Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/3730
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
mr. [eiser], uit [woonplaats]
en
het dagelijks bestuur Omgevingsdienst IJsselland, de Omgevingsdienst
(gemachtigde: mr. B. Verrijk).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van het verzoek om informatie op grond van de Wet open overheid (hierna: de Woo) van [eiser] door de Omgevingsdienst. [eiser] is het niet eens met de afwijzing van zijn Woo-verzoek. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de Omgevingsdienst het Woo-verzoek van [eiser] heeft kunnen afwijzen. [eiser] heeft zijn Woo-verzoek in bezwaar niet kunnen uitbreiden met artikel 4.1 van de Woo. De Omgevingsdienst heeft daarnaast zijn verzoek op de artikelen 5.5 en 5.6 van de Woo kunnen afwijzen. Er is ook niet gebleken dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Verder is niet gebleken dat de zoekslag onvolledig is geweest en is er geen sprake van een schending van de hoorplicht van artikel 7:2 van de Awb. [eiser] krijgt dus geen gelijk en het beroep is daarmee ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
3. [eiser] heeft op 3 juli 2023 een Woo-verzoek ingediend bij de Omgevingsdienst. Hierin verzoekt hij de Omgevingsdienst om op grond van de artikelen 5.5, 5.6 en 5.7 van de Woo alle documenten en digitale bestanden te verstrekken die te maken hebben met het besluit om de heer [naam] als ad interim directeur bij de Omgevingsdienst aan te wijzen over de periode 1 januari 2023 tot en met 2 juli 2023.
4. Bij brief van 14 juli 2023 heeft de Omgevingsdienst de ontvangst van het Woo-verzoek bevestigd.
5. De Omgevingsdienst heeft bij besluit van 31 juli 2023 het Woo-verzoek van [eiser] afgewezen, omdat de situaties van bijzondere informatieverstrekking van de artikelen 5.5, 5.6 en 5.7 van de Woo zich niet voordoen.
6. [eiser] heeft tegen deze afwijzing op 4 september 2023, onder aanvulling van de bezwaargronden van 9 oktober 2023, bezwaar gemaakt.
7. Bij brief van 18 mei 2024 heeft [eiser] de Omgevingsdienst in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar.
8. [eiser] heeft vervolgens op 8 juni 2024 beroep ingesteld bij de rechtbank wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar van 4 september 2023. Dit beroep heeft de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer ZWO 24/2806.
9. De Omgevingsdienst heeft met het bestreden besluit van 11 september 2024 alsnog beslist op het bezwaar van [eiser]. Hierin is de Omgevingsdienst bij de afwijzing van zijn Woo-verzoek gebleven.
10. [eiser] heeft op 9 oktober 2024 afzonderlijk beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
11. De rechtbank heeft het beroep op 20 februari 2025 ter zitting behandeld. Hierbij waren [eiser] en de voormalig gemachtigde van de Omgevingsdienst aanwezig. Omdat de Omgevingsdienst pas twee dagen voor de zitting een verweerschrift heeft ingediend, heeft de rechter het onderzoek ter zitting geschorst en het vooronderzoek hervat. De rechter heeft daarbij bepaald dat er een nieuwe zitting zal worden gepland.
12. De rechtbank heeft bij uitspraak van 21 maart 2025 het door [eiser] ingestelde beroep wegens niet tijdig beslissen van 8 juni 2024 niet-ontvankelijk verklaard omdat de Omgevingsdienst op 11 september 2024 alsnog een besluit heeft genomen op het bezwaar van [eiser] en hij daarom geen procesbelang meer heeft bij zijn beroep. [1]
13. De rechtbank heeft het beroep op de nadere zitting van 25 november 2025 behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser] en de gemachtigde van de Omgevingsdienst.
Beoordeling door de rechtbank
14. De rechtbank beoordeelt het beroep van [eiser] aan de hand van zijn beroepsgronden. Ter zitting heeft [eiser] zijn beroepsgrond ten aanzien van het vaststellen van een bestuurlijke dwangsom laten vallen. In de volgende overwegingen zal de rechtbank de beroepsgronden van [eiser] afzonderlijk behandelen.
Heeft de Omgevingsdienst ten onrechte het Woo-verzoek niet aan artikel 4.1 van de Woo getoetst?
15. Volgens [eiser] had de Omgevingsdienst in bezwaar zijn Woo-verzoek ook moeten toetsen aan artikel 4.1 van de Woo, omdat hij zijn Woo-verzoek met dit artikel heeft uitgebreid in zijn aanvullende bezwaarschrift. De Omgevingsdienst had de gevraagde informatie daarom op grond van artikel 4.1 van de Woo voor eenieder openbaar moeten maken. Daarbij betoogt [eiser] dat de informatie, inclusief het Woo-verzoek en het Woo-besluit elektronisch voor eenieder openbaar gemaakt moet worden, op grond van het nog in werking te treden artikel 3.3, tweede lid, onder i, van de Woo, dat voortkomt uit de EU richtlijn 2019/1024 (de Europese Open data richtlijn). [eiser] verzoekt de rechtbank verder om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) over de rechtstreekse werking van de EU richtlijn 2019/1024.
16. De rechtbank overweegt dat [eiser] in zijn Woo-verzoek van 3 juli 2023 specifiek een beroep heeft gedaan op verstrekking van de door hem gevraagde informatie op grond van de artikelen 5.5 (Verstrekking van informatie die de verzoeker betreft), 5.6 (Verstrekking van niet-openbare informatie wegens klemmende redenen) en 5.7 (Toegang tot niet-openbare informatie ten behoeve van onderzoek) van de Woo. Dit zijn – anders dan het algemeen geformuleerde artikel 4.1 van de Woo – vormen van bijzondere informatie verstrekking. De Omgevingsdienst heeft in het besluit van 31 juli 2023 beoordeeld of de door [eiser] verzochte informatie op grond van deze bijzondere bepalingen aan hem kan worden verstrekt en deze vraag ontkennend beantwoord. Pas in zijn bezwaarschrift, gericht tegen dit besluit, heeft [eiser] eerst verzocht om openbaarmaking van de informatie voor eenieder op grond van artikel 4.1 van de Woo.
17. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) worden bij de bepaling van de reikwijdte van het verzoek de gebruikte bewoordingen en de context waarin het verzoek wordt gedaan betrokken. De Afdeling overweegt daarbij dat uitbreiding of aanvulling van een Wob-verzoek (de voorloper van de Woo) in de bezwaarfase zich niet verdraagt met het wettelijk stelsel, waarbij een bestuursorgaan een besluit op een Wob-verzoek neemt en een eventueel gemaakt bezwaar nog steeds op het oorspronkelijke verzoek betrekking heeft. [2] Verder is het zo dat het op de weg van het bestuursorgaan ligt om bij onduidelijkheid over welke onderdelen van het verzoek zien op verstrekking van informatie of openbaarmaking van informatie hierover verduidelijking te vragen bij de verzoeker. [3]
18. De rechtbank stelt vast dat het Woo-verzoek van [eiser] duidelijk is. Hij verzoekt de informatie over de aanstelling van de heer [naam] als ad interim directeur op grond van de artikelen 5.5, 5.6 en 5.7 aan hem te verstrekken. Hij vraagt daarbij niet om de informatie openbaar te maken voor eenieder. Uit de context van het verzoek ([eiser] wil de documenten ontvangen voor eigen gebruik) blijkt ook niet dat de reikwijdte van het verzoek verder strekt dan de genoemde artikelen en verstrekking van de informatie aan iemand anders dan hemzelf. Gelet hierop oordeelt de rechtbank dat [eiser] zijn Woo-verzoek in de bezwaarfase niet uit heeft kunnen breiden met een beroep op artikel 4.1 van de Woo: openbaarmaking van de informatie voor eenieder. De Omgevingsdienst had in de beslissing op bezwaar daarom niet zijn verzoek ook moeten toetsen aan artikel 4.1 van de Woo. Aan een beoordeling van het betoog van [eiser] dat de informatie op grond van artikel 3.3, tweede lid, onder i, van de Woo en de EU richtlijn 2019/1024 ook digitaal voor eenieder beschikbaar moet komen, komt de rechtbank daarom niet toe. De rechtbank ziet geen aanleiding om prejudiciële vragen te stellen ten aanzien van de mogelijke rechtstreekse werking van de richtlijn.
19. De beroepsgrond slaagt niet.
Had de Omgevingsdienst informatie betrekking hebbend op [eiser] op grond van artikel 5.5 van de Woo moeten verstrekken?
20. [eiser] stelt zich op het standpunt dat de door hem gevraagde informatie, in tegenstelling tot wat de Omgevingsdienst betoogt, betrekking heeft op hemzelf en dat de Omgevingsdienst deze informatie daarom op grond van artikel 5.5 van de Woo aan hem had moeten verstrekken.
21. De Omgevingsdienst stelt zich op het standpunt dat de informatie waar [eiser] om vraagt, geen betrekking heeft op hemzelf en dat artikel 5.5 van de Woo daarom geen grondslag biedt om de gevraagde informatie aan [eiser] te verstrekken.
22. De rechtbank volgt de Omgevingsdienst in haar standpunt. [eiser] heeft in zijn Woo-verzoek gevraagd om alle documenten en informatie aan hem te verstrekken die te maken hebben met het besluit van de Omgevingsdienst om de heer [naam] als ad interim directeur aan te wijzen. De ter zitting aangevulde verklaring van [eiser] dat bij de aanstelling en de overdracht van de werkzaamheden en lopende zaken aan [naam] ook het dossier “[eiser]” als lopende zaak onderdeel van gesprek moet zijn geweest, maakt niet dat de door hem gevraagde informatie ook betrekking heeft op hem.
23. De beroepsgrond slaagt niet.
Had de Omgevingsdienst de informatie op grond van klemmende redenen als bedoeld in artikel 5.6 van de Woo aan [eiser] moeten verstrekken?
24. [eiser] voert aan dat hij een bijzonder belang heeft bij openbaarmaking van de door hem gevraagde informatie en dat er daarom klemmende redenen zijn, zoals bedoeld in artikel 5.6, eerste lid, van de Woo om de door de Omgevingsdienst geweigerde informatie alsnog aan hem te openbaren. Zijn bijzondere belang is volgens [eiser] gelegen in de omstandigheid dat hij als klokkenluider heeft opgetreden inzake de misstanden bij de omgevingsdienst IJsselland en er een gerede kans bestaat dat hij zijn baan bij de omgevingsdienst terugkrijgt als het EHRM een oordeel heeft gegeven over de zaak rondom zijn ontslag.
25. De Omgevingsdienst stelt zich op het standpunt dat [eiser] onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij een bijzonder belang heeft bij de gevraagde informatie en dat er daardoor geen klemmende redenen zijn waardoor de Omgevingsdienst op grond van artikel 5.6 van de Woo de informatie aan hem had moeten verstrekken.
26. De rechtbank overweegt dat niet is gebleken dat zich klemmende redenen voordoen op grond waarvan de Omgevingsdienst gehouden was om de gevraagde documenten en informatie aan [eiser] te verstrekken, zoals bedoeld in artikel 5.6 van de Woo. Hetgeen [eiser] hierover aanvoert is onvoldoende om te spreken van klemmende redenen zoals de wetgever die heeft bedoeld. Mogelijk baanherstel als het EHRM zijn vordering toewijst én de Hoge Raad zijn cassatie opnieuw behandelt en vervolgens het arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden vernietigt is in ieder geval geen klemmende reden die de wetgever voor ogen heeft gehad. Dat hij een erkend klokkenluider is en daarmee een bijzonder belang heeft, is dat evenmin. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het bij ‘klemmende redenen’ moet gaan om zwaarwegende redenen, die, ondanks dat de informatie niet openbaar gemaakt kan worden, toch maken dat de informatie aan een belanghebbende moet worden verstrekt. Daarbij gaat het om niet te voorziene uitzonderlijke gevallen. De wetgever noemt daarbij als voorbeeld bij de overheid berustende informatie over schadelijke stoffen die niet openbaar zijn, maar alsnog verstrekt moet worden aan een werknemer die ten gevolge van die stoffen een dodelijke ziekte heeft opgelopen en de informatie nodig heeft om aan te tonen dat hij in aanraking is gekomen met die stoffen. [4] Het door [eiser] gestelde belang is niet vergelijkbaar met de situaties die de wetgever voor ogen heeft gehad met het vaststellen van artikel 5.6 van de Woo. De Omgevingsdienst heeft het verzoek op grond van artikel 5.6 van de Woo daarom af kunnen wijzen. Het betoog van [eiser] dat de Omgevingsdienst op grond van artikel 5.6, derde lid, van de Woo alsnog de informatie aan hem kon verstrekken onder voorwaarden gaat evenmin op, omdat er voor toepassing van dit lid nog steeds sprake moet zijn van klemmende redenen en die in zijn geval ontbreken.
27. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft de Omgevingsdienst een volledige zoekslag uitgevoerd?
28. [eiser] betoogt onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [5] (hierna: de Afdeling) dat de Omgevingsdienst niet voldoet aan de vereisten van een goede zoekslag omdat zij ondeugdelijk documentbeheer pleegt doordat de documentsystemen niet goed doorzoekbaar zijn.
29. De rechtbank interpreteert de beroepsgrond van [eiser] zo dat hij betoogt dat de zoekslag van de Omgevingsdienst onvolledig is geweest, omdat er sprake is van ondeugdelijk documentbeheer en de Omgevingsdienst daarom niet goed in haar systemen heeft kunnen zoeken naar documenten die onder de reikwijdte van het Woo-verzoek vallen en dat deze documenten daarom mogelijk ten onrechte niet openbaar zijn gemaakt.
30. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is het zo, dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel is aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. [6]
31. De rechtbank overweegt dat [eiser] zijn beroepsgrond onvoldoende heeft onderbouwd. De enkele stelling dat er sprake is van ‘ondeugdelijk documentbeheer’ zonder enkele vorm van onderbouwing of bewijs daarvoor, is onvoldoende om aan te nemen dat de Omgevingsdienst inderdaad niet al het mogelijke heeft gedaan om de gevraagde documenten te achterhalen. [eiser] heeft niet aannemelijk gemaakt dat er documenten zijn die onder de Omgevingsdienst berusten, onder zijn Woo-verzoek vallen en op grond van de artikelen 5.5, 5.6 of 5.7 van de Woo alsnog aan hem hadden moeten worden verstrekt.
32. De beroepsgrond slaagt niet.
Is het bestreden besluit voldoende gemotiveerd?
33. [eiser] stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Dit levert strijd op met artikel 3:2, 3:46 en 3:47 van de Awb.
34. De rechtbank heeft geen gebrek geconstateerd ten aanzien van de zorgvuldigheid en de motivering. Zij verwijst daarbij naar de voorgaande beoordeling van de beroepsgronden van [eiser].
Heeft de Omgevingsdienst de hoorplicht in bezwaar geschonden?
35. [eiser] stelt zich tot slot op het standpunt dat de Omgevingsdienst hem ten onrechte in bezwaar niet de mogelijkheid heeft geboden om te worden gehoord. Omdat [eiser] de leden van de bezwaarschriftencommissie heeft gewraakt, waren zij onbevoegd om een hoorzitting te houden. Dit is een schending van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM), artikel 17 van de Grondwet en artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest) Ook verzoekt [eiser] de rechtbank om prejudiciële vragen te stellen aan het HvJ-EU en het EHRM over de werking van artikel 6 van het EVRM in de bezwaarfase en de mogelijkheid om in de bezwaarfase leden van de bezwaarschriftencommissie te wraken.
36. De Omgevingsdienst stelt zich op het standpunt dat [eiser] correct en tijdig is uitgenodigd voor een hoorzitting door de bezwaarschriftencommissie en dat hij er zelf voor heeft gekozen om niet te verschijnen op de hoorzitting. Door de leden van de commissie te wraken ontstaat niet een recht voor [eiser] op een nieuwe hoorzitting.
37. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat [eiser] is uitgenodigd voor een hoorzitting en dat deze hoorzitting heeft plaatsgevonden, zonder deelname van [eiser]. In geschil is of de Omgevingsdienst heeft voldaan aan de hoorplicht van artikel 7:2 van de Awb, door de hoorzitting alsnog plaats laten vinden, ondanks dat [eiser] de leden van de bezwaarcommissie had ‘gewraakt’.
38. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt. Volgens artikel 7:5 van de Awb geschiedt het horen door het bestuursorgaan zelf, de voorzitter of een lid ervan, door een persoon die niet bij de voorbereiding van het besluit betrokken is geweest, of door meerdere personen waarvan de meerderheid niet betrokken is bij de voorbereiding van het besluit. Dit wordt ook wel een ‘ambtelijke hoorcommissie’ genoemd. De Omgevingsdienst heeft geen onafhankelijke adviescommissie ingesteld zoals bedoeld in artikel 7:13 van de Awb. Voor het horen van [eiser] in bezwaar had de Omgevingsdienst een ambtelijke hoorcommissie ingesteld. Voor het instellen van aan ambtelijke hoorcommissie als bedoeld in artikel 7:5 van de Awb is het niet noodzakelijk dat de leden ‘onafhankelijk’ zijn zoals wel het geval is bij een onafhankelijke adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb. Het argument van [eiser] dat leden van de commissie vooringenomen zouden zijn en niet onafhankelijk zouden kunnen adviseren over zijn bezwaar en dat de beslissing op bezwaar daarom niet zorgvuldig tot stand kan komen gaat daarmee niet op, nog daargelaten of het mogelijk is om leden van een ambtelijke hoorcommissie te wraken. Ten aanzien van dit laatste punt constateert de rechtbank in ieder geval dat de Omgevingsdienst geen verordening heeft vastgesteld waarin de mogelijkheid van het wraken van de (ambtelijke) leden van de hoorcommissie is opgenomen en dat de Awb evenmin een grondslag hiertoe bevat.
39. Gelet op het hiervoor overwogene, is het de rechtbank niet gebleken dat de Omgevingsdienst onzorgvuldig heeft gehandeld bij het instellen van de ambtelijke hoorcommissie. Nu de Omgevingsdienst [eiser] heeft uitgenodigd voor een hoorzitting en deze hoorzitting heeft plaatsgevonden is van een schending van de hoorplicht van artikel 7:2 van de Awb daarmee geen sprake. Er is ook geen sprake van schending van het recht op een eerlijk proces of strijd met het beginsel van behoorlijk bestuur zoals bedoeld in de door [eiser] aangehaalde artikelen van het EVRM, de Grondwet en het Handvest. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om prejudiciële vragen te stellen over de werking van artikel 6 van het EVRM in de bezwaarfase en de mogelijkheid om in de bezwaarfase leden van de bezwaarschriftencommissie te wraken.
40. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
41. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de Omgevingsdienst het Woo-verzoek van [eiser] heeft kunnen afwijzen. [eiser] krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, rechter, in aanwezigheid van mr. J.P. Fortuin, griffier, uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.