Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/3310
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser, hierna: [eiser]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland, verweerder, hierna: het college
(gemachtigden: mr. M.W. van Nijendaal en G. Kijk in de Vegt).
Procesverloop
1. [eiser] heeft op 20 november 2023 een verzoek op grond van de Wet open overheid (hierna: Woo) bij het college ingediend. Het college heeft bij deelbesluiten van 9 januari 2024 en 24 januari 2024 op dit verzoek beslist.
1.1.
Op 29 april 2024 heeft het college een besluit op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) genomen. Een aantal documenten is alsnog gedeeltelijk openbaar gemaakt naar aanleiding van het ingediende bezwaar.
1.2.
Met het bestreden besluit van 9 juli 2024 heeft het college het bezwaar van [eiser] , onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.
1.3.
[eiser] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
1.4.
[eiser] heeft de rechtbank op 4 november 2025 verzocht om een inventarislijst van de onder geheimhouding overgelegde stukken. Dit verzoek heeft de rechtbank afgewezen.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 21 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser] en de gemachtigden van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Aanleiding
2. [eiser] heeft in zijn Woo-verzoek van 20 november 2023 aan het college gevraagd om informatie over Houseboats in het gebied [adres 1] / [adres 2] en aanverwante zaken zoals de aankoop van percelen water van Rijkswaterstaat en het bedrijfsmatig gebruik van recreatieligplaatsen in hetzelfde gebied. Dit Woo-verzoek betreft de periode van 1 januari 2022 tot 31 december 2023.
2.1.
Met het (deel)besluit van 9 januari 2024 heeft het college de correspondentie met Rijkswaterstaat (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. Het college heeft een deel van de door [eiser] gevraagde informatie niet openbaar gemaakt, omdat daarop de uitzonderingsgrond voor persoonsgegevens (passages aangeduid met de letter J) dan wel voor persoonlijke beleidsopvattingen (passages aangeduid met de letter R) van toepassing zijn geacht.
2.2.
Met het (deel)besluit van 24 januari 2024 heeft het college voor het overige op het Woo-verzoek van [eiser] beslist. Op de bij dit besluit gevoegde inventarislijsten is vermeld welke documenten openbaar zijn gemaakt. Het college heeft een deel van de aangetroffen informatie niet openbaar gemaakt, omdat daarop de uitzonderingsgrond voor persoonsgegevens (passages aangeduid met de letter J) dan wel voor persoonlijke beleidsopvattingen (passages aangeduid met de letter R) van toepassing zijn geacht.
2.3.
[eiser] heeft bezwaar gemaakt tegen deze (deel)besluiten.
2.4.
In het besluit van 29 april 2024 is overwogen dat op het Woo-verzoek van [eiser] is beslist, maar dat uit nader onderzoek naar aanleiding van het bezwaar is gebleken dat het onderzoek niet volledig is geweest. De alsnog aangetroffen informatie is openbaar gemaakt met inachtneming van de uitzonderingen genoemd in de Woo. Dit betekent dat de adviezen van Habitat en Nysingh, het e-mailverkeer van de afdeling communicatie over de aankoop water Rijkswaterstaat en de door overtreder aangedragen informatie gedeeltelijk openbaar zijn gemaakt. Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo zijn hierbij de persoonsgegevens niet openbaar gemaakt.
2.5.
Het college heeft vervolgens het bestreden besluit genomen.
Het bestreden besluit
3. Het college heeft in het bestreden besluit overwogen dat de documenten die zijn opgesteld voor formele bestuurlijke besluitvorming met het wijzigingsbesluit van 29 april 2024 alsnog openbaar zijn gemaakt. Met betrekking tot het e-mailverkeer van 16 oktober 2023 en 7 november 2023 en de brief van Rijkswaterstaat Oost-Nederland van 5 december 2023 heeft het college overwogen dat het hier persoonlijke beleidsopvattingen betreft en de gelakte passages geen feitelijke informatie bevatten. Volgens het college moeten ambtenaren intern vrij met elkaar van gedachten kunnen wisselen om te komen tot een effectieve en zorgvuldige besluitvorming en uitvoering van beleid. Er is niet voor gekozen om de persoonlijke beleidsopvattingen te anonimiseren, omdat ze dan, vanwege de kleine kring van betrokkenen, nog steeds herleidbaar naar personen zouden zijn. Wat betreft het koopcontract uit 2010 is overwogen dat dit al eerder op grond van de Woo gedeeltelijk openbaar is gemaakt. De zwartgelakte delen in dit koopcontract gaan niet over de verkoop van de wateren of over informatie waarom [eiser] op grond van de Woo heeft verzocht. Volgens het college is alle correspondentie over de aankoop water Rijkswaterstaat met [eiser] gedeeld. Verder is in het bestreden besluit overwogen dat de informatie, waaruit zou blijken dat de overtreder de ligplaatsen bedrijfsmatig mag gebruiken, alsnog gedeeltelijk openbaar is gemaakt met het wijzigingsbesluit van 29 april 2024. Volgens het college heeft [eiser] niet aannemelijk gemaakt dat er documenten van meerdere ambtenaren en bestuurders ontbreken. In de documenten zijn de namen van de direct en indirect betrokken ambtenaren geanonimiseerd. Volgens het college is de zoekslag voldoende inzichtelijk gemaakt, heeft geen schifting van documenten plaatsgevonden en zijn bij dit Woo-verzoek vier inventarisatielijsten opgesteld.
Overwegingen
Overwegingen vooraf
4. Het college heeft de documenten waarvan hij openbaarmaking heeft geweigerd vertrouwelijk aan de rechtbank overgelegd. Op grond van artikel 8:29, zesde lid, van de Awb neemt alleen de rechtbank kennis van deze documenten.
5. Nu [eiser] zijn verzoek expliciet heeft beperkt tot de periode 1 januari 2022 tot 31 december 2023, volgt de rechtbank het college in het standpunt dat het koopcontract uit 2010 geen onderdeel uitmaakt van de reikwijdte van dit Woo-verzoek.
6. Voor zover [eiser] in deze procedure heeft gewezen op het ontbreken van documenten die later alsnog aan hem zijn verstrekt, volstaat de rechtbank met de constatering dat deze documenten alsnog openbaar zijn geworden.
De zoekslag en de opbrengst
7. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) volgt dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust [1] .
Bij de beoordeling of een stelling van een bestuursorgaan niet ongeloofwaardig voorkomt, zal worden betrokken op welke wijze het onderzoek is verricht [2] .
8. Het college heeft wat betreft het onderzoek in het verweerschrift toegelicht dat ruim is gezocht op de specifieke onderwerpen, omdat het Woo-verzoek ruim is geformuleerd. Het college heeft in het postsysteem JOIN van de gemeente Zwartewaterland gezocht op alle relevante informatie en daarbij specifiek gezocht op de termen 'Houseboat(s)’ en 'Rijkswaterstaat’. Verder is aan de relevante personen gevraagd om alle e-mail- en WhatsApp-verkeer met betrekking tot het betrokken onderwerp te verstrekken. Dit betreft het voltallige college, [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . Bij de aangedragen documenten is beoordeeld of de door [eiser] genoemde onderwerpen van toepassing waren. Er heeft uiteindelijk geen schifting van documenten plaatsgevonden.
9. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college hiermee voldoende inzichtelijk gemaakt hoe de zoekslag is uitgevoerd. Duidelijk is met welke termen, in welke systemen en bij welke personen is gezocht. Anders dan [eiser] heeft betoogd, volgt hieruit dat wethouder [naam 5] wel is bevraagd en dat op de term 'Rijkswaterstaat' is gezocht. Naar het oordeel van de rechtbank is het door het college uitgevoerde onderzoek naar aanleiding van het Woo-verzoek van [eiser] volledig. Nu het door het college uitgevoerde onderzoek naar aanleiding van het Woo-verzoek volledig is, komt de mededeling van het college dat er niet meer documenten onder hem berusten, de rechtbank niet ongeloofwaardig voor. Het is dan aan [eiser] om aannemelijk te maken dat er meer documenten onder het college berusten. Met de enkele stelling dat er WhatsApp-correspondentie van [naam 4] en [naam 3] moet zijn en dat een deel van de WhatsApp-correspondentie van [naam 1] ontbreekt, heeft [eiser] dat niet aannemelijk gemaakt. Zoals ook door het college is toegelicht, kan het zijn dat sommige ambtenaren er bewust voor kiezen niet via WhatsApp te communiceren. [eiser] heeft desgevraagd niet gespecificeerd welk document of welke documenten hij mist. Hij heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat er meer documenten onder het college berusten die vallen binnen de reikwijdte van het onderhavige Woo-verzoek. Dat [eiser] het onwaarschijnlijk acht dat er niet meer documenten met betrekking tot de aankoop van water van Rijkswaterstaat zijn, is hiertoe onvoldoende.
De toepassing van de uitzonderingsgronden
10. Niet in geschil is dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen de openbaarmaking van namen in de door het college aangetroffen stukken.
11. Volgens [eiser] moet openbaring van persoonlijke beleidsopvattingen plaatsvinden met het oog op een goede en democratische bestuursvoering en is de uitzonderingsgrond voor het niet openbaren van persoonlijke beleidsopvattingen ten onrechte toegepast in de correspondentie met externe partijen.
11.1.
Artikel 5.2 van de Woo luidt:
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
2 Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
(…)
11.2.
De rechtbank overweegt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Ook documenten die afkomstig zijn van externe derden, kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend.
11.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college terecht afgezien van openbaarmaking van passages in documenten die onder deze weigeringsgrond (aangeduid met de letter R) zijn geweigerd. Ten aanzien van deze passages heeft het college voldoende gemotiveerd waarom de informatie niet openbaar gemaakt kan worden. De deelnemers aan het intern beraad moeten beschermd worden, ook om te vermijden dat deelnemers zich in de toekomst in het intern beraad terughoudend opstellen en dat het beraad daarmee niet volledig wordt gevoerd. Het college heeft daarbij per zelfstandig onderdeel van een document bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Het college heeft bij de toepassing van artikel 5.2 van de Woo verder van belang kunnen achten dat, vanwege de kleine kring van betrokkenen, ook bij anonimisering de passages naar concrete personen zijn te herleiden. Daarnaast is van belang dat, ook indien degene die de persoonlijke beleidsopvattingen heeft geuit heeft ingestemd met openbaarmaking, aan het college nog steeds de vrijheid toekomt om die informatie niet te verschaffen [3] . Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in de besluitvorming een juiste toepassing gegeven aan artikel 5.2 van de Woo.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, rechter, in aanwezigheid van mr. H. Richart, griffier. Uitgesproken in het openbaar op
griffier
de rechter is verhinderd te tekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.