heeft het college, vanwege de kaderstellende rol en het budgetrecht van de raad, met het collegevoorstel van 30 januari 2024 drie scenario’s aan de raad voorgelegd. Ieder scenario voorzag in een voorstel om de subsidierelatie met het Stadstheater vorm te geven. In ieder scenario is als uitgangspunt genomen dat de raad financiële middelen beschikbaar zou stellen om subsidie aan het Stadstheater te verstrekken. Over de vorm en in welke mate de verstrekking zou plaatsvinden, verschillen de scenario’s. In de raadsvergadering heeft de raad besloten om de drie scenario’s af te wijzen en een vierde – zelfgekozen – scenario te kiezen. Dit vierde scenario voorzag in een volledige afwijzing van de door Stadstheater aangevraagde subsidies en in het oprichten van een cultuurfonds dat kan worden aangewend voor een nieuwe, toekomstige en nader te bepalen theaterfunctie in de gemeente Almelo. Concreet staat in het besluit dat de raad kiest voor het volledig afwijzen van de verzoeken van het Stadstheater.
21. De rechtbank wijst – net als het Stadstheater – op de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2022 [4] waarin de Afdeling oordeelde dat een beslissing van een gemeenteraad over het beschikbaar stellen van budget op de gemeentebegroting voor bepaalde posten op rechtsgevolg kan zijn gericht als bij die beslissing in een concreet geval over de verstrekking van subsidie wordt besloten. Evenals in die uitspaak, heeft de raad ten opzichte van het Stadstheater beslist over haar concrete subsidieaanvragen. Door voor het vierde scenario te kiezen tot afwijzing van de verschillende subsidieverzoeken en geen gelden beschikbaar te stellen heeft de raad concreet beoogd dat geen subsidie meer aan het Stadstheater wordt verstrekt. Ruimte voor een nadere besluitvorming door het college, is in het raadsbesluit niet gelaten. De vermelding in de brief van het college dat ‘de benodigde (vervolg)besluiten worden genomen’, had feitelijk geen betekenis meer.
22. De raad heeft nog betoogd dat bij de interpretatie van het raadsbesluit, het collegevoorstel en het verslag van de raadsvergadering betrokken moeten worden, omdat daaruit volgt dat evident is dat de raad niet bevoegd is en dat ook niet pretendeerde. De rechtbank volgt dit betoog niet. Ten eerste omdat het raadsbesluit juist niet op het collegevoorstel aansluit, maar de raad dat voorstel naast zich neerlegt. Daarnaast kan de rechtbank niet uit de toelichting op het raadsbesluit afleiden dat in weerwil van de tekst van het raadsbesluit geen rechtsgevolgen zouden zijn beoogd. Het transcript van de raadsvergadering is niet overgelegd en uit de citaten die het Stadstheater aanhaalt volgt niet dat tijdens de raadsvergadering is besproken dat geen rechtsgevolgen zijn beoogd.
23. De rechtbank volgt daarom het Stadstheater in haar betoog dat het raadsbesluit op rechtsgevolg is gericht omdat de raad met het raadsbesluit concreet over de verstrekking van de subsidieaanvragen van het Stadstheater heeft besloten. De rechtbank komt dan ook tot het oordeel dat de raad op de aanvragen van het Stadstheater heeft beslist en dat het raadsbesluit op rechtsgevolg is gericht. Het raadsbesluit moet daarom aangemerkt worden als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit omdat het bezwaar van het Stadstheater ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. De beroepsgrond slaagt.
De beslissing op bezwaar
24. Tussen partijen is niet in geschil dat de raad niet bevoegd is om op de subsidieaanvragen van het Stadstheater te beslissen. Uit artikel 4 van Pro de Algemene subsidieverordening gemeente Almelo 2013 volgt dat het college bevoegd is te besluiten over het verstrekken van subsidies met in achtneming van de in de gemeentebegroting opgenomen financiële middelen of het subsidieplafond en onder de voorwaarden dat voldoende gelden ter beschikking worden gesteld.
25. Nu vaststaat dat de raad niet bevoegd is om op de aanvragen van het Stadstheater te beslissen, en evident is dat het bezwaar van het Stadstheater over de onbevoegdheid van de raad gegrond is, zal de rechtbank het raadsbesluit herroepen. Dit heeft tot gevolg dat de raad nooit op het collegevoorstel heeft beslist. Tijdens de behandeling op zitting is besproken of dit betekent dat er nog een nieuw raadsbesluit zal volgen. Partijen hebben toegelicht dat het aan de raad en/of het college is om aan te geven of nog een nieuw besluit op het raadsvoorstel gewenst wordt.
Conclusie en gevolgen
26. Gelet op wat hiervoor is overwogen, zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing en bepaalt dat het raadsbesluit wordt herroepen en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
27. Omdat het beroep gegrond is, wordt de raad opgedragen om het griffierecht dat het Stadstheater heeft betaald te vergoeden.
28. Ook zal de raad worden veroordeeld in de proceskosten die het Stadstheater heeft moeten maken. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt het Stadstheater een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van
€ 647,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. Het Stadstheater heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal
€ 3.108,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 18 december 2024;
- herroept het raadsbesluit van 27 februari 2024;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt de raad in de door Stadstheater gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 3.108,-;
- draagt de raad op het betaalde griffierecht van € 385,- aan Stadstheater te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.J. van Heijningen, griffier en uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.