Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht, enkelvoudige kamer
Procedurenummer: AWB 08 / 518
Uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
inzake
[eiser] te [woonplaats], eiser,
gemachtigde mr. S.D. van Reenen
tegen
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Roermond, verweerder.
1. Procesverloop
1.1. Bij besluit van 21 februari 2008 heeft verweerder het bezwaar van [partij] tegen het besluit van 3 oktober 2006, waarbij verweerder aan [partij] een last onder dwangsom had opgelegd, gegrond verklaard en het besluit van 3 oktober 2006 herroepen.
1.2. Tegen dat besluit heeft mr. S.D. van Reenen, verbonden aan DAS Rechtsbijstand te Amsterdam, namens eiser beroep ingesteld.
1.3. De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Awb ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan de gemachtigde van eiser gezonden.
1.4. Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:26, eerste lid, van de Awb is [partij] in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Hij heeft daarvan gebruik gemaakt.
1.5. Eiser heeft een nader stuk ingediend.
1.6. Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 4 september 2008, waar verschenen zijn eiser in persoon, bijgestaan door mr. De Man namens mr. Van Reenen en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door P.M.C. Ploum en mr. B.A. Spaninks. Verder is verschenen [partij], bijgestaan door mr. G.H. Blom, verbonden aan Achmea Rechtsbijstand te Tilburg.
2. Overwegingen
De feiten
2.1. Onderwerp van deze procedure vormt de onverharde openbare weg, genaamd [weg] naar gemeente-ontginning (hierna: de weg). De grond waarop de weg is gelegen, is [kadastergegevens] en behoort in eigendom toe aan [partij].
2.2. In het voorjaar van 2006 heeft [partij] een afrastering geplaatst op een gedeelte van zijn grond dat feitelijk gebruikt werd als weg. Het gevolg van het plaatsen van de afrastering is dat de feitelijke breedte van een gedeelte van de weg is versmald tot ongeveer 2,70 meter (m).
2.3. Naar aanleiding van door eiser aangevoerde problemen ter zake van de toegankelijkheid van de weg voor groot landbouwverkeer, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld, dat het plaatsen van de afrastering in strijd is met de artikelen 2.1.5.1. en 2.1.5.2. van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Verweerder heeft [partij] daarom bij brief van 25 april 2006 een periode van vier weken gegund om de weg in de oorspronkelijke staat terug te brengen.
2.4. Aan dat verzoek heeft [partij] geen gevolg gegeven. Verweerder heeft vervolgens, na daartoe het voornemen te hebben geuit en nadat [partij] zijn zienswijze daartegen naar voren had gebracht, bij besluit van 3 oktober 2006 aan [partij] een last onder dwangsom opgelegd. De oplegde last hield, voor zover hier van belang, in dat [partij] de afrastering diende te verwijderen en de toestand van de weg diende te herstellen overeenkomstig de situatie zoals die voor plaatsing van de afrastering was (een breedte van drie m met aan de oostelijke zijde een bermbreedte van ten minste 0,75 m). Aan het opleggen van die last heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de artikelen 2.1.5.1. en 2.1.5.2. van de APV zijn overtreden, omdat de weg zonder vergunning anders dan overeenkomstig de bestemming wordt gebruikt, en omdat [partij] zonder vergunning een verandering in de weg heeft aangebracht. Verweerder heeft zich destijds op het standpunt gesteld, dat er geen bijzondere omstandigheden zijn om van handhavend optreden af te zien.
2.5. [partij] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt, waarbij hij onder meer heeft aangevoerd dat het niet aan zijn handelen te wijten is dat de weg thans niet toegankelijk is voor alle landbouwverkeer, maar aan het handelen van eiser, de [naam] en verweerders gemeente. Eiser heeft een beukenhaag op de weg geplant en verweerders gemeente heeft de beplanting langs de weg nooit onderhouden. Hierdoor is de weg smaller geworden. [partij] heeft enkel zijn erfscheiding verplaatst naar de kadastrale grens.
2.6. Het besluit van 3 oktober 2006 heeft verweerder, na het houden van een hoorzitting en onder overneming van het advies van de Commissie voor bezwaarschriften, bij het bestreden besluit herroepen. Verweerder heeft de Commissie gevolgd in haar standpunt dat het primaire besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid, omdat niet is onderzocht en gemotiveerd waarom ook andere eigenaren, die kennelijk ook een deel van de weg in gebruik hebben genomen, niet eveneens zijn aangeschreven. Verder heeft verweerder de Commissie gevolgd in haar standpunt dat de opgelegde last onder dwangsom onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd, gelet op het feit dat slechts twee personen belang hebben bij handhaving van de openbaarheid van het gedeelte van de weg waar de versmalling heeft plaatsgevonden en dat de betreffende percelen ook nog op andere wijze bereikbaar zijn.
In het bestreden besluit heeft verweerder verder aangegeven de mogelijkheid te gaan onderzoeken om het betreffende weggedeelte aan de openbaarheid te onttrekken.
Standpunten van partijen
2.7. Eiser heeft zich in zijn beroep tegen dit besluit op het standpunt gesteld, dat verweerder ten onrechte het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom heeft herroepen. Naar de mening van eiser is sprake van een overtreding waartegen verweerder handhavend dient op te treden. Hij heeft in dat verband aangevoerd dat hij de beukenhaag op eigen terrein heeft geplaatst, zodat van een versmalling van de weg door zijn toedoen geen sprake is. Verder meent eiser dat het aantal mensen wier belang in het geding is niet ter zake doet voor de vraag of handhavend moet worden opgetreden. Wat betreft de af te wegen belangen heeft eiser aangevoerd dat zijn perceel, [kadastergegevens], door de afrastering onbereikbaar, althans moeilijk bereikbaar, is voor groot landbouw-verkeer. Hierdoor ondervindt eiser problemen met de aan- en afvoer van stro, zand en overige materialen ten behoeve van zijn bedrijfsuitoefening. Een reële alternatieve route is er volgens eiser niet. Zijn plannen voor de bouw van een opslagschuur kan eiser voorlopig niet uitvoeren omdat hij thans geen materialen kan laten aanvoeren, aldus eiser.
2.8. Verweerder heeft in zijn verweerschrift het standpunt ingenomen, dat handhaving onevenredig zou zijn in verhouding tot de met handhaving te dienen doelen.
2.9. [partij] heeft zich aangesloten bij verweerders standpunt.
De beoordeling
2.10. De rechtbank dient thans op basis van de aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of het bestreden besluit in strijd is met het geschreven of ongeschreven recht dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel. Daarbij dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of verweerder op goede gronden heeft besloten de aan [partij] opgelegde last onder dwangsom in te trekken. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
2.11. Ingevolge artikel 2.1.5.1., eerste lid, van de APV is het verboden om zonder vergunning van verweerder de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de bestemming daarvan.
2.12. Ingevolge artikel 2.1.5.2., eerste lid, van de APV is het onder meer verboden om zonder vergunning van verweerder een verandering aan te brengen in de wijze van aanleg van een weg.
2.13. Ingevolge artikel 125 van Pro de Gemeentewet is verweerder bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
2.14. Ingevolge artikel 5:32 van Pro de Awb is verweerder bevoegd om aan de overtreder een last onder dwangsom op te leggen.
Bevoegdheid
2.15. De rechtbank ziet zich in de eerste plaats gehouden de vraag te beantwoorden of verweerder de bevoegdheid toekomt aan [partij] een last onder dwangsom op te leggen. Die bevoegdheid bestaat, indien het plaatsen van de afrastering door [partij] kan worden aangemerkt als een overtreding van de APV. Immers, vaststaat dat [partij] degene is die de afrastering heeft geplaatst.
2.16. Eiser, [partij] en verweerder zijn het erover eens, dat de weg thans feitelijk smaller is dan voorheen. Over wat de oorzaak daarvan is verschillen zij van mening: volgens eiser is de oorzaak de afrastering die [partij] heeft geplaatst, volgens [partij] is dat onder meer de beukenhaag die eiser heeft geplaatst en nalatigheid ten aanzien van het snoeien van de berm door verweerders gemeente. Verweerders gemachtigde heeft ter zitting aangegeven dat voor hem op basis van de beschikbare gegevens en foto’s, die in deze procedure zijn ingebracht, haast niet meer te achterhalen is hoe de weg vroeger exact heeft gelopen. Wel meent verweerder dat de weg in de loop der jaren feitelijk is verschoven in de richting van het perceel van [partij].
Ter zitting is onder andere aan de hand van een kadastrale kaart, een veldtekening en foto’s uitgebreid met partijen gesproken over de situatie ter plaatse. De rechtbank komt tot de conclusie, dat in deze procedure met onvoldoende zekerheid is vast te stellen of de weg feitelijk is verschoven, en zo ja, waardoor precies en met hoeveel meter. Eiser en [partij] nemen dienaangaande tegenstrijdige standpunten in, verweerder stelt niet precies meer te kunnen achterhalen hoe de weg oorspronkelijk heeft gelopen en de rechtbank kan uit de stukken en foto’s onvoldoende opmaken of en hoe de situatie ter plaatse is veranderd in de loop der jaren.
Wat de rechtbank wel vaststelt, is dat [partij] de afrastering heeft geplaatst op een gedeelte van de grond dat voordien feitelijk door onder meer eiser als openbare weg werd gebruikt. De situatie ter plaatse vóórdat [partij] de afrastering plaatste, dient daarom te worden beschouwd als de op dat moment bestaande openbare weg. Mede aan de hand van foto’s en een veldtekening is duidelijk geworden, dat als gevolg van het plaatsen van de afrastering, de breedte van de weg ter hoogte van de poort van eisers perceel ([kadastergegevens]), terugloopt van ongeveer 4 m naar 2,70 m. Bij het einde van de poort, tevens begin van de beukenhaag van eiser, is de breedte van de weg 2,70 m. Aannemelijk is dat de breedte van de weg ter hoogte van een deel van de poort door de afrastering minder dan 3,75 m bedraagt.
De problemen die eiser vanwege deze versmalling stelt te ondervinden, zijn erin gelegen dat groot landbouwverkeer de bocht van de weg naar eisers perceel ([kadastergegevens]) door de poort niet, althans met moeite, kan maken. Eisers perceel met [kadastergegevens] heeft geen eigen toegang, maar dient te worden bereikt via het perceel met [kadastergegevens] en is derhalve thans niet, althans met moeite bereikbaar. De rechtbank heeft geen aanknopingspunten om die stelling niet aannemelijk te achten, zodat zij van de juistheid daarvan zal uitgaan.
De rechtbank concludeert, dat [partij] door het plaatsen van de afrastering een wijziging in de openbare weg heeft aangebracht en dat -nu de weg niet meer voor alle landbouwverkeer even goed toegankelijk is- de openbaarheid van de weg is verminderd. Nu dit zonder vergunning is geschied, heeft [partij] de artikelen 2.1.5.1. en 2.1.5.2. van de APV overtreden. Aan verweerder komt derhalve de bevoegdheid toe om jegens [partij] handhavend op te treden.
Aanwending bevoegdheid
2.17. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) zal, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.18. Niet ter discussie staat dat er geen concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Een procedure tot onttrekking van de weg aan de openbaarheid is nog niet opgestart.
2.19. Daarmee is de vraag die beantwoord dient te worden, of verweerder op goede gronden heeft geconcludeerd dat handhaving onevenredig zou zijn.
Verweerder heeft in zijn verweerschrift en ter zitting aangevoerd, dat het geenszins vaststaat dat de versmalling alleen is veroorzaakt door toedoen van [partij], dat niet exact kan worden vastgesteld wat het juiste verloop van de openbare weg is geweest, dat geenszins vaststaat dat de versmalling niet (mede) wordt veroorzaakt door de door eiser geplante beukenhaag, dat bij uitvoering van de last onder dwangsom de nadelige gevolgen eenzijdig op [partij] zouden worden afgewenteld, dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat de versmalling voor hem onoverkomelijke problemen oplevert, dat aan de openbaarheid van de weg geringe betekenis toekomt gelet op de aard en functie en dat verweerder voornemens is een procedure tot onttrekking van de weg aan de openbaarheid op te starten en bij de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening is afgesproken dat niet handhavend zou worden opgetreden indien blijkt dat andere belanghebbenden geen hinder ondervinden van de ontstane situatie en van hinder is niet gebleken.
2.20. De rechtbank acht van zwaarwegende betekenis, dat thans nog niet duidelijk is of ook anderen dan [partij] en zo ja, wie en in welke mate, verantwoordelijk zijn voor de versmalling van de weg. Dat niet alleen [partij], maar ook anderen, waaronder in het bijzonder eiser, daarvoor verantwoordelijk zijn, is niet van iedere grond ontbloot en verdient nader onderzoek. De rechtbank acht het, behoudens andere omstandigheden op grond waarvan handhaving geen uitstel kan lijden, in strijd met een evenwichtige belangenafweging om voordat een dergelijk onderzoek naar behoren is geschied, enkel jegens [partij] handhavend op te treden. Zulks temeer nu er een geschil tussen [partij] en eiser blijkt te bestaan over de grenzen tussen hun beider percelen, waartoe ook de betrokken weg behoort. Een oplossing van het geschil over de eigendomsgrenzen zou kunnen bijdragen aan meer helderheid op dit punt en derhalve ook aan beantwoording van de vraag tegen wie en op welke wijze handhavend moet worden opgetreden om overtredingen van de APV ongedaan te maken. Van een situatie dat handhavend optreden geen uitstel kan lijden, is naar het oordeel van de rechtbank gelet op de navolgende redenen geen sprake. In absolute zin is het algemeen belang dat met openbaarheid van de weg gepaard gaat, beperkt. Slechts enkelen maken gebruik van de weg. Daarbij zij opgemerkt, dat hiermee niet is gezegd dat het belang van diegenen die er wel gebruik van maken nooit zo zwaar kan wegen dat tot handhaving moet worden overgegaan. In relatieve zin kan het belang dat met openbaarheid gepaard gaat, wèl zwaarwegend zijn. Over het door eiser aangevoerde belang overweegt de rechtbank, dat eiser (zoals in 2.16. is overwogen) aannemelijk heeft gemaakt dat hij als gevolg van de afrastering problemen ondervindt wat betreft de toegankelijkheid van zijn perceel voor groot landbouwverkeer. Naar het oordeel van de rechtbank is deze hinder echter minder groot van omvang dan volgens eiser het geval is. De rechtbank acht aannemelijk dat de aanvoer van stro en dergelijke door groot landbouwverkeer wordt bemoeilijkt, maar ontegenzeggelijk blijkt onder meer uit de foto’s dat eisers perceel nog genoegzaam bereikbaar is. Voor zover de aanvoer van stro etc. niet mogelijk is door middel van grote landbouwvoertuigen, is dit in elk geval wel mogelijk met kleinere voertuigen.
De rechtbank komt tot het oordeel, dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat handhaving op dit moment onevenredig zou zijn.
2.21. Verweerder heeft op goede gronden kunnen besluiten af te zien van handhaving. Het beroep dient daarom ongegrond te worden verklaard.
2.22. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
3. Beslissing
De rechtbank Roermond;
gelet op het bepaalde in artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. Th.M. Schelfhout, in tegenwoordigheid van J.J.M. Roeters als griffier en in het openbaar uitgesproken op 12 september 2008.
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 12 september 2008
Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Ingevolge artikel 6:5 van Pro de Awb bevat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.