Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 25/771
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser, hierna: [eiser]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland, verweerder, hierna: het college
(gemachtigden: mr. M.W. van Nijendaal en G. Kijk in de Vegt).
Procesverloop
1. [eiser] heeft op 21 mei 2024 een verzoek op grond van de Wet open overheid (hierna: Woo) bij het college ingediend. Het college heeft bij deelbesluiten van 17 juli 2024 en 5 augustus 2024 op dit verzoek beslist.
1.1.
Op 23 augustus 2024 heeft het college een besluit op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) genomen. Eén document is alsnog gedeeltelijk openbaar gemaakt.
1.2.
Met het bestreden besluit van 21 januari 2025 heeft het college het bezwaar van [eiser] ongegrond verklaard.
1.3.
[eiser] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
1.4.
[eiser] heeft de rechtbank op 4 november 2025 verzocht om een inventarislijst van de onder geheimhouding overgelegde stukken. Dit verzoek heeft de rechtbank afgewezen.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 21 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser] en de gemachtigden van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Aanleiding
2. [eiser] heeft op 21 mei 2024 een verzoek op grond van de Woo bij het college ingediend. [eiser] heeft het volgende gevraagd:
"Op 20 november 2023 heb ik een Woo-verzoek ingediend waarin ik heb gevraagd om informatie over de volgende onderwerpen: Houseboats in het gebied [adres 1] / [adres 2] en aanverwante zaken als aankoop van percelen water van RWS [1] en het bedrijfsmatig gebruik van recreatieligplaatsen in hetzelfde gebied. Middels dit verzoek vraag ik om informatie over dezelfde onderwerpen, maar dan zonder de in mijn oorspronkelijke verzoek aangegeven beperking van de periode van 01-01-2022 tot 31-12-2023.
Daarnaast verzoek ik om openbaring van alle binnen de gemeente aanwezige informatie met
betrekking tot de totstandkoming van het bestemmingsplan "Oud Zwartsluis" en het ligplaatsenbeleid uit 2012. Dit voor zover deze informatie te maken heeft met het gebruik van de wateren in het gebied.
Verder verzoek ik om openbaring van alle aanwezige informatie die betrekking heeft op de in 2010 gesloten overeenkomst met de heer [naam 1] .
Tevens verzoek ik de aanwezige informatie met betrekking tot de op te stellen visie " [locatie] " te openbaren.
Ten slotte is in reeds openbaargemaakte documenten bepaalde informatie weggelaten, omdat deze informatie buiten onze eerdere Woo-verzoeken viel. Deze passages zijn in de desbetreffende documenten aangemerkt met de letter "T" dan wel weggelakt met de kleur groen. Hierbij verzoek ik u deze informatie alsnog te openbaren."
2.1.
Met het (deel)besluit van 17 juli 2024 heeft het college de gevraagde informatie gedeeltelijk openbaar gemaakt. Bij dit (deel)besluit zijn de termen 'Eilanden/Eilandjes', 'Ligplaatsenbeleid' en 'Bestemmingsplan Oud Zwartsluis' in de zoekslag betrokken. Een deel van de gevraagde informatie is niet openbaar gemaakt: de persoonsgegevens zijn zwart gelakt (passages aangeduid met de letter J), een aantal financiële gegevens is zwart gelakt op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woo (passages aangeduid met de letter C) en er zijn gegevens zwart gelakt op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo (passages aangeduid met de letter K). Daarnaast is een aantal passages weggelakt in de akte van levering (aangeduid met de letter T). Volgens het college zijn deze gegevens niet van toepassing op het woongebied van [eiser] , maar komen deze elders in Zwartsluis voor en hebben ze geen relatie met dit Woo-verzoek. Voor een toelichting op de toegepaste uitzonderingsgronden is verwezen naar de bijlage bij de openbaar gemaakt documenten.
2.2.
Met het (deel)besluit van 5 augustus 2024 heeft het college de gevraagde informatie gedeeltelijk openbaar gemaakt. Bij dit (deel)besluit zijn de termen 'houseboat(s)', 'recreatievaartuigen', 'ligplaatsen', 'bedrijfsmatig gebruik', 'Rijkswaterstaat/RWS', 'vergunninghouder', ' [adres 3] ', ' [adres 1] ' , ' [adres 2] ' en ' [locatie] ' in de zoekslag betrokken. Aangegeven is dat, naast het zoeken per trefwoord, het Woo-verzoek gedeeld is met de betrokken ambtenaren (team Vergunningverlening, Cultuur en Beheer) en de collegeleden (portefeuillehouder wethouder [naam 2] ) die vervolgens documenten hebben aangeleverd. Aan hen is gevraagd om documenten met de door [eiser] aangegeven trefwoorden in relatie met zijn woonomgeving aan te leveren. Bij het zoeken naar documenten is gezocht in het archiefsysteem JOIN, Outlook en WhatsApp en Ibabs. Er is daarnaast in het papieren archief gezocht. Tijdens het zoeken naar de trefwoorden in de verschillende systemen (en het papieren archief) is een schifting gemaakt. De documenten die niet op het woongebied van [eiser] betrekking hebben zijn niet meegenomen.
Het college heeft delen van de gevraagde informatie niet openbaar gemaakt: de persoonsgegevens zijn zwart gelakt (passages aangeduid met de letter J), een aantal financiële gegevens is zwart gelakt op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Woo (passages aangeduid met de letter G) en er zijn gegevens zwart gelakt op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo (passages aangeduid met de letter K). Daarnaast is een aantal weggelakte passages aangetroffen in de akte van levering (aangeduid met de letter T). Deze hebben geen relatie met het Woo-verzoek. Verder heeft het college beleidsopvattingen in de documenten aangetroffen, die op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo zijn weggelakt (aangeduid met de letter R).
2.3.
[eiser] heeft bezwaar gemaakt tegen deze (deel)besluiten.
2.4.
Met het gewijzigde besluit van 23 augustus 2024 heeft het college alsnog de memo (met JOIN-nr. [nummer] ), genoemd in het collegevoorstel omtrent de aankoop van Rijkswaterstaat, openbaar gemaakt. Hierbij zijn bepaalde passage zwart gemaakt gelet op artikel artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo en artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. Volgens het college volgt uit de memo evident dat de gemeente Zwartewaterland een keuze over de aankoop moet maken en daarover is advies gegeven. Hierbij is sprake van intern beraad.
2.5.
Het college heeft vervolgens het bestreden besluit genomen.
Bestreden besluit
3. In het bestreden besluit is, overeenkomstig het advies van de Commissie bezwaarschriften, besloten om de primaire besluiten niet te herroepen en in stand te laten.
De zoekslag is naar de mening van het college inzichtelijk en volledig, zodat aannemelijk is dat de daarmee verkregen documenten volledig zijn en er geen documenten zijn achtergehouden. De uitzonderingsgronden van de Woo zijn naar de mening van het college correct toegepast. Het college heeft wat betreft de memo toegelicht dat dit de mogelijke aankoop van gronden/water door de gemeente Zwartewaterland betreft en dat de aankoop van gronden geen publieke taak van het college is. Volgens het college is artikel 5.2, derde lid, van de Woo daarom niet van toepassing op deze memo. Volgens het college heeft [eiser] niet duidelijk gemaakt waarom in het WhatsApp-verkeer van wethouder [naam 2] de persoonsgegevens en de persoonlijke beleidsopvattingen niet gelakt mogen worden. Het niet volledig openbaar gemaakte koopcontract kan in deze procedure niet ter discussie staan, omdat dit document onderdeel uitmaakt van een andere Woo-procedure. Naar de mening van het college heeft [eiser] niet aannemelijk gemaakt dat er documenten ontbreken ten aanzien van 'aankoop water RWS'.
Overwegingen
Overwegingen vooraf
4. Het college heeft de documenten waarvan hij openbaarmaking heeft geweigerd vertrouwelijk aan de rechtbank overgelegd. Op grond van artikel 8:29, zesde lid, van de Awb neemt alleen de rechtbank kennis van deze documenten.
5. Het door [eiser] aanvullende beroepschrift van 12 november 2025 is te laat ingediend. De rechtbank wijst hierbij op artikel 8:58, eerste lid, van de Awb De rechtbank laat dit document daarom buiten beschouwing.
6. Voor zover [eiser] in deze procedure heeft gewezen op het ontbreken van documenten die later alsnog aan hem zijn verstrekt, volstaat de rechtbank met de constatering dat deze documenten alsnog openbaar zijn geworden.
Onzorgvuldige besluitvorming?
7. De rechtbank volgt [eiser] niet in het betoog dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:9 van Pro de Awb. Het college heeft overeenkomstig het advies van de Commissie bezwaarschriften besloten de bestreden besluiten niet te herroepen en in stand te laten. Zowel het bestreden besluit als het advies van de Commissie bezwaarschriften zijn aan [eiser] toegezonden en het college heeft naar het oordeel van de rechtbank voldaan aan de op hem rustende vergewisplicht.
Digitale inventarislijst
8. Voor zover [eiser] heeft beoogd te betogen dat het college ten onrechte geen digitale inventarislijst heeft verstrekt, volgt de rechtbank dat betoog niet. De Woo kent geen verplichting tot het vervaardigen van documenten, zoals een inventarislijst. Desondanks heeft het college bij de verstrekking van de openbaargemaakte stukken inventarislijsten gevoegd zodat duidelijk is geworden wat het college bij welk besluit heeft verstrekt. Dat het college niet tevens een inventarislijst in digitale vorm aan [eiser] heeft verstrekt, maakt het bestreden besluit niet onzorgvuldig.
De zoekslag en de opbrengst
9. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) volgt dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust [2] .
Bij de beoordeling of een stelling van een bestuursorgaan niet ongeloofwaardig voorkomt, zal worden betrokken op welke wijze het onderzoek is verricht [3] .
10. Het college heeft in de verschillende besluiten en in het verweerschrift toegelicht hoe het onderzoek naar aanleiding van dit Woo-verzoek van [eiser] heeft plaatsgevonden. Er is beschreven in welke systemen is gezocht en welke zoektermen daarbij zijn gebruikt. Volgens het college zijn alle mogelijke dossiers in het postregistratiesysteem onderzocht en zijn alle medewerkers bij het onderzoek naar documenten betrokken die te maken hebben gehad met de bestuurlijke aangelegenheid waar het verzoek betrekking op heeft. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college hiermee voldoende inzichtelijk gemaakt hoe de zoekslag is uitgevoerd en is het onderzoek naar aanleiding van het Woo-verzoek in zoverre volledig. [eiser] heeft desgevraagd niet gespecificeerd welk document of welke documenten hij mist. Hij heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat er meer documenten onder het college berusten die vallen binnen de reikwijdte van het onderhavige Woo-verzoek dan wel dat het college bewust documenten achterhoudt. Het enkele feit dat op een later moment alsnog stukken over vergunningverlening boven water zijn gekomen, maakt niet dat uitgevoerde onderzoek aanvankelijk ondeugdelijk was. Deze stukken zijn bovendien alsnog aan [eiser] verstrekt.
Bespreking van gelakte passages
11. [eiser] heeft geen gronden gericht tegen de toepassing door het college van de uitzonderingsgronden, zoals genoemd in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b (economische of financiële belangen), onder e (de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer) en onder f (concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens) van de Woo.
12. [eiser] heeft zich op het standpunt gesteld dat het college ten onrechte artikel 5.2, eerste lid, van de Woo heeft toegepast op de memo bij het collegeadvies over de aankoop van water van Rijkswaterstaat van 11 juli 2023. Volgens [eiser] volgt uit artikel 5.2, derde lid, van de Woo dat deze uitzonderingsgrond niet geldt in documenten die zijn opgesteld
ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming.
12.1.
In artikel 5.2, derde lid, van de Woo is bepaald, dat onverminderd het eerste en tweede lid, uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester, een wethouder, het dagelijks bestuur van een waterschap of een lid van dat bestuur, informatie wordt verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.
12.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende aannemelijk gemaakt dat door openbaarmaking van de memo in niet tot personen herleidbare vorm het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad. De opsteller van het document had de intentie dat deze memo uitsluitend zou worden gebruikt door anderen binnen de overheid en dus opgesteld met het oog op een besluit dat door de overheid moet
worden genomen. Het is bestemd voor intern beraad.
13. [eiser] heeft zich op het standpunt gesteld dat in de WhatsApp-correspondentie van wethouder Van der Poel een externe partij betrokken is met een eigen belang en dat deze communicatie daarom niet kan worden aangemerkt als intern beraad. Volgens [eiser] is deze uitzonderingsgrond dan ook ten onrechte toegepast op het bericht dat is verstuurd op 14 mei 2024 om 18:11:14.
13.1.
De rechtbank heeft vastgesteld dat in deze door [eiser] aangehaalde WhatsApp-communicatie met name de uitzonderingsgrond voor eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer is toegepast. Daar waar de letter R is toegepast, is naar het oordeel van de rechtbank sprake van intern beraad.
14. [eiser] heeft ten aanzien van de overige documenten gesteld dat de met de letter R aangeduide passages niet onder verwijzing naar artikel 5.2, eerste lid, van de Woo konden worden gelakt.
14.1.
Artikel 5.2 van de Woo luidt:
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
2 Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
(…)
14.2.
De rechtbank overweegt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Ook documenten die afkomstig zijn van externe derden, kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend.
14.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college terecht afgezien van openbaarmaking van passages in documenten die onder deze weigeringsgrond (aangeduid met de letter R) zijn geweigerd. Ten aanzien van deze passages heeft het college voldoende gemotiveerd waarom de informatie niet openbaar gemaakt kan worden. De deelnemers aan het intern beraad moeten beschermd worden, ook om te vermijden dat deelnemers zich in de toekomst in het intern beraad terughoudend opstellen en dat het beraad daarmee niet volledig wordt gevoerd. Het college heeft daarbij per zelfstandig onderdeel van een document bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Het college heeft bij de toepassing van artikel 5.2 van de Woo verder van belang kunnen achten dat, vanwege de kleine kring van betrokkenen, ook bij anonimisering de passages naar concrete personen zijn te herleiden. Daarnaast is van belang dat, ook indien degene die de persoonlijke beleidsopvattingen heeft geuit heeft ingestemd met openbaarmaking, aan het college nog steeds de vrijheid toekomt om die informatie niet te verschaffen [4] . Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in de besluitvorming een juiste toepassing gegeven aan artikel 5.2 van de Woo.
15. [eiser] heeft zich op het standpunt gesteld dat het college ten onrechte informatie niet heeft verstrekt onder vermelding van de letter T, dan wel weggelakt met de kleur groen.
15.1.
De rechtbank overweegt dat het college deze aanduidingen heeft gebruikt bij informatie waarover in het Woo-verzoek van 20 november 2023 van [eiser] al een beslissing is genomen. Volgens het college moet dit als een herhaalde aanvraag worden gezien en zou het in behandeling nemen hiervan rechtsonzekerheid met zich meebrengen.
15.2.
Deze motivering houdt naar het oordeel van de rechtbank geen stand. Er is immers geen sprake van een herhaalde aanvraag voor zover de nieuwe aanvraag een groter bereik heeft dan de eerdere aanvraag en documenten kan betreffen die niet vielen onder het bereik van die eerdere aanvraag. Dat geldt bijvoorbeeld al voor documenten buiten de bij de eerdere aanvraag aangegeven beperkte periode, maar ook voor documenten die vallen binnen de inhoudelijke verbreding van de aanvraag. Het bestreden besluit is daarom genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. Het beroep is gegrond.
Conclusie en gevolgen
16. Gelet op het voorgaande berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke grondslag. Daarom zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. De rechtbank draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
17. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college het door [eiser] betaalde griffierecht vergoeden. Van proceskosten is de rechtbank niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 21 januari 2025;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van
deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan [eiser] moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, rechter, in aanwezigheid van mr. H. Richart, griffier. Uitgesproken in het openbaar op
griffier
de rechter is verhinderd te tekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.