Uitspraak
202202870/1/A3.
Datum uitspraak: 26 maart 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Achmea Schadeverzekeringen N.V., gevestigd in Apeldoorn,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 29 maart 2022 in zaak nr. 21/836 in het geding tussen:
Achmea
en
het college van burgemeester en wethouders van Oldambt.
Procesverloop
Bij besluit van 8 januari 2020 heeft het college een verzoek van Achmea om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) afgewezen.
Bij besluit van 20 januari 2021 heeft het college het door Achmea daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 maart 2022 heeft de rechtbank het door Achmea daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt.
Tegen deze uitspraak heeft Achmea hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 19 juli 2022 heeft het college opnieuw beslist op het door Achmea gemaakte bezwaar.
Achmea heeft gronden ingediend tegen het besluit van 19 juli 2022.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 10 mei 2023 heeft het college het besluit van 19 juli 2022 aangevuld.
Achmea heeft gronden ingediend tegen het besluit van 10 mei 2023.
Het college heeft daarop gereageerd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 september 2024, waar Achmea, vertegenwoordigd door mr. K. Hamelink, advocaat te 's-Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.A. Westers, advocaat te Groningen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Achmea heeft op 16 december 2019 verzocht om openbaarmaking van alle documenten over het onderhoud van, calamiteiten op/bij en incidenten op/bij de onbewaakte spoorwegovergang aan de Vogelzangsterweg in Scheemda (hierna: de spoorwegovergang). In het bijzonder wenst Achmea een rapport of register te ontvangen over de (bijna) ongevallen, incidenten en alle meldingen met betrekking tot die spoorwegovergang over een periode van de afgelopen tien jaar.
Bij besluit van 8 januari 2020 heeft het college daarop geantwoord niet te beschikken over een dergelijk register. De spoorwegovergang en de daartoe leidende paden zijn niet in eigendom of beheer van de gemeente.
Bij besluit van 20 januari 2021 heeft het college het door Achmea daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en documenten nrs. 1 tot en met 82, inclusief subnummering, exclusief nummer 62, openbaar gemaakt.
Aangevallen uitspraak
2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het beroep zich toespitst op de vraag of het college voldoende inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze is gezocht naar documenten die vallen onder het Wob-verzoek en in het verlengde daarvan of er meer stukken onder het college berusten dan zijn openbaar gemaakt.
In de bezwaarfase heeft een nadere zoekslag plaatsgevonden. Met diverse zoektermen is gezocht in het digitale archief- en postverwerkingssysteem. De dossiers die dateren van voor 2009 zijn alleen in papieren vorm beschikbaar en handmatig doorzocht. Alle documenten die bij het besluit van 20 januari 2021 openbaar zijn gemaakt, komen uit de e-mailbox van één specifieke wethouder. Het college erkent het bestaan van een brief van ProRail van 2 januari 2017. Deze brief is evenwel niet gevonden. Het college heeft niet gezocht naar sms- en whatsappberichten die vallen onder het Wob-verzoek.
De rechtbank is van oordeel dat het college zijn standpunt dat er niet meer documenten onder hem berusten onvoldoende heeft onderbouwd voor zover het sms- en whatsapp-berichten betreft. Voor het overige acht de rechtbank de mededeling van het college dat er niet meer documenten onder hem berusten navolgbaar en voldoende.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college bewust stukken heeft achtergehouden en dat sprake is van vooringenomenheid in de zin van artikel 2:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
De rechtbank heeft het besluit van 20 januari 2021 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op het door Achmea gemaakte bezwaar moet nemen. Het college zal daartoe nader moeten onderzoeken of er documenten in de vorm van sms- en whatsapp-berichten onder hem (behoren te) berusten die beantwoorden aan het Wob-verzoek, waarna het college de afweging moet maken in hoeverre deze documenten geopenbaard dienen te worden in het kader van de Wob.
Wettelijk kader
3. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo) in werking getreden. Het besluit op bezwaar dat in hoger beroep ter beoordeling staat, is genomen op 20 januari 2021, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Wob nog van toepassing is. Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1699, onder 1.2.
Hoger beroep
4. Achmea voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de gemaakte zoekslagen voldoende inzichtelijk heeft gemaakt. Daartoe voert Achmea aan dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt welke functionarissen zijn benaderd ten behoeve van de beantwoording van het Wob-verzoek, welke specifieke vragen de functionarissen hebben gekregen, welke specifieke systemen intern zijn geraadpleegd, op welke wijze de functionarissen een zoekslag hebben gemaakt, welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken naar de documenten en welke schifting in de door die personen aangedragen documenten door het college uiteindelijk is gemaakt. Volgens Achmea is het onwaarschijnlijk dat er geen mails in de emailboxen van ambtenaren zijn aangetroffen. Ook de derde zoekslag is volgens Achmea onzorgvuldig en te beperkt verricht, omdat het zoeken op dossier- of bestandnaam betekent dat het college geen inhoudelijke toets verricht bij de documenten die worden aangetroffen. Verder is volgens Achmea onvoldoende inzichtelijk gemaakt op welke wijze het externe bureau, dat het college heeft ingeschakeld voor het verrichten van een nadere zoekslag naar documenten die digitaal moeilijk toegankelijk zijn, te werk is gegaan.
4.1. Het college heeft toegelicht dat in de bezwaarfase is gezocht met de zoektermen "Vogelzangsterweg", "Pro Rail", "Arriva", "ongeval", "ongeluk", "spoorwegovergang", "NABO" en "trein". Aan de vakafdelingen is gevraagd om op deze termen te zoeken. Naast de 82 documenten kwamen verder alleen facturen naar voren die ProRail jaarlijks naar de gemeente stuurt voor het hebben van een spoorwegovergang. Deze facturen vallen niet onder de reikwijdte van het Wob-verzoek. In de beroepsfase is nogmaals een zoekslag verricht. Daarbij is de automatiseringsafdeling verzocht om voor zover mogelijk in de afgesloten e-mailboxen te zoeken. Hierbij is een extern bureau ingeschakeld om informatie te verschaffen over het afsluiten van e-mailboxen en de mogelijkheid te onderzoeken om afgesloten e-mailboxen te doorzoeken. Ook is het fysieke archief tot eind 2009 doorzocht. Deze aanvullende zoekslag heeft geen resultaten opgeleverd.
Ter zitting heeft het college verder toegelicht dat de documentsystemen moeilijk doorzoekbaar zijn. Het systeem voor binnenkomende post kan alleen op bestandsnaam worden doorzocht. In het overkoepelende systeem kan wel op zoektermen worden gezocht. Daarin kunnen ingescande brieven die als pdf-bestand zijn opgeslagen evenwel moeilijk worden gevonden, omdat alleen de bestandsnaam en niet de inhoud van deze brieven op zoektermen kan worden doorzocht.
4.2. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college de gemaakte zoekslagen weliswaar voldoende inzichtelijk heeft gemaakt, maar niet het redelijkerwijs mogelijke heeft gedaan om documenten te achterhalen. Gelet op de hiervoor beschreven documentsystemen voldoen de zoektermen en -methoden die het college heeft gebruikt niet. Daarom zijn de zoekslagen ondeugdelijk geweest. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het systeem voor binnenkomende post onvoldoende doorzoekbaar is, doordat de binnenkomende post alleen op bestandsnaam kan worden doorzocht. De bestandsnaam geeft immers lang niet altijd een weerspiegeling van de inhoud. Ook het overkoepelende systeem is beperkt doorzoekbaar omdat de ingescande documenten niet inhoudelijk op zoektermen kunnen worden doorzocht.
4.3. Het betoog slaagt.
5. Volgens Achmea heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat kan worden aangenomen dat er niet meer documenten onder het college berusten. Daartoe voert Achmea aan dat zij in beroep diverse documenten heeft genoemd die kennelijk onder het bestuursorgaan berusten, maar niet geopenbaard zijn. Het gaat daarbij om een gespreksverslag van, en correspondentie over, het bestuurlijk overleg dat in 2015 plaatsvond tussen ProRail en de gemeente Oldambt; stukken, zoals e-mails of brieven, waarin het herhaaldelijk rappelleren door ProRail is vermeld; de aangehaalde brief van ProRail aan het college van 2 januari 2017; en drie mappen vol correspondentie. Het bestaan van deze documenten kan worden afgeleid uit een e-mail die openbaar is gemaakt door het college. De e-mail bevat een uitgebreid verslag van een overleg tussen ProRail en het college over een dodelijk ongeval dat plaatsvond op de spoorwegovergang. De rechtbank heeft overwogen dat het college heeft toegelicht dat is gezocht naar de brief van 2 januari 2017, maar deze niet heeft gevonden. Dat is volgens Achmea ongeloofwaardig. Het college heeft onvoldoende inzicht gegeven in hoe deze zoekactie is verricht. Achmea wijst erop dat sprake is van een politiek-gevoelig dossier, dat vraagt om een goede verslaglegging. Het is volgens Achmea aannemelijk dat er meer correspondentie is en andere schriftelijke vastlegging, zoals telefoonnotities.
5.1. Het college heeft toegelicht dat het pas na een ongeval in 2018 informeel betrokken is geraakt bij de spoorwegovergang. Tot die tijd was er geen enkele betrokkenheid van de gemeente. Hierdoor is redelijkerwijs te verklaren dat er geen documenten zijn opgeslagen en er ook geen e-mailberichten zijn. Alleen in de e-mailbox van de voormalig wethouder zijn documenten aangetroffen.
Ondanks de uitgebreide zoekslag zijn er geen documenten aangetroffen over een bestuurlijk overleg in 2015, waarover in correspondentie wordt gesproken. Ook de brief van 2 januari 2017 is niet aangetroffen. Als het college deze stukken wel had aangetroffen, zouden zij ook openbaar zijn gemaakt.
Verder is het volgens het college niet vreemd dat er geen gespreksverslagen zijn opgesteld, omdat het college geen formele betrokkenheid heeft bij de spoorwegovergang.
5.2. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3088.
Bij de beoordeling of een stelling van een bestuursorgaan de Afdeling niet ongeloofwaardig voorkomt, zal worden betrokken op welke wijze het onderzoek is verricht. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1743.
5.3. Het college heeft een aantal keren aanvullende zoekslagen gedaan waardoor documenten zijn gevonden die onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Het college noemt als mogelijke verklaring voor het ontbreken van verdere documenten, dat deze mogelijk niet zijn opgesteld - zoals gespreksverslagen - dan wel opgeslagen, omdat de gemeente geen formele betrokkenheid heeft bij de spoorwegovergang. Hierdoor is het feitelijk onmogelijk om deze documenten te verstrekken.
Deze verklaring komt de Afdeling ongeloofwaardig voor. Zoals hiervoor reeds is geconcludeerd zijn de digitale zoekslagen onzorgvuldig uitgevoerd omdat de documentsystemen onvoldoende doorzoekbaar zijn. Daarnaast acht de Afdeling het onwaarschijnlijk dat er tussen 2015, het jaar waarin een bestuurlijk overleg tussen het college en ProRail plaatsvond over de spoorwegovergang, en het ongeval in 2018 niet meer documenten zijn opgesteld en opgeslagen. De Afdeling volgt het college niet in diens standpunt dat het in die periode geen betrokkenheid had bij de spoorwegovergang, nu de spoorwegovergang is gesitueerd in een traject waarvan de gemeente wegbeheerder is. Ook heeft het college niet kunnen toelichten waarom de brief van 2 januari 2017 in het kader van een civiele procedure alsnog is gevonden.
5.4. Het betoog slaagt.
6. Verder voert Achmea aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen sprake is van strijd met het verbod van vooringenomenheid van artikel 2:4 van Pro de Awb. Achmea wijst daartoe op een, volgens haar, onbetamelijk e-mailbericht van 4 maart 2020. Uit deze mail volgt dat er wel degelijk documenten onder het college berusten, terwijl het college dit nadien, in het verweerschrift en bij de hoorzitting in bezwaar, heeft ontkend. Verder is voor het antwoord op de vraag of sprake is van vooringenomenheid niet van belang dat een groot aantal stukken openbaar zijn gemaakt. Alle stukken die onder het Wob-verzoek vallen moeten immers openbaar worden gemaakt. Onduidelijk is welke aspecten de rechtbank nog meer van belang heeft geacht bij de overweging dat geen sprake is van vooringenomenheid. Ook de proceshouding van het college, zoals hiervoor geschetst, wijst op vooringenomenheid.
6.1. Het e-mailbericht van 4 maart 2020, met als onderwerp "RE: spoorovergang Vogelzangsterweg / Zaak-14542-2020" luidt als volgt:
"Allen,
Dit is slecht nieuws. […] had aangegeven dat er geen stukken bij de gemeente ‘berusten’…..
Nu blijkt dat er weldegelijk documenten bij de gemeente berusten. Tja, dat maakt het er niet gemakkelijk op en begeven we ons op glas ijs. Nu kunnen we 2 dingen doen:
1. met de billen bloot: aangeven dat we dus wel documenten hebben; het bezwaar zal - op dit onderdeel) gegrond gaan, proceskosten vergoeding
Bijkomend; jullie alle e-mails en verslagen door moeten nemen m.b.t. privacy dan wel dat er stukken zijn t.b.v. intern beraad.
Per document moet aangegeven worden of jullie ze wel/niet willen verstrekken. Per document zal gemotiveerd aangegeven moeten worden waarom geen verstrekking zal plaatsvinden.
Kortom, jullie zullen wel aan de slag moeten.
2. Jullie doen of je gek bent, we hebben geen stukken….
Ik hoor wel wat jullie gaan doen.
[…] heeft casusregie van […] overgenomen."
6.2. Ter zitting heeft het college erkend dat de inhoud van het e-mailbericht uiterst ongelukkig is. Van vooringenomenheid is volgens het college evenwel geen sprake omdat het bezwaar inhoudelijk is beoordeeld en met overneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie is besloten om de gevonden documenten openbaar te maken. De brief van 14 juli 2020 is naar ProRail gestuurd voor het geval de bezwaarschriftencommissie het standpunt dat geen sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid niet zou volgen.
6.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1434) is in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:4 van Pro de Awb (Kamerstukken II 1998/89, 21 221, nr. 3, blz. 53-55) benadrukt dat met dat artikel niet beoogd is dat een bestuursorgaan niet vanuit bepaalde beleidskeuzes zou mogen werken. Het gaat erom dat het de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. Zoals in de toelichting is opgemerkt, moet de overheid de nodige objectiviteit betrachten en zich niet door vooringenomenheid mag laten leiden.
Naar het oordeel van de Afdeling is er geen blijk van vooringenomenheid van het college. Dat een ambtenaar zich ter voorbereiding van een besluit uiterst ongelukkig heeft uitgelaten over in te nemen standpunten, maakt niet dat het college zich bij zijn besluitvorming in bezwaar niet objectief heeft opgesteld of het besluit heeft genomen met het oogmerk om Achmea te benadelen ten opzichte van anderen. Dat blijkt alleen al uit het feit dat het college na de mail van de ambtenaar een hele reeks van stukken heeft verstrekt en daarmee het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft overgenomen.
6.4. Het betoog slaagt niet.
7. Tot slot betoogt Achmea dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan haar verzoek om een volledige proceskostenvergoeding. Daartoe voert Achmea aan dat de rechtbank ten onrechte de proceskosten forfaitair heeft vastgesteld. Het onbesproken laten van haar verzoek om een volledige proceskostenvergoeding is in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb. Volgens Achmea is de grondslag voor een volledige proceskostenvergoeding gelegen in de bijzondere omstandigheden van artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb), omdat sprake is van kennelijk chicaneus, althans onredelijk procesgedrag van het college. Volgens Achmea bestaat daarom aanleiding om af te wijken van het forfaitaire stelsel.
7.1. Anders dan Achmea stelt, heeft de rechtbank wel degelijk een oordeel gegeven op haar verzoek om een volledige proceskostenveroordeling. De rechtbank heeft overwogen dat de proceskosten forfaitair worden vastgesteld op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
7.2. Artikel 2 van Pro het Bpb luidt:
"1. Het bedrag van de kosten wordt bij de uitspraak, onderscheidenlijk de beslissing op het bezwaar of het administratief beroep als volgt vastgesteld:
a. ten aanzien van de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel a: overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief;
[…]
3. In bijzondere omstandigheden kan van het eerste lid worden afgeweken."
7.3. Blijkens de nota van toelichting bij artikel 2, derde lid, van het Bpb (Stb. 1993, 763) wordt van een forfaitaire vergoeding slechts afgeweken in uitzonderlijke gevallen, waarin strikte toepassing van het forfaitaire vergoedingsstelsel onrechtvaardig uitpakt, bijvoorbeeld indien de burger door gebrekkige informatieverstrekking door de overheid op uitzonderlijk hoge kosten voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal is gejaagd.
Het besluit van 20 januari 2021 waartegen beroep is ingesteld en waarmee de procedure bij de rechtbank is aangevangen kan worden aangemerkt als een besluit dat tegen beter weten in is genomen. Daartoe neemt de Afdeling in aanmerking dat Achmea steeds opnieuw en met succes heeft aangedrongen op het verrichten van nieuwe zoekslagen en de door haar gevraagde documenten uiteindelijk ook zijn gevonden, maar in het kader van een civiele procedure (zie daarover onder 13.1). Dit heeft Achmea onnodig op proceskosten gejaagd. De proceshandelingen die Achmea heeft moeten verrichten zijn voor een belangrijk deel het gevolg van het ondeugdelijk documentbeheer aan de zijde van het college en de daardoor onzorgvuldige zoekslagen. Door toedoen van de gebrekkige besluitvorming van het college liggen de door Achmea gemaakte kosten voor rechtsbijstand beduidend hoger dan hetgeen op grond van het forfaitaire stelsel voor vergoeding in aanmerking kan komen. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat daarom in dit specifieke geval, waarin herhaaldelijk bij verschillende zoekslagen ondeugdelijke methoden zijn gebruikt, sprake is van een bijzondere omstandigheid, als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Bpb. De rechtbank had dan ook moeten afwijken van de wijze van vaststelling van de kosten, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het Bpb, en de werkelijk gemaakte kosten dienen vast te stellen.
7.4. Het betoog slaagt.
8. Het hoger beroep is gegrond.
Beroep tegen het besluit van 19 juli 2022, zoals aangevuld bij besluit van 10 mei 2023
9. Het nieuwe besluit op bezwaar van het college van 19 juli 2022, zoals aangevuld bij besluit van 10 mei 2023, is op grond van artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid van die wet, ook onderwerp van geding in hoger beroep.
10. Omdat de Woo op 1 mei 2022 in werking is getreden, diende het nieuw te nemen besluit in principe te worden genomen met inachtneming van de bepalingen van de Woo. Zie de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1223, onder 11. Het besluit van 19 juli 2022, zoals aangevuld bij besluit van 10 mei 2023, is genomen met inachtneming van de Woo.
11. Gevolg gevend aan de opdracht die de rechtbank in haar uitspraak heeft gegeven, heeft het college bij besluit van het besluit van 19 juli 2022 opnieuw beslist op het door Achmea gemaakte bezwaar. Het college heeft naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank een nieuwe zoekslag verricht naar sms- en whatsappberichten. Aan de ambtenaren die werkzaam zijn bij de gemeente is gevraag in hun telefoons te zoeken naar berichten over de spoorwegovergang. Daarbij is wederom gezocht naar de zoektermen "Vogelzangsterweg", "Pro Rail", "Arriva", "ongeval", "ongeluk", "spoorwegovergang", "NABO" en "trein". Bij deze zoekslag zijn geen berichten aangetroffen. Van ambtenaren en bestuurders die niet meer werkzaam zijn voor de gemeente, zijn de berichten niet meer te achterhalen.
Bij besluit van 10 mei 2023 heeft het college het besluit van 19 juli 2022 aangevuld. In het kader van een civielrechtelijke procedure is een aanvullende zoekslag verricht. Hierbij zijn drie documenten aangetroffen die onder de reikwijdte van het oorspronkelijke Wob-verzoek vallen. Het college heeft besloten deze documenten openbaar te maken. Daarbij zijn persoonlijke gegevens met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo weggelakt. In de memo van het portefeuillehoudersoverleg van 7 december 2016 is een passage niet openbaar gemaakt met toepassing van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo, omdat sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting.
12. Achmea betoogt dat de zoekslag naar de sms- en whatsappberichten onzorgvuldig is verricht en dat geen uitvoering is gegeven aan de uitspraak van de rechtbank. Daartoe voert Achmea aan dat het college meer voor de hand liggende zoektermen had kunnen gebruiken. Niet is uitgesloten dat een combinatie van zoektermen of delen van zoektermen andere resultaten zouden hebben opgeleverd. Bovendien is de naam van ProRail onjuist geschreven, wat ertoe kan leiden dat berichten over ProRail niet worden gevonden. Volgens Achmea heeft de rechtbank geoordeeld dat de stelling van het college dat berichten op de telefoons van oud-medewerker niet achterhaald kunnen worden, niet slaagt. Bovendien heeft het college zich volgens Achmea onvoldoende ingespannen om ervoor te zorgen dat er na de uitspraak van de rechtbank berichten verloren zouden gaan.
12.1. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college niet al het redelijkerwijs mogelijke heeft gedaan om de eventueel aanwezige sms- en whatsappberichten te achterhalen. Daarmee heeft de rechtbank niet geoordeeld dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat het niet mogelijk is om berichten op telefoons van oud-medewerkers te achterhalen. De Afdeling begrijpt het college aldus dat de mogelijkheid om de betreffende berichten te achterhalen opnieuw is onderzocht en is van oordeel dat het college voldoende heeft gemotiveerd waarom dat niet is gelukt.
12.2. Het college heeft toegelicht dat op beide schrijfwijzen van ProRail is gezocht, en dat daar geen resultaten zijn uitgekomen. Gelet op de hiervoor beschreven zoektermen en -methoden die het college heeft gebruikt, bestaat geen grond voor het oordeel dat de zoekslag naar sms- en whatsappberichten ondeugdelijk is geweest.
12.3. Het betoog slaagt niet.
13. Wat betreft het aanvullende besluit van 10 mei 2023 herhaalt Achmea dat de zoekslag onzorgvuldig is verricht. Daarbij wijst Achmea erop dat bij dat besluit een brief van ProRail van 2 januari 2017 is openbaar gemaakt, waarover eerder door het college is gesteld dat deze niet kon worden gevonden. Die brief bevat een groot aantal zoektermen waarop zou zijn gezocht. Het is daarom ongeloofwaardig dat die brief niet eerder is aangetroffen. De civiele procedure heeft bovendien ook e-mailcorrespondentie aan het licht gebracht tussen ProRail en een ambtenaar die nog steeds werkzaam zou zijn bij de gemeente. Volgens Achmea had het college deze e-mailberichten ook moeten kunnen vinden.
13.1. Bij de eerste zoekslag na ontvangst van het Wob-verzoek zijn geen documenten aangetroffen. Hoe toen is gezocht, kan niet worden geverifieerd omdat de ambtenaar die die zoekslag heeft verricht met pensioen is.
Tijdens de bezwaarfase heeft het college een tweede zoekslag verricht. Hierbij heeft het college in de documentsystemen gezocht op een aantal zoektermen. Bij deze zoekslag zijn 82 documenten aangetroffen die (gedeeltelijk) openbaar zijn gemaakt.
Tijdens de beroepsfase heeft het college een derde zoekslag verricht. Wederom is op dezelfde wijze dan wel met vergelijkbare zoektermen gezocht. Ook is een externe deskundige ingeschakeld voor het doorzoeken van afgesloten e-mailboxen. Hierbij zijn geen documenten aangetroffen.
Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft het college een vierde zoekslag verricht naar sms- en whatsapp berichten. Hierbij is op dezelfde zoektermen gezocht. Er zijn bij deze zoekslag geen documenten aangetroffen.
In het kader van een civiele procedure heeft het college alsnog drie documenten aangetroffen.
13.2. De Afdeling is van oordeel dat de vondst van de brief van 2 januari 2017 in het kader van een civiele procedure duidelijk maakt dat de eerdere zoekslagen in deze procedure gezien de gebrekkige documentsystemen onzorgvuldig zijn geweest. In 4.1 is uiteengezet hoe het college de zoekslagen heeft verricht. Zoals is overwogen onder 4.2. en 7.3 is de onzorgvuldigheid mede te wijten aan de beperkte zoekmogelijkheden van de documentsystemen. Nu duidelijk was dat de brief van 2 januari 2017 aanwezig moest zijn, waren verdergaande inspanningen vereist om de brief alsnog te vinden. Het college heeft dat nagelaten tot het stuk nodig was voor een civiele procedure. Bovendien heeft het college niet kunnen verklaren hoe het kan dat in het kader van die procedure alsnog documenten zijn gevonden. Het samenstel van omstandigheden maakt dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld bij het uitvoeren van de zoekslagen ten behoeve van het Wob-verzoek.
13.3. Het betoog slaagt.
13.4. Nu in het kader van de civiele procedure alsnog diverse documenten openbaar zijn geworden acht de Afdeling het niet aannemelijk dat er nog meer stukken aanwezig zijn over het bestuurlijk overleg in 2015. Wat betreft de e-mailcorrespondentie heeft het college gemotiveerd dat onduidelijk is hoe Achmea daaraan komt, omdat de betreffende e-mailberichten niet meer aanwezig zijn bij het college en daarom niet bij de verschillende zoekslagen naar voren zijn gekomen. Dat de mails zijn gewist acht de Afdeling niet ongeloofwaardig. Nu Achmea voorts niet aannemelijk heeft gemaakt dat er nog documenten zijn die evident ontbreken, en waarvan aannemelijk is dat zij nog bij het college aanwezig zijn, ziet de Afdeling geen aanleiding om het college op te dragen een nieuwe zoekslag te verrichten.
14. Voor zover Achmea herhaalt dat sprake is van vooringenomenheid, wijst de Afdeling op hetgeen daarover in hoger beroep is overwogen onder 6.1-6.3.
14.1. Het betoog slaagt niet.
15. Het beroep tegen het besluit van 19 juli 2022, zoals aangevuld bij besluit van 10 mei 2023 is gegrond.
Schadevergoeding overschrijding redelijke termijn
16. Ter zitting heeft Achmea verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
16.1. De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is in dit geval vier jaar. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:155, onder 6.2.
16.2. Het college heeft het bezwaarschrift van Achmea tegen het besluit van 8 januari 2020 op 12 februari 2020 ontvangen. De redelijke termijn is daarom op 12 februari 2020 aangevangen. Dat betekent dat de redelijke termijn afliep op 12 februari 2024. Dit betekent dat in deze procedure de redelijke termijn is overschreden. Deze uitspraak is van 26 maart 2025. De redelijke termijn is daarom met ruim 13 maanden overschreden.
16.3. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:176, onder 5.1.
16.4. De bestuurlijke fase heeft geduurd van 12 februari 2020 tot het besluit op bezwaar van 20 januari 2021. Dit is een periode van 11 maanden. De bestuurlijke fase mag maximaal 6 maanden duren. De redelijke behandelingsduur is in de bestuurlijke fase dus met ruim 5 maanden overschreden.
16.5. De rechtbank heeft het tegen het besluit van 20 januari 2021 ingestelde beroep op 2 maart 2021 ontvangen. De rechtbank heeft bij uitspraak van 29 maart 2022 op het beroep beslist. De Afdeling heeft het door Achmea ingestelde hoger beroep ontvangen op 9 mei 2022. Met de uitspraak van 26 maart 2025 heeft de rechterlijke fase ruim 4 jaar geduurd. De rechterlijke fase mag maximaal 3,5 jaar duren. De redelijke behandelingsduur in de rechterlijke fase is dus overschreden met, naar boven afgerond, 7 maanden.
16.6. Dit betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn voor 7/13 deel moet worden toegerekend aan de Afdeling. Gelet op wat hierboven staat, wordt de overschrijding van de redelijke termijn voor het overige 6/13 deel toegerekend aan het college.
16.7. Het verzoek van Achmea om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen. De Afdeling zal, uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, de schadevergoeding voor Achmea vaststellen op een bedrag van € 1.500,00, als vergoeding voor de door hem geleden immateriële schade. Omdat de overschrijding ook aan het college is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade naar evenredigheid uitgesproken ten laste van het college en de Staat (de minister van Buitenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties). De Staat wordt veroordeeld tot betaling van € 807,69 en het college tot een schadevergoeding van € 692,31, als vergoeding voor door Achmea geleden immateriële schade.
Conclusie
17. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank een forfaitaire proceskostenvergoeding heeft uitgesproken. Gelet op hetgeen onder 13.4 is overwogen, leiden de betogen onder 4 en 5 - hoewel terecht aangevoerd - niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De uitspraak van de rechtbank moet daarom, voor zover aangevallen, voor het overige worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust. Het beroep tegen het besluit van het college van 19 juli 2022, zoals aangevuld bij besluit van 10 mei 2023, is gegrond. Dat besluit wordt vernietigd en het besluit van 8 januari 2020 wordt herroepen. Deze uitspraak wordt in de plaats gesteld van het vernietigde besluit. Omdat de Afdeling het onaannemelijk acht dat het college bij een aanvullende zoekslag nog nieuwe documenten zal vinden, hoeft het college geen nieuw besluit meer te nemen.
18. Het college moet proceskosten vergoeden. Gelet op de onder 7.3 uiteengezette bijzondere omstandigheden ziet de Afdeling aanleiding om af te wijken van de forfaitaire vergoeding. Ter onderbouwing van de door Achmea gemaakte kosten voor rechtsbijstand voor de behandeling van het bezwaar, beroep en hoger beroep, heeft Achmea een kostenoverzicht overgelegd. De Afdeling acht deze kosten redelijk en zal het college in dit uitzonderlijke geval dan ook veroordelen tot vergoeding van dat bedrag. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3121, onder 16.4. De kosten voor het verschijnen ter zitting bij de Afdeling zijn niet opgenomen, noch gespecificeerd op het proceskostenformulier. Hiervoor zal een forfaitaire vergoeding van 1 punt worden toegekend. Voor de reiskosten van de advocaat wordt een bedrag van € 48,39 toegekend. Dat is de prijs van een retour NS tweede klasse vanaf treinstation ’s-Hertogenbosch naar station Den Haag Centraal, plus een forfaitair bedrag van € 6,19.
Ook de gemaakte proceskosten voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn worden vergoed. Voor het indienen van het ter zitting gedane verzoek wordt 1 punt toegekend, met een wegingsfactor van 0,5. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan het college als aan de Afdeling is toe te rekenen, moeten het college en de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) ieder de helft van de proceskosten vergoeden voor het verzoek om schadevergoeding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover de rechtbank een forfaitaire proceskostenvergoeding heeft uitgesproken;
III. bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen, voor het overige;
IV. verklaart het beroep van Achmea Schadeverzekeringen N.V. tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oldambt van 19 juli 2022, zoals aangevuld bij besluit van 10 mei 2023, gegrond;
V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oldambt van 19 juli 2022, zoals aangevuld bij besluit van 10 mei 2023;
VI. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oldambt van 8 januari 2020;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oldambt om aan Achmea Schadeverzekeringen N.V. een schadevergoeding te betalen voor immateriële schade van € 692,31;
IX. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) om aan Achmea Schadeverzekeringen N.V. een schadevergoeding te betalen voor immateriële schade van € 807,69;
X. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oldambt tot vergoeding van bij Achmea Schadeverzekeringen N.V. in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 18.570,19 (€ 17.614,80 plus € 907,00 plus € 48,39), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oldambt tot vergoeding van bij Achmea Schadeverzekeringen N.V. in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.720,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) en het college van burgemeester en wethouders van Oldambt tot vergoeding van bij Achmea Schadeverzekeringen N.V. in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 453,50 (€ 226,75 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties en € 226,75 te voldoen door het college van burgemeester en wethouders van Oldambt), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Oldambt aan Achmea Schadeverzekeringen N.V. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
w.g. Den Ouden
voorzitter
w.g. Van Deventer-Lustberg
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2025
1105