Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 26/1336
uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
PreZero Recycling B.V., uit Groningen,
hierna: PreZero,
(gemachtigde: mr. R.G.J. Laan),
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen,
hierna: het college,
(gemachtigde: mr. M.J.F. Nuijens).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde belanghebbende 1], [derde belanghebbende 2]en
[derde belanghebbende 3]uit [woonplaats].
[derde belanghebbende 1], [derde belanghebbende 2]en
[derde belanghebbende 3]uit [woonplaats].
hierna: verzoekers om handhaving.
1.Samenvatting
1.1.
In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om voorlopige voorziening van PreZero. Daartoe heeft zij verzocht omdat het college aan haar een last onder dwangsom heeft opgelegd, en de last onder dwangsom met de beslissing op bezwaar in stand heeft gelaten. PreZero is het daar niet mee eens en heeft beroep ingesteld. Omdat zij al moet voldoen aan de last voordat op het beroep uitspraak zal worden gedaan, heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
1.2.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af. De voorzieningenrechter komt tot het voorlopige oordeel dat sprake is van een overtreding en dat het besluit van het college tot handhavend optreden niet onevenredig is. De belangenafweging vormt mede in dat licht geen reden voor het treffen van een voorlopige voorziening. De afwijzing van het verzoek betekent dat de last onder dwangsom niet geschorst wordt tot uitspraak wordt gedaan in de beroepsprocedure.
2.Inleiding: feiten en procesverloop
2.1.
PreZero is een afvalrecyclingbedrijf gevestigd aan de Gideonweg 3 in Groningen.
2.2.
Op 12 maart 2002 is aan de rechtsvoorganger van PreZero een revisievergunning verleend voor de activiteit milieu. Daarmee is onder meer een sorteerinstallatie vergund.
2.3.
Met het besluit van 18 juli 2017 heeft het college aan de rechtsvoorganger van PreZero een omgevingsvergunning verleend voor het milieuneutraal veranderen van de inrichtingen. Daaronder viel ook het vervangen van de sorteerinstallatie die in 2002 was vergund.
2.4.
Op 22 december 2023 heeft PreZero een aanvraag revisievergunning ingediend bij het college. Hierop heeft het college tot op heden niet beslist. Het college heeft om aanvullende onderzoeken gevraagd.
2.5.
Met de brief van 13 december 2024 hebben de verzoekers om handhaving, die nabij PreZero wonen, het college verzocht handhavend op te treden tegen vermeende overtredingen van PreZero ten aanzien van geluidsoverlast veroorzaakt door de aanwezige sorteerinstallatie.
2.6.
Naar aanleiding hiervan heeft de Omgevingsdienst Groningen (hierna: ODG) namens het college op 22 januari 2025 een controle uitgevoerd en de bevindingen vastgesteld in een rapport. Tijdens de controle zijn vijf overtredingen geconstateerd, waaronder het in werking hebben van een niet vergunde sorteerinstallatie met shredder.
2.7.
Op 25 april 2025 heeft het college om die reden aan PreZero een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom gestuurd. Daarin is - kort weergegeven – gesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 5.1, tweede lid, onder b, van de Omgevingswet (hierna: Ow). In dat artikel is bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een milieubelastende activiteit te verrichten.
2.8.
Op 9 mei 2025 heeft PreZero met een zienswijze gereageerd. Op 22 mei 2025 heeft PreZero de zienswijze mondeling toegelicht.
2.9.
Dit heeft het college niet tot een andere conclusie gebracht. Met het primaire besluit van 17 juli 2025 heeft het college aan PreZero een last onder dwangsom opgelegd teneinde de overtreding van artikel 5.1, tweede lid, onder b van de Omgevingswet uiterlijk op 12 september 2025 te beëindigen, te weten het in werking hebben van een sorteerinstallatie met shredder die afwijkt van de sorteerinstallatie zoals die is vergund. Indien PreZero niet volledig of tijdig aan de last zou voldoen, verbeurt zij een dwangsom van € 50.000,- per week met een maximum van € 500.000,-.
2.10.
PreZero heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Daarnaast heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
2.11.
Met de uitspraak van 3 oktober 2025 [1] heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Overijssel dit verzoek toegewezen en het besluit van 17 juli 2025 geschorst tot de beslissing op bezwaar.
2.12.
Met de beslissing op bezwaar van 31 maart 2026 heeft het college besloten het primaire besluit van 17 juli 2025 niet te herroepen. De nieuwe begunstigingstermijn is in het besluit vastgesteld op 30 april 2026.
2.13.
PreZero heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Daarnaast heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
2.14.
Het college heeft de begunstigingstermijn verlengd tot twee weken na de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening.
2.15.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 23 juli 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: PreZero, vertegenwoordigd door [naam 1], [naam 2], [naam 3] en [naam 4], de gemachtigde van PreZero, het college vertegenwoordig door [naam 5], de gemachtigde van het college, en namens de verzoekers om handhaving [naam 6], bijgestaan door [naam 7].
3.Beoordeling door de voorzieningenrechter
3.1.
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Spoedeisend belang
3.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat PreZero een spoedeisend belang heeft bij een beoordeling door de voorzieningenrechter. Het college heeft dit ook niet betwist.
Voorlopig rechtmatigheidsoordeel
3.3.
De voorzieningenrechter stelt allereerst vast dat tussen partijen niet langer ter discussie staat dat de vaste shredder is vergund met de omgevingsvergunning van 18 juli 2017. Het college heeft dit in de beslissing op bezwaar niet meer ten grondslag gelegd aan de overtreding van artikel 5.1, tweede lid, onder b, van de Ow.
3.4.
Het college houdt er in de beslissing op bezwaar wel aan vast dat sprake is van een overtreding van artikel 5.1, tweede lid, onder b, van de Ow. De in gebruik zijnde sorteerinstallatie wijkt qua positionering en omvang af van de sorteerinstallatie zoals deze met het besluit van 18 juli 2017 is vergund.
3.5.
PreZero voert thans aan – kort weergegeven – dat het college ten onrechte aanneemt dat de sorteerinstallatie zou afwijken van wat is vergund in 2017. Er zou geen sprake zijn van een overtreding.
3.6.
Ten aanzien daarvan overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
3.7.
De voorzieningenrechter van deze rechtbank [2] heeft in het kader van de hiervoor genoemde voorlopige voorziening hangende bezwaar voorlopig geoordeeld dat de plattegrond van de uiteindelijk gerealiseerde sorteerinstallatie erg afwijkt van de plattegrond die aan de omgevingsvergunning van 18 juli 2017 ten grondslag ligt. De stelling van PreZero, dat de plattegrond die destijds is overgelegd, indicatief is, en de opstelling van de sorteerinstallatie weliswaar anders is geworden, maar de sorteerinstallatie feitelijk hetzelfde is en functioneert, kon de voorzieningenrechter – gelet op met name de opstelling en omvang – voorlopig oordelend niet volgen.
3.8.
In het kader van de bezwaarprocedure heeft vervolgens de Commissie rechtsbescherming van de provincie Groningen (hierna: de Commissie) een advies uitgebracht aan het college van Gedeputeerde Staten. De Commissie heeft geoordeeld dat de installatie niet is gebouwd volgens de tekening die bij de aanvraag zat, zodat de installatie niet conform de vergunning is neergezet. De Commissie merkt daarbij op dat de vergunning voor een milieuneutrale wijziging juist is bedoeld om vooraf te bepalen of de wijziging echt milieuneutraal is. De installatie die daadwerkelijk is neergezet is niet vergund. Daarmee is er geen vergunning voor de milieubelastende activiteit en is er sprake van een overtreding, aldus de Commissie.
3.9.
Ter zitting op 23 juli 2026 heeft PreZero (onder meer aan de hand van vergrote en 3D-plattegronden) betoogd dat de sorteerinstallatie weliswaar feitelijk anders is gepositioneerd, maar qua grootte en omvang niet afwijkt van hetgeen is vergund. Zo zijn er op de tekening van de gerealiseerde installatie bijvoorbeeld looppaden en bordessen ingetekend, die op de oorspronkelijke tekening niet zichtbaar waren weergegeven. PreZero heeft er verder op gewezen dat voor zover de omvang van een bepaald onderdeel groter lijkt, dit dan bijvoorbeeld slechts de omkasting van het onderdeel is. Qua capaciteit is dan sprake van dezelfde omvang. Het college heeft erop gewezen dat – behalve een andere opstelling – ook sprake is van andere en grotere onderdelen van de installatie, en een extra uitleesapparaat en scheidingsapparaat (eddy current magneet), en een hydropompunit (powerpackunit) die op een andere locatie is gerealiseerd.
3.10.
Tussen partijen is niet in geschil dat de sorteerinstallatie feitelijk anders gepositioneerd is dan is vergund in 2017. Daarin is vergund een installatie die in één lijn achter elkaar is opgesteld, terwijl bij de sorteerinstallatie die in 2022 is gerealiseerd het eerste gedeelte in een haakse hoek ten opzichte van de rest van de installatie is geplaatst. Daarnaast is onbetwist dat er in afwijking van de tekening die is aangeleverd bij de aanvraag in 2017 een extra uitleesapparaat en scheidingsapparaat is toegevoegd aan de installatie, evenals een powerpackunit. Wat er verder dan ook zij van de grootte/omvang, de gerealiseerde sorteerinstallatie wijkt daarmee af van de tekening die bij de aanvraag is aangeleverd. De installatie is daarmee niet in overeenstemming met de (milieuneutrale) vergunning opgebouwd. De beroepsgronden die PreZero heeft aangevoerd – onder meer ten aanzien van de indicatieve tekening, het geluid(smodel) en andere sorteerinstallatie – hebben gelet daarop naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen redelijke kans van slagen. De voorzieningenrechter komt daarmee vooralsnog tot het oordeel dat het college terecht heeft gesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 5.1, tweede lid, onder b, van de Ow.
3.11.
Indien sprake is van een overtreding heeft het bestuursorgaan een beginselplicht tot handhaving. [3] Bij de vraag of van handhavend optreden moet worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisering.
PreZero heeft in dat kader gewezen op de revisievergunningprocedure die loopt sinds 22 december 2023. Het college heeft als bevoegd gezag aangegeven zij ten tijde van de beslissing in de bezwaarfase niet voornemens was om tot vergunningverlening over te gaan. Dat komt omdat de aanvraag op dat moment onvoldoende gegevens bevatte om tot een goede beoordeling van de milieugevolgen van de inrichting te komen. Daarbij volgt de voorzieningenrechter het college erin dat het naast geluid ook om andere milieuaspecten gaat. Er waren daarmee ten tijde van de beslissing op bezwaar beletselen om over te gaan tot vergunningverlening. [4] Het college heeft zich bovendien naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter op het standpunt kunnen stellen dat het tegen de achtergrond van de onduidelijkheid over de milieugevolgen van de overtreding en klachten van omwonenden over geluidsoverlast sinds 2022 niet wenselijk was om de sorteerinstallatie alvast feitelijk toe te staan, ook al liep er ten tijde van de bezwaarprocedure een revisievergunningenprocedure. Daarbij weegt de voorzieningenrechter mee, zoals uit de stukken volgt en ter zitting door het college is bevestigd, dat in de uiteindelijke revisievergunning, indien die wordt verleend, met aanvullende voorschriften waarborgen ten aanzien diverse milieugevolgen worden gesteld. De overige omstandigheden die door PreZero naar voren zijn gebracht leiden de voorzieningenrechter evenmin tot de conclusie dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. De realisatie van de woontorens is een (onherroepelijk) feit. De voorzieningenrechter is vooralsnog van oordeel dat daarmee ten tijde van de beslissing op bezwaar geen sprake was van concreet zicht op legalisatie.
3.12.
Daarnaast volgt de voorzieningenrechter PreZero er vooralsnog niet in dat begunstigingstermijn niet realistisch is (geweest) en daarmee onevenredig. Als uitgangspunt bij het bepalen van een begunstigingstermijn geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De last ziet erop dat de werking van de sorteerinstallatie in afwijking van wat is vergund in 2017 wordt beëindigd. Niet wordt gesteld in het besluit dat PreZero de sorteerinstallatie moet ombouwen. De voorzieningenrechter vindt de gegeven termijn van een maand in dat licht niet onrealistisch.
3.13.
Ook is het dwangsombedrag naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet onevenredig hoog. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Het college heeft onbetwist gesteld dat PreZero bij voortzetting van de overtreding binnen een tijdsverloop van zes maanden een financieel voordeel heeft van € 1.000.000,-. Gelet hierop vindt de voorzieningenrechter het dwangsombedrag van € 500.000,- in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van de geschonden belangen.
3.14.
Concluderend is daarmee naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter handhavend optreden niet onevenredig.
Belangenafweging
3.15.
Mede gelet op wat hiervoor is overwogen komt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat de belangen van PreZero om gedurende de beroepsprocedure gebruik te kunnen blijven maken van de sorteerinstallatie minder zwaar wegen dan de belangen van het college en de verzoekers om handhaving bij beëindiging van de overtreding.
3.16.
Het college heeft naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter terecht grote waarde gehecht aan het feit dat zonder de daartoe vereiste vergunning een milieubelastende activiteit wordt uitgevoerd. Ook kon het college betekenis hechten aan het gegeven dat deze situatie is ontstaan doordat PreZero er voor heeft gekozen een andere sorteerinstallatie te realiseren en in gebruik te nemen dan is vergund, ook al was daarbij van de zijde van PreZero mogelijkerwijze geen sprake van kwaad opzet. Tegenover dit algemene belang staat het (bedrijfseconomische) belang van PreZero. Hoewel de voorzieningenrechter aannemelijk acht dat de financiële gevolgen voor PreZero bij het buiten werking moeten stellen van de installatie groot zijn, heeft het college hierin geen reden hoeven te zien om te oordelen dat die belangen, ten opzichte van de beginselplicht tot handhaving, zodanig zwaarwegend zijn dat zij van handhaving had moeten afzien. Daarbij klemt dat PreZero niet heeft onderbouwd dat zij in onomkeerbare financiële problemen zal komen ten gevolge van een (tijdelijke) stopzetting van de installatie. Ook heeft PreZero weliswaar gesteld, maar niet onderbouwd dat het stilleggen van de sorteerinstallatie problemen zal veroorzaken voor de afvalverwerking in heel Nederland, terwijl het college heeft betwist dat dit het geval zal zijn.
3.17.
Voorts geldt dat – anders dan ten tijde van de voorlopige voorziening in bezwaar – inmiddels duidelijk is dat niet te verwachten is dat binnen enkele weken of maanden sprake zal zijn van een concreet zicht op legalisatie. Daarbij is van belang dat het bevoegd gezag tot op heden beletselen ziet voor verlening van de gevraagde vergunning. Het college heeft als bevoegd gezag tot op heden geen akkoord gegeven op het akoestisch onderzoek en heeft er ook in dit kader op gewezen dat voor de vraag of de nieuwe sorteerinstallatie te legaliseren is, de beoordeling zich niet alleen beperkt tot het aspect geluid. Ook andere aspecten zoals geur, emissies naar lucht, etc. zijn van belang. In dat verband wijst de voorzieningenrechter op de mailwisseling van de ODG met PreZero. Tot slot is uit de brief van de ODG van 10 juli 2026 en uit het verhandelde ter zitting gebleken dat er recent nog een discussie is ontstaan rondom mogelijke strijd van de aanvraag met het geldende bestemmingsplan.
3.18.
Gelet op de voorgaande overwegingen bestaat er geen aanleiding om de gevraagde voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek daartoe wordt dan ook afgewezen.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K. Ides, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.C. Smitstra, griffier. Uitgesproken in het openbaar op:
de griffier is buiten
staat te tekenen
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.