Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 25/1101, 25/1367, 25/1370, 25/1371, 25/1372, 25/1373, 25/1374, 25/1375, 25/1376, 25/1377, 25/1378, 25/1379, 25/1380, 25/1381 en
25/1382
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
Stichting Natuurbeschermingswacht, uit Meppel,
hierna: de Stichting
(gemachtigde: ing. [gemachtigde 1]),
en
het college van burgemeester en wethouders van Ommen,
hierna: het college
(gemachtigde: [gemachtigde 2]).
Als derde-partijen nemen aan de zaken deel:
[derde belanghebbende 1], uit [plaats 1],
[derde belanghebbende 2], uit [plaats 2],
[derde belanghebbende 3] V.O.F., uit [plaats 3],
[derde belanghebbende 4] B.V., uit [plaats 4],
[derde belanghebbende 5] B.V., uit [plaats 5],
[derde belanghebbende 6], uit [plaats 6],
[derde belanghebbende 7], uit [plaats 7],
V.O.F. [derde belanghebbende 8], uit [plaats 8],
[derde belanghebbende 9], uit [plaats 9],
[derde belanghebbende 10] V.O.F.([derde belanghebbende 10]), uit [plaats 10],
V.O.F. [derde belanghebbende 11], uit [plaats 11],
[derde belanghebbende 12], uit [plaats 12],
V.O.F. [derde belanghebbende 13], uit [plaats 13],
Maatschap. [derde belanghebbende 14], uit [plaats 14] en
V.O.F. [derde belanghebbende 15]uit [plaats 15].
(hierna samen: vergunninghouders)
Als gemachtigde van de derde-partijen treedt op: Coöperatie Biogas Vinkenbuurt/Witharen U.A. (hierna: de coöperatie)
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over omgevingsvergunningen voor de bouw van vijftien monomestvergisters. Het college heeft de vergunningen in vijftien afzonderlijke besluiten verleend aan de derde-partijen. De Stichting is het met deze vergunningverlening niet eens. Volgens de Stichting wordt bij de vergunningverlening ten onrechte geen rekening gehouden met natuurwetgeving. Door het losknippen van de bouwvergunning wordt volgens de Stichting de natuurwetgeving omzeild en is sprake van strijd met Europees recht. Het college heeft die bezwaren niet gevolgd en voert ook in beroep verweer. De rechtbank oordeelt dat het college de omgevingsvergunningen voor monomestvergisters kon verlenen. Het college heeft het nationale recht juist toegepast en de rechtbank ziet geen aanleiding om aan te nemen dat dit in strijd is met het recht van de Europese Unie (de Habitatrichtlijn). De rechtbank is ook van oordeel dat op voorhand niet is gebleken dat sprake is van een Natura 2000-activiteit die de uitvoering van de aangevraagde vergunningen onmogelijk maakt. De Stichting krijgt geen gelijk en de beroepen zijn dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. In de periode eind mei tot begin juni 2024 heeft [bedrijf] B.V. voor vergunninghouders aanvragen ingediend bij het college voor het plaatsen van monomestvergisters.
2.1.
Het college heeft op 25 juni 2024, 27 juni 2024 en 1 juli 2024 op de aanvragen beslist en de aangevraagde omgevingsvergunningen verleend (de primaire besluiten). Met het bestreden besluit van 18 februari 2025 heeft het college de bezwaren van de Stichting tegen de primaire besluiten afgewezen en de omgevingsvergunningen in stand gelaten, na aanvulling van de motivering van de omgevingsvergunningen voor het plaatsen van een mestvergister op de locaties de [adres 1] en [adres 2], de [adres 3] en de [adres 4].
2.2.
De Stichting heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft met een verweerschrift op het beroep gereageerd. De coöperatie heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend. De Stichting heeft nadere stukken ingediend.
2.3.
De rechtbank heeft de beroepen op 19 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van de Stichting, de gemachtigde van het college en de gemachtigde van de coöperatie.
Beoordeling door de rechtbank
Toetsingskader
3. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente.
3.1.
Het omgevingsplan gemeente Ommen bestaat op dit moment onder andere uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die op 1 januari 2024 golden. De regels van het voormalig bestemmingsplan ‘Buitengebied Ommen’ (het bestemmingsplan) maken onderdeel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan.
3.2.
Een activiteit die in strijd is met (het tijdelijk deel van) het omgevingsplan wordt een omgevingsplanactiviteit genoemd. [1] Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden om zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken. [2] Uit artikel 8.0a, eerste lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) volgt dat, als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning, het college de omgevingsvergunning moet verlenen. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op het afwijken van regels in het omgevingsplan op grond van regels in het tijdelijk deel van het omgevingsplan, moet getoetst worden aan de regels die het tijdelijk deel van het omgevingsplan hiervoor geeft. Het college heeft beleidsruimte bij de afweging of hieraan voldaan wordt.
De vergunningverlening
4. Vergunninghouders exploiteren agrarische bedrijven in de omgeving van Ommen, Vinkenbuurt en Witharen. Voor deze vijftien agrarische bedrijven zijn aanvragen ingediend om bij elk bedrijf een monomestvergister op te richten. Op alle percelen waarop de mestvergisters zijn beoogd, zijn de regels van het hiervoor genoemde omgevingsplan en daarmee het voormalige bestemmingsplan Buitengebied Ommen van toepassing. Volgens dat bestemmingsplan rust op de percelen de bestemmingen ‘Agrarische doeleinden (A)’ en ‘Agrarisch gebied met landschappelijke openheid (zone Ao)’.
4.1.
Een monomestvergister kan op grond van de toegekende bestemming in beginsel binnen het bouwvlak worden opgericht. Voor verschillende derde-partijen is een monomestvergister binnen een zone van 25 meter buiten het bouwvlak aangevraagd. Het college heeft in die gevallen de omgevingsvergunning verleend met toepassing van een binnenplanse afwijking. [3] Voor andere derde-partijen is een monomestvergister buiten de zone van 25 meter van het bouwvlak aangevraagd. In deze situaties is, om toepassing te geven aan de wijzigingsbevoegdheid in het tijdelijke deel van het omgevingsplan, de omgevingsvergunning met een binnenplanse afwijking verleend. [4]
Beroepsgronden van de Stichting
5. De Stichting is van mening dat de vergunningverlening op grond van de Omgevingswet in strijd is met het recht van de Europese Unie (het Unierecht). De Stichting stelt dat het loslaten van de ‘aanhaakverplichting’ onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het verschuiven van de verantwoordelijkheid om een natuurtoestemming aan te vragen naar de initiatiefnemer in strijd is met het Unierecht. Het college heeft ten onrechte geen toepassing gegeven aan de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Stichting stelt verder dat voor het bouwen en in werking hebben van vijftien monomestvergisters een vergunningplicht geldt voor het verrichten van een Natura 2000-activiteit omdat niet is uitgesloten dat het bouwen en in gebruik nemen van de monomestvergisters significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. Verder is de Stichting van mening dat de monomestvergisters gezamenlijk als een ‘project’ zoals is bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn (Hrl) moeten worden aangemerkt. Volgens de Stichting had het college bij de vergunningverlening voor het ‘project’ inspraakmogelijkheden moeten organiseren op grond van artikel 6, derde lid, van de Hrl. Tot slot is de Stichting van mening dat de bestreden vergunningverlening is strijd is met het ‘opknipverbod’ dat volgt uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU). [5] De Omgevingswet verdeelt de besluitvorming voor het project namelijk over meerdere procedures. Een gedeeltelijke toestemming (zoals de nu bestreden vergunning voor de omgevingsplanactiviteit) kan alleen worden gegeven als zekerheid is gegeven dat het is uitgesloten dat het project significant negatieve effecten heeft op Natura 2000-gebieden. De Stichting heeft de rechtbank verzocht om prejudiciële vragen te stellen over de strijdigheid van de Omgevingswet met het Unierecht.
Beoordeling van het beroep
6. De rechtbank stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat het college de procedure van vergunningverlening heeft toegepast zoals die is voorgeschreven in de Omgevingswet. De beroepsgrond van de Stichting dat ten onrechte geen uitgebreide voorbereidingsprocedure is gevolgd, hangt samen met het betoog over de aanhaakplicht en zal de rechtbank in dat kader beoordelen.
6.1.
De rechtbank merkt verder op dat deze zaak niet op zichzelf staat. De Stichting heeft in een andere beroepsprocedure bij deze rechtbank het standpunt ingenomen dat het systeem van vergunningverlening onder de Wabo – waarbij verschillende procedures voor vergunningverlening zijn voorgeschreven – in strijd is met het Unierecht. De rechtbank overwoog in haar uitspraak van 6 maart 2025 [6] dat het systeem onder de Wabo niet in strijd is met het Unierecht. In de onderhavige zaak legt de Stichting de vraag voor of vergunningverlening onder de Omgevingswet in strijd is met het Unierecht.
Is de vergunningverlening op grond van de Omgevingswet in strijd met het Unierecht?
7. De rechtbank is van oordeel dat de bestreden vergunningverlening niet in strijd is met het Unierecht. De rechtbank licht dit als volgt toe.
Aanhaakverplichting, uitgebreide voorbereidingsprocedure en inspraakmogelijkheden
7.1.
Onder de Omgevingswet is de zogeheten onlosmakelijke samenhang zoals die gold onder de Wabo komen te vervallen. Onder de Wabo moest kortgezegd in één keer voor alle activiteiten die onlosmakelijk samenhangen een omgevingsvergunning worden aangevraagd en verleend. Ook is de aanhaakverplichting zoals die gold onder de Wabo komen te vervallen. Die verplichting hield in dat als een aanvrager zowel een omgevingsvergunning (als bedoeld in artikel 2.1 of artikel 2.2 van de Wabo) als een (natuur)toestemming op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) nodig had, de aanvrager ervoor kon kiezen om de natuurtoestemming aan te vragen bij het bevoegd gezag op grond van de Wnb (in dit geval Gedeputeerde Staten), of om alleen de omgevingsvergunning aan te vragen bij het bevoegd gezag op grond van de Wabo. Bij de beoordeling van deze laatstbedoelde aanvraag moest het Wabo-bevoegde gezag beoordelen of er ook een natuurtoestemming nodig was. Is dat het geval, dan haakte deze toestemming aan en moest het Wnb-bevoegd gezag een verklaring van geen bedenkingen afgeven. Dit was geregeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo in samenhang met de artikelen 2.2aa en 6.10a van het Besluit omgevingsrecht.
7.2.
Bij invoering van de Omgevingswet is uitdrukkelijk van deze onlosmakelijke samenhang en aanhaakplicht afgezien. [7] Het systeem van de Omgevingswet is namelijk gebaseerd op de gedachte dat de aanvrager zelf bepaalt voor welke activiteiten hij wel of niet gelijktijdig een aanvraag doet. In dit geval heeft [bedrijf] B.V. voor de vijftien agrarische bedrijven bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd voor de (omgevingsplan)activiteit ‘bouwen’ en, voor de gevallen waarin de monomestvergisters buiten het bouwvlak worden geplaatst, het ‘handelen in strijd met de regels van het omgevingsplan’. Vergunninghouders hebben geen omgevingsvergunning aangevraagd voor een Natura 2000-activiteit. De Stichting is van mening dat voor de bouw en het gebruik van de monomestvergisters óók een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit nodig is omdat hierbij stikstof vrijkomt. Omdat de onlosmakelijke samenhang niet meer geldt en de en aanhaakplicht niet meer van toepassing is, kunnen vergunninghouders een dergelijke vergunning op een nader moment aanvragen. Dit heeft tot gevolg dat voor de rechtbank in deze procedure alleen de omgevingsvergunningen voor de gevraagde en verleende bouw- en bestemmingsactiviteiten ter beoordeling voorliggen.
7.3.
Het betoog van de Stichting dat de Omgevingswet vanwege deze loskoppeling in strijd is met de Hrl, volgt de rechtbank niet. Het loskoppelen van de vergunningaanvragen leidt er namelijk niet toe zonder natuurtoestemming gehandeld mag worden. Indien voor de bouw of het gebruik van de monomestvergisters een natuurvergunning noodzakelijk is, dienen vergunninghouders die alsnog aan te vragen. En indien zij zonder de benodigde vergunning handelen, kan dat via een handhavingstraject worden afgedwongen.
7.4.
De Stichting heeft nog aangevoerd dat het voeren van een aparte handhavingsprocedure voor haar te omslachtig is en dat het niet zeker is of zij in een handhavingsprocedure rechtsbescherming geniet. Omdat de wetgever op de aanvraag voor een Natura 2000-activiteit de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing heeft verklaard, staat tegen het ontwerpbesluit voor een ieder de mogelijkheid open om zienswijzen in te dienen. [8] Op basis van wat de Stichting naar voren heeft gebracht kan niet op voorhand worden geoordeeld dat haar de toegang tot de rechter zou worden ontzegd in het geval zij het bevoegd gezag om handhavend optreden verzoekt of zij bezwaar wil maken wanneer een natuurtoestemming wordt verleend. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om aan te nemen dat vanwege het loskoppelen van de vergunningprocedures geen juiste invulling wordt gegeven aan het Unierecht. Ook ziet de rechtbank in de verwijzing van de Stichting naar het Kokkelvisserij-arrest [9] geen aanleiding om aan te nemen dat het huidig wettelijk stelsel in strijd is met dat arrest en/of dat de Hrl niet op correcte wijze in de Omgevingswet zou zijn geïmplementeerd. Omdat de Stichting dit standpunt niet nader heeft onderbouwd, ziet de rechtbank geen aanleiding om dat nader toe te lichten. Het betoog van de Stichting ten aanzien van de aanhaakplicht slaagt kortom niet.
7.5.
De Stichting betoogt dat het college de uitgebreide voorbereidingsprocedure moest toepassen op de vergunningverlening en dat het college ten onrechte geen inspraakmogelijkheden heeft geboden bij de bestreden vergunningverlening. De rechtbank volgt dit betoog niet en overweegt dat het college terecht de reguliere voorbereidingsprocedure heeft toegepast. De rechtbank licht dit als volgt toe.
7.6.
Uit vaste rechtspraak [10] van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat voor beantwoording van de vraag of op een aanvraag om een omgevingsvergunning onder de Wabo de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, afhankelijk is van de activiteit die is aangevraagd. De Wabo bepaalt daarmee exclusief welke procedure op een aanvraag om omgevingsvergunning van toepassing is. Het college heeft hierin geen keuze, maar dient de voorbereidingsprocedure toe te passen die uit de Wabo voortvloeit. De rechtbank ziet geen aanleiding om te oordelen dat de wetgever dit systeem onder de Omgevingswet heeft gewijzigd. [11] Op grond van artikel 16.62 van de Omgevingswet is de reguliere voorbereidingsprocedure van afdeling 3.2. van de Awb voor de verlening van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit van toepassing, tenzij op grond van artikel 16.65 van de Omgevingswet de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is. Er is geen wettelijke bepaling of besluit dat ertoe leidt dat hier, op grond van artikel 16.65 van de Omgevingswet de uitgebreide procedure van toepassing is. De rechtbank overweegt dat het college terecht de reguliere voorbereidingsprocedure heeft toegepast. Het in het kader van inspraak voor een ieder ter inzage leggen van een ontwerpbesluit is geen onderdeel van die procedure. De rechtbank ziet niet in waarom hiermee, in strijd met artikel 6, derde lid, van de Hrl of anderszins in strijd met het Unierecht, inspraakrechten van de Stichting zouden zijn geschonden. De beroepsgrond slaagt niet.
Natuurtoestemming
7.7.
Zoals hiervoor is overwogen, liggen in de onderliggende zaken uitsluitend de omgevingsvergunningen ter beoordeling voor waarin de ruimtelijke toestemming is verleend voor de bouw van de monomestvergisters en het afwijken van de regels in het omgevingsplan.
7.8.
Omdat het college in een aantal gevallen voor die ruimtelijke toestemming gebruik heeft gemaakt van een binnenplanse omgevingsplanactiviteit, moet bij de beoordeling van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties wel worden gemotiveerd waarom de Natura 2000-activiteit niet op voorhand de uitvoering van de aangevraagde vergunning onmogelijk maakt. Dit geldt in de gevallen waarin de monomestvergisters buiten het bouwvlak worden toegestaan. Het college heeft ter zitting toegelicht dat in die gevallen geen aanleiding bestaat om aan te nemen dat op voorhand een Natura 2000-activiteit zal worden uitgevoerd. Het college wijst er daarbij op dat de vergunningaanvragen zien op de oprichting van losse monomestvergisters op bestaande agrarische bedrijven. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Stichting onvoldoende gemotiveerd gesteld waarom dit standpunt van het college niet juist is. In dat kader merkt de rechtbank op dat de Stichting al niet heeft aangegeven op welke Natura 2000-gebieden significant gevolgen van toepassing zouden kunnen zijn. Het betoog slaagt daarom niet.
7.9.
De Stichting heeft in beroep aangevoerd dat de monomestvergisters gezamenlijk als een ‘project’ zoals is bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Hrl moeten worden aangemerkt en dat de bestreden vergunningverlening is strijd is met een Europeesrechtelijke ‘opknipverbod’. Omdat deze beroepsgronden zijn gericht op de besluitvorming van een natuurtoestemming kunnen deze betogen geen doel treffen. Zoals hiervoor is overwogen gaat deze zaak daar niet over. De betogen slagen niet.
Verzoek prejudiciële vragen
8. De Stichting heeft de rechtbank verzocht om prejudiciële vragen te stellen aan het HvJEU of de Omgevingswet in strijd is met artikel 6, derde lid, van de Hrl. Zoals in deze uitspraak is overwogen, komt de rechtbank tot het oordeel dat van strijdigheid geen sprake is. De rechtbank is van oordeel dat er geen aanleiding bestaat voor het stellen van prejudiciële vragen en wijst het verzoek van de Stichting af.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de Stichting geen gelijk krijgt en dat het bestreden besluit in stand blijft. De Stichting krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.J. van Heijningen, griffier en uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.