ECLI:NL:RBOVE:2026:3214

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummer: ZWO 26/1290

uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaak tussen

[eiser], uit Oekraïne,

hierna: [eiser],

(gemachtigde: mr. L.A. Fischer),

het college van burgemeester en wethouders van Losser,

hierna: het college,

(gemachtigden: mr. B.V. Nijholt en [gemachtigde]).

1.Samenvatting

1.1.

Het college heeft besloten per 5 mei 2026 de verstrekkingen die aan [eiser] zijn verleend te beëindigen en hem en zijn gezin over te plaatsen naar een opvanglocatie in de gemeente Hengelo
.Het college vindt dit noodzakelijk omdat [eiser] aanhoudend intimiderend en bedreigend gedrag zou hebben vertoond richting medewerkers van de opvang en daarmee de huisregels zou hebben overtreden. [eiser] is het met dit besluit niet eens. Hij heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.

1.2.

De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek toe. De voorzieningenrechter komt tot het voorlopige oordeel dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat sprake is van een overtreding van de huisregels. Dat sprake is geweest van intimiderend en bedreigend gedrag blijkt onvoldoende uit het dossier dat door het college is gevormd. Ook vindt de voorzieningenrechter dat het college bij de overplaatsing meer rekening had moeten houden met de (medische) omstandigheden van het gezin. De voorzieningenrechter ziet daarom, mede in het licht van de belangenafweging, aanleiding een voorlopige voorziening te treffen.

2.Inleiding: feiten en procesverloop

2.1.

[eiser] is op 10 april 2022 in Nederland aangekomen en verblijft sindsdien op de opvanglocatie [locatie]. Hij verblijft daar op een kamer samen met zijn vrouw, zoon (17 jaar) en dochter (2 jaar).

2.2.

Met het besluit van 17 april 2026 heeft het college besloten om de verstrekkingen die zijn verleend aan [eiser] en zijn gezin op grond van artikel 6, eerste lid, van de Regeling opvang ontheemden Oekraïne (hierna: RooO) op basis van artikel 7, eerste lid onder c van de RooO per 5 mei 2026 te beëindigen. In feite houdt dit in dat de opvang op de locatie [locatie] wordt beëindigd. Omdat [eiser] en zijn gezin recht op opvang houden, heeft het college in zijn besluitvorming betrokken dat voor [eiser] en zijn gezin huisvesting beschikbaar is op de opvanglocatie aan de [adres].

2.3.

Als aanleiding voor dit besluit noemt het college het aanhoudende intimiderende en bedreigende gedrag van [eiser] richting medewerkers en medebewoners van de opvang. Het gedrag zou voortkomen uit een ongenoegen van [eiser] over het niet verkrijgen van een geschikte reguliere woning voor zijn gezin. Het college vindt dat [eiser] door het vertoon van dit gedrag heeft gehandeld in strijd met artikel 5 van Pro de huisregels die gelden binnen de opvang. Daarin is (onder meer) vermeld dat agressief gedrag tegenover bewoners of opvangmedewerkers verboden is. Inspanningen die zijn verricht om de situatie te verbeteren hebben daarnaast volgens het college niet geholpen.

2.4.

[eiser] is het niet eens met dit besluit en heeft daartegen bezwaar gemaakt. Omdat per 5 mei 2026 de verstrekkingen van [eiser] zouden worden beëindigd en hij en zijn gezin zouden moeten/kunnen vertrekken naar de opvang in Hengelo, heeft hij de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.

2.5.

Het college heeft desgevraagd toegezegd dat met de uitvoering van het besluit wordt gewacht totdat uitspraak is gedaan op het verzoek om voorlopige voorziening.

2.6.

Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.

2.7.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 28 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser], [naam] als waarnemer van de gemachtigde van [eiser], O. Kolodyazhna als tolk, en de gemachtigden van het college.

3.Beoordeling door de voorzieningenrechter

3.1.

De voorzieningenrechter zal het verzoek toewijzen. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

Het beoordelingskader

3.2.

Als tegen een besluit bezwaar is gemaakt voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, kan de voorzieningenrechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen als onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.^[1]

3.3.

De voorzieningenrechter bekijkt of het nodig is om het besluit van het college te schorsen in afwachting van de beslissing op het bezwaar. De voorzieningenrechter beoordeelt daarbij eerst of sprake is van onverwijlde spoed. Vervolgens geeft de voorzieningenrechter een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het besluit en daarmee van de kans van slagen van het bezwaarschrift, en hij weegt de belangen van partijen bij een schorsing.

Spoedeisend belang

3.4.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat [eiser] een spoedeisend belang heeft bij een beoordeling van de voorzieningenrechter op zijn verzoek. Het zal nog enige tijd duren voordat het college heeft beslist op zijn bezwaar, terwijl de verstrekkingen worden beëindigd en het gezin zal moeten verhuizen naar de opvanglocatie in Hengelo, aangezien een andere opvanglocatie niet beschikbaar is. Het college heeft het spoedeisend belang ook niet betwist.

Voorlopige rechtmatigheidsbeoordeling

3.5.

[eiser] voert – kort weergegeven – aan dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat sprake is van intimiderend of bedreigend gedrag en dat hij daarmee artikel 5 van Pro de huisregels heeft overtreden. Daarnaast vindt hij de overplaatsing gezien de (medische) omstandigheden van zijn gezin disproportioneel.

3.6.

De voorzieningenrechter komt tot het oordeel dat het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Daartoe overweegt hij het volgende.

3.7.

Allereerst stelt de voorzieningenrechter vast dat in het besluit ten onrechte is overwogen dat het aanhoudende intimiderende en bedreigende gedrag ook is vertoond richting medebewoners. Door het college is op zitting erkend dat het verweten gedrag zich enkel richtte tegen medewerkers van de opvang. [eiser] heeft een goede verstandhouding met de overige bewoners in de opvang.

3.8.

Verder overweegt de voorzieningenrechter dat het beëindigen van de verstrekkingen op grond van artikel 7 van Pro de RooO een ingrijpende maatregel betreft. Zoals de wetgever in de toelichting van 28 september 2023 bij de wijziging van het artikel^[2]heeft aangegeven moet een dergelijk besluit om die reden voldoen aan de vereisten van motivering, dossieropbouw, zorgvuldigheid, proportionaliteit, subsidiariteit, evenredigheid en (hoor- en) wederhoor. Van belang is daarbij dat het overlastgevende gedrag van de bewoner, de ondernomen stappen en de gemaakte afspraken nauwkeurig worden vastgelegd in een dossier. Als uitgangspunt geldt dat de maatregel in een juiste verhouding staat tot het gedrag van de bewoner (proportionaliteit) en dat bezien moet worden of geen andere maatregel met minder impact mogelijk is (subsidiariteit).

3.8.1.

Daarnaast is er vanuit het Rijk voor gemeenten een handelingsperspectief beschikbaar gesteld met instrumenten die gemeenten kunnen inzetten om overlast die wordt veroorzaakt door ontheemden uit Oekraïne in de gemeentelijke opvang te kunnen handhaven. Onderdeel daarvan is een richtinggevend maatregelenpakket. Daarin is onder meer vermeld dat het van belang is dat (locatie-specifieke) maatregelen worden vastgelegd in de huisregels en een stappenplan in die huisregels wordt opgenomen dat gehanteerd kan worden. Het stappenplan, zoals dat is vermeld in het maatregelenpakket, bestaat uit een eerste correctiegesprek, een tweede correctiegesprek en officiële schriftelijke waarschuwing en een laatste correctiegesprek en tweede officiële waarschuwing, waarna verstrekkingen kunnen worden beperkt of ingetrokken en overplaatsing tot de mogelijkheden behoort. Ook hierin wordt vermeld dat het beperken of intrekken van verstrekkingen een grote impact heeft op de bewoner en dat daarom zorgvuldig een dossier moet worden opgebouwd en de maatregel moet voldoen aan de vereisten van de Algemene wet bestuursrecht.

3.9.

De voorzieningenrechter overweegt dat niet kenbaar is welk kader het college hanteert bij overlastgevende bewoners binnen de opvang voor Oekraïners in [locatie]. Op zitting is door het college aangegeven dat het maatregelenpakket als leidraad wordt gebruikt, maar in de huisregels of enig ander document ontbreekt een stappenplan. Verder is op zitting door het college aangevoerd dat het stappenplan volgt uit de eerste waarschuwing die is gegeven op 24 september 2024, waarin drie mogelijke maatregelen bij een volgende overtreding worden vermeld. Dat is naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende, gezien het hier gaat om ingrijpende maatregelen en bewoners op voorhand dienen te weten wat de consequenties kunnen zijn van hun handelen.

3.10.

Daarnaast voldoet het besluit naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet aan de vereisten die genoemd zijn in de toelichting bij de wijziging van artikel 7 RooO Pro, zoals hierboven in rechtsoverweging 3.8. weergegeven. Door het college is daarbij vooralsnog onvoldoende onderbouwd dat sprake is geweest van agressief gedrag, zoals is verboden in artikel 5 van Pro de huisregels. Er zit in het dossier één waarschuwingsbrief (van 24 september 2025). Daarin wordt vermeld dat sprake is van een overtreding, omdat [eiser] (medebewoners en) een opvangmedewerker zou hebben benaderd en aangesproken op een wijze die als agressief en intimiderend is ervaren. Onderliggende stukken over wat dit gedrag inhield ontbreken. Verder is er door het college op 12 maart 2026 een document opgesteld waarin met terugwerkende kracht wordt geschreven over het gedrag van [eiser]. Daarin wordt onder meer vermeld dat er voorafgaand aan de waarschuwing van 24 september 2025 meerdere mondelinge waarschuwingen en correctiegesprekken hebben plaatsgevonden, maar dat daarvan geen formele verslaglegging beschikbaar is. Vervolgens worden er acht korte weergaven van gesprekken vermeld die mede zouden hebben geleid tot dit besluit. Geen van die weergaven wordt ondersteund door onderliggende stukken. Over gesprek één (medio 2022) wordt alleen vermeld dat [eiser] heeft aangegeven een eigen woning te willen in Nederland, waarna aan hem informatie is verstrekt. Over gesprek twee wordt (nogmaals) vermeld dat er meerdere gesprekken hebben plaatsgevonden omdat [eiser] voor conflict zou hebben gezorgd op de locatie, maar dat formele verslaglegging ontbreekt. Gesprek drie (op 3 oktober 2024) lijkt een correctiegesprek te zijn naar aanleiding van de waarschuwingsbrief en dus nadat de waarschuwing al was gegeven, maar geeft niet weer wat dat gedrag van [eiser] is geweest. Overigens bleek ter zitting dat met [eiser] voorafgaand aan de schriftelijke waarschuwing geen (zienswijze)gesprek heeft plaatsgevonden zodat het college bij het geven van die waarschuwing niet heeft meegewogen hoe [eiser] tegen het eventuele incident aankeek die de reden voor het geven van de waarschuwing vormde. In de weergave van gesprek vier (30 november 2025) gaat het over het niet in aanmerking brengen van [eiser] en zijn gezin voor twee woningen, waarover hij zijn ongenoegen had geuit bij bewoners en waarbij hij had aangegeven te overwegen een advocaat in te schakelen, de gemeente aansprakelijk te stellen en de situatie onder de aandacht van de media te brengen. Ook hieruit blijkt niet of en zo ja welk agressief gedrag daadwerkelijk is vertoond. Ditzelfde geldt voor de gesprekken vijf tot en met acht. Weliswaar geeft [eiser] volgens de weergave van het gesprek op 12 maart 2026 aan dat dit de laatste kans is voor het college, maar daarbij heeft hij naar ter zitting door de vertegenwoordigers van het college desgevraagd werd verklaard, ook aangegeven dat hij daarmee doelde op het anders inschakelen van een advocaat en het ondernemen van juridische stappen tegen de voormalige locatiemanager en de gemeente. Ook in het afwijzen van een alternatieve woning in [plaats], waarop in het document van 12 maart 2026 eveneens wordt gewezen, ziet de voorzieningenrechter vooralsnog geen overtreding van de huisregels vanwege agressief gedrag.

3.11.

De voorzieningenrechter komt daarmee tot het oordeel dat er voorlopig onvoldoende is onderbouwd en onvoldoende dossiervorming heeft plaatsgevonden om te kunnen concluderen dat er sprake is van agressief gedrag, en dat sprake is van een overtreding van een huisregel. Het college heeft daarmee naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter niet kunnen overgaan tot het beëindigen van de verstrekkingen op grond van artikel 7, eerste lid, onder c van de RooO. Daarbij is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college, door ondanks dit gebrek deze ingrijpende maatregel in te zetten, onzorgvuldig heeft gehandeld. Die onzorgvuldigheid wordt ook gevonden in de omstandigheid dat het college weliswaar heeft gesteld het hiervoor genoemde stappenplan als leidraad te gebruiken bij zijn besluitvorming, maar dat in dit geval niet heeft gedaan. Bovendien biedt het gebrek aan dossiervorming onvoldoende de mogelijkheid om te beoordelen of de ingezette maatregel proportioneel en subsidiair is.

3.12.

De voorzieningenrechter is voorts gebleken dat het college in het bestreden besluit heeft gesteld dat zoveel als mogelijk rekening is gehouden met de persoonlijke omstandigheden van het gezin. Daarbij is in het bijzonder gekeken naar de medische situatie en de bereikbaarheid van passende zorg en verder is rekening gehouden met de schoolgang van de minderjarige zoon die onderwijs volgt in Almelo. Uit het bestreden besluit is de voorzieningenrechter niet gebleken welke persoonlijke omstandigheden daarbij zijn betrokken en hoe de afweging vervolgens heeft plaatsgevonden. In dat verband heeft [eiser] erop gewezen dat een kamer op de vijfde verdieping van het gebouw in Hengelo was toegekend terwijl de sanitaire voorzieningen op de begane grond zijn en dat de meeste gezinnen op lagere etages dan wel op de begane grond zijn gehuisvest. Verder geldt met name ook voor de medische situatie dat niet duidelijk uit besluit wordt hoe de besluitvorming heeft plaatsgevonden. De medische situatie is in algemene termen benoemd maar onduidelijk is gebleven welke medische omstandigheden dan zijn meegewogen en hoe de weging vervolgens heeft plaatsgevonden. Ook ter zitting kon het college daarover geen duidelijkheid verschaffen. Daardoor is onduidelijk of huisvesting op de vijfde verdieping gelet bijvoorbeeld op de medische situatie van [eiser] en de jonge leeftijd van de dochter passend is. Ten aanzien van de schoolgang van de minderjarige zoon is dat wel duidelijker aangezien de afstand tot school vanuit Hengelo aanzienlijk korter is dan vanuit Losser.

Belangenafweging

3.13.

Het belang van het college bestaat eruit dat hij zo spoedig mogelijk uitvoering wil kunnen geven aan het besluit. Daartegenover staat het belang van [eiser] om in afwachting van de beslissing op bezwaar gebruik te kunnen blijven maken van de verstrekkingen en de kamer die het gezin heeft op de opvanglocatie [locatie] in Losser.

3.14.

Gelet op wat de voorzieningenrechter hiervoor onder rechtsoverweging 3.6 tot en met 3.12 heeft overwogen, vindt hij het belang van [eiser] op dit moment zwaarder wegen dan het belang van het college.

4.Conclusie en gevolgen

4.1.

De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het besluit van 17 april 2026 wordt geschorst tot de bekendmaking van de beslissing op bezwaar en zal voorts bepalen dat de verstrekkingen niet eerder dan twee weken na de bekendmaking van het besluit op bezwaar kunnen worden beëindigd.

4.2.

De voorzieningenrechter ziet aanleiding te bepalen dat het college het griffierecht moet vergoeden. [eiser] krijgt ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt [eiser] een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en de waarnemer van de gemachtigde heeft aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 934,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.868,-.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

- schorst het primaire besluit tot de bekendmaking van de beslissing op bezwaar;

- bepaalt dat het college de verstrekkingen niet eerder beëindigt dan twee weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 200,- aan [eiser] moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan [eiser].

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.C. Smitstra, griffier. Uitgesproken in het openbaar op:

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.

Voorlopige voorziening tegen beëindiging verstrekkingen en overplaatsing opvang Oekraïens gezin