Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht, meervoudige kamer
Procedurenummer: AWB 09 / 1623 en AWB 09 / 1624
Tussenuitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:51a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
inzake
[eiser] te Arcen en
[eiser] te Geldern-Walbeck, eisers,
gemachtigde mr. E.E. Frenken,
tegen
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Venlo, verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2009 heeft verweerder opnieuw beslist op het verzoek van [belanghebbende] om vrijstelling te verlenen ten behoeve van het huisvesten van maximaal 510 buitenlandse werknemers op het oostelijke gedeelte van de Camping Maasvallei te Arcen. Tegen dat besluit is bij deze rechtbank beroep ingesteld door eisers.
Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:26, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is [belanghebbende] in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Deze heeft daarvan gebruik gemaakt. Daarnaast heeft [belanghebbende] de rechtbank bij brief van 20 mei 2010 verzocht als belanghebbende te worden aangemerkt, omdat zij [bedrijf] van [belanghebbende] zou hebben gekocht. Bij brief van 26 mei 2010 heeft de rechtbank [belanghebbende] vooralsnog als belanghebbende aangemerkt en in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Awb ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan eisers, [belanghebbende] en [belanghebbende] gezonden.
De beroepen zijn behandeld ter zitting van de rechtbank op 9 juni 2010, waar eisers zijn verschenen bijgestaan door hun gemachtigde, waar [belanghebbende] is verschenen, vertegenwoordigd door S.F.M. Have, bijgestaan door mr. J.W. van Koeveringe, waar [belanghebbende] is vertegenwoordigd door K.W.L. Verhaegh, en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. C.H.J.M. Michels.
2. Overwegingen
2.1. [belanghebbende] heeft verweerder verzocht vrijstelling te verlenen van het vigerende bestemmingsplan ten behoeve van het huisvesten van maximaal 510 buitenlandse werknemers in 85 stacaravans op het oostelijke gedeelte van Camping Maasvallei aan de Dorperheideweg 34 te Arcen (hierna de camping). Bij het verzoek is verwezen naar de ten aanzien van het toekomstig gebruik van de camping op 31 oktober 2006 tussen [belanghebbende], verweerder en het uitzendbureau [uitzendbureau] te Velden gesloten intentieovereenkomst.
2.2. De gronden van de camping vallen binnen het bestemmingsplan “Algemeen bestemmingsplan 1986”. Ingevolge de plankaart rust op deze gronden de bestemming “Recreatiedoeleinden”. In de aanhef van artikel 23 van Pro de bestemmingsplanbepalingen zijn de op de plankaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor verblijfsrecreatie in de vorm van voor zover van belang stacaravans. Het huisvesten van buitenlandse werknemers verdraagt zich niet met het bestemde gebruik.
2.3. Verweerder heeft op 30 maart 2007 besloten om medewerking te verlenen aan het huisvestingsplan en heeft een vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de WRO verleend. Verweerder heeft zich daartoe bevoegd geacht op grond van het bepaalde onder A1, sub o, van de lijst van gevallen, opgesteld door Gedeputeerde Staten van Limburg, waarbij is bepaald in welke categorieën van gevallen vrijstelling kan worden verleend door het college van burgemeester en wethouders zonder het vereiste van een specifiek voor dit geval vooraf verleende verklaring van geen bezwaar.
2.4. Er is beroep ingesteld tegen de verleende vrijstelling, welk beroep door de rechtbank bij uitspraak van 12 maart 2008 (zaaknummers 07/539 en 07/708) gegrond is verklaard, waarbij de verleende vrijstelling door de rechtbank is vernietigd. De rechtbank heeft daarbij geoordeeld dat de vrijstelling niet had mogen worden verleend, gelet op het provinciaal en gemeentelijk beleid en de daarin opgenomen randvoorwaarden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna de Afdeling) heeft de uitspraak van de rechtbank op 17 december 2008 (zaaknummer 200802887/1) bevestigd. Daarbij is overwogen dat verweerder met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank en de Afdeling een nieuwe beslissing op het verzoek van [belanghebbende] tot vrijstelling diende te nemen.
2.5. Verweerder heeft vervolgens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (uov) opnieuw gevolgd. De ingebrachte zienswijzen hebben geleid tot aanpassingen en aanvullingen in de ruimtelijke onderbouwing en bijlagen, waarna bij besluit van
22 september 2009 met toepassing van artikel 19, tweede lid van de WRO vrijstelling is verleend van het bestemmingsplan tot 1 april 2017, onder de volgende voorwaarden:
1. deze vrijstelling geldt tot 1 april 2017. Na deze datum dient de situatie (weer) in overeenstemming met het bestemmingsplan te worden gebracht;
2. de werknemers hebben hun hoofdverblijf niet op camping De Maasvallei, maar in het buitenland;
3. de werknemers dienen werkzaam te zijn in de gemeente Arcen en Velden of in de regio daarvan op Nederlands grondgebied, uitgaande van een straal van circa 50 km rondom de gemeentegrenzen, hetgeen moet blijken uit een door de aanvrager bij te houden registratie, een en ander zoals is vastgelegd in de tussen partijen op 31 oktober 2006 gesloten overeenkomst en een en ander conform hetgeen daarover nader is overwogen in het zienswijzenrapport;
4. er dient adequaat beheer plaats te vinden, hetgeen concreet inhoudt dat permanent een parkmanager aanwezig dient te zijn die in ieder geval wekelijks een registratielijst bijhoudt met persoonsgegevens (incl. plaats van tewerkstelling) van de buitenlandse werknemers die ter plaatse gehuisvest zijn, alsmede een incidentenregister op basis van regelmatige controle van het openbare gebied en de stacaravans op ongeregeldheden, en dat de aanwezige installaties jaarlijks worden gekeurd en onderhouden, een en ander zoals nader is vastgelegd in de tussen partijen op 31 oktober 2006 gesloten overeenkomst;
5. wanneer uit monitoring door de gemeente tijdens het paddentrekseizoen blijkt dat dit noodzakelijk of gewenst zou zijn, dienen na schriftelijke mededeling door de gemeente daaromtrent, onverwijld beschermende maatregelen te worden getroffen om eventuele paddensterfte te voorkomen, bestaande uit het in overleg met de plaatselijke natuurwerkgroep plaatsen van paddenschermen in combinatie met overzetacties, een en ander conform de aanbevelingen in het Flora en faunaonderzoek d.d. 21 september 2009;
6. op basis van het wateradvies van het Waterschap Peel en Maasvallei d.d. 28 mei 2009, dient een waterbassin te worden aangelegd dat 50 mm neerslag (T=10) kan bergen en infiltreren.
2.6. De rechtbank dient vooraleerst te beoordelen of eisers belanghebbenden zijn in de zin van de Awb, nu [belanghebbende] zich op het standpunt stelt dat eisers niet voldoen aan het belanghebbendebegrip. Bij de vraag wanneer omwonenden als belanghebbenden in de zin van de Awb kunnen worden aangemerkt, spelen het afstandscriterium en het zichtcriterium een rol. Als de afstand te groot is of het zicht ontbreekt, kan de mogelijke invloed van het besluit op de leefomgeving nog een factor zijn bij de invulling van het belanghebbendebegrip (zie onder meer ABRvS 16 december 2009, LJN: BK 6728).
Eiser [eiser] woont aan de [adres] in Duitsland, op 37,5 tot 50 meter van de ingang van het oostelijk gedeelte van de camping. Eiser [eiser] woont aan de [adres] te Arcen, op ongeveer 75 tot 120 meter afstand van de camping. De bebossing tussen het perceel van [eiser] en de camping is niet dusdanig dicht dat het zicht daardoor (volledig) wordt belemmerd, zodat eisers beiden zicht hebben op de camping. Gelet op de geringe afstand tussen de woningen van eisers en de camping, het zicht op de camping en de invloed van de vrijstelling op de leefomgeving van eisers, onder meer door het gebruik van de Grensweg als ontsluiting voor het oostelijk gedeelte van de camping, is de rechtbank van oordeel dat eisers beiden als belanghebbende in de zin van de Awb moeten worden aangemerkt. Nu ook aan de overige ontvankelijkheidsvereisten van de Awb is voldaan, is het beroep van eisers ontvankelijk.
2.7. Vervolgens dient de rechtbank te beoordelen of [belanghebbende] en [belanghebbende] als belanghebbende kunnen worden aangemerkt, in de zin van artikel 8:26 van Pro de Awb.
Ter zitting heeft [belanghebbende] toegelicht dat de vennootschap [bedrijf] de eigenaar van de camping is en dat alle aandelen in die vennootschap zijn verkocht en geleverd, door middel van een akte van levering, aan [belanghebbende]. In de akte van levering is opgenomen dat die levering ongedaan wordt gemaakt, indien de vrijstelling door de rechtbank wordt vernietigd. [belanghebbende] is voorts eigenaar gebleven van het westelijk gedeelte van de camping, welk gedeelte (weer) zal worden gebruikt voor recreatiedoeleinden.
2.8. De rechtbank is van oordeel dat [belanghebbende], als enig aandeelhouder van de B.V. die 100% eigenaar is van het oostelijk gedeelte van de camping waar de buitenlandse werknemers op zijn/worden gehuisvest, als belanghebbende moet worden aangemerkt. [belanghebbende] moet naar het oordeel van de rechtbank tevens als belanghebbende worden aangemerkt, gelet op de mogelijke gevolgen die de uitspraak in deze zaak voor [belanghebbende] kan hebben en het feit dat zij eigenaar is van het westelijk gedeelte van de camping en dat gedeelte als recreatiegebied wil exploiteren, waarop de huisvesting van buitenlandse werknemers op het oostelijk gedeelte zijn invloed kan hebben. Beide partijen mogen dan ook als partij deelnemen aan de procedure.
2.9. Eisers voeren in beroep in de eerste plaats het volgende aan.
Het is opmerkelijk dat de Stichting Limburgs Landschap geen mening heeft gegeven over het besluit. Verweerder geeft geen inzicht in de reden hiervan.
Het westelijk gedeelte voor de camping zou voor recreatie worden gebruikt, maar is gesloten. De staat van de camping is erbarmelijk te noemen. Als gevolg van het besluit is de recreatieve bestemming van de camping aldus geheel opgeheven en niet slechts voor het oostelijk gedeelte.
Er zijn 85 nieuwe stacaravans geplaatst als gevolg van het besluit van 30 maart 2007. Die plaatsing is in overeenstemming met het bestemmingsplan, maar in strijd met het provinciaal beleid, omdat daarin is geregeld dat het bestaande bebouwingsarme karakter behouden dient te worden.
2.10. De rechtbank overweegt betreffende de onder 2.9 omschreven beroepsgronden als volgt.
Het is aan de Stichting Limburgs Landschap Stichting zelf om te beoordelen of zij een zienswijze wilde indienen tegen het voornemen om vrijstelling te verlenen. Als eisers het niet eens zijn met de handelwijze van de Stichting, kunnen ze dat bij de Stichting zelf aan de orde stellen. Eisers kunnen alleen opkomen voor hun eigen belang. Hun betoog heeft dan ook geen betrekking op de handelwijze van verweerder en kan om die reden niet leiden tot een gegrond beroep.
2.11. Eisers voeren aan dat de camping nu feitelijk niet meer als camping wordt gebruikt, ook het westelijk gedeelte niet. De rechtbank dient echter de verleende vrijstelling die betrekking heeft op het oostelijk gedeelte van de camping te beoordelen. De bestemming van het westelijk gedeelte is niet gewijzigd. Dat het gebied niet voor recreatie zou worden gebruikt, betekent niet dat de vrijstelling voor het oostelijk gedeelte niet had mogen worden verleend. Het feit dat op een gebied een bepaalde bestemming rust, betekent immers niet dat verweerder dat gebruik ook kan en moet afdwingen. Dat de vrijstelling feitelijk tot gevolg zou hebben dat de gehele camping niet meer als recreatiegebied wordt gebruikt is bovendien niet aannemelijk geworden, gelet op de toelichting van [belanghebbende] ter zitting, dat nieuwe chalets zijn besteld en de camping in ontwikkeling is. De camping werd bovendien reeds voor de verleende vrijstelling al geruime tijd niet recreatief gebruikt, zoals blijkt uit de stellingen van eisers en verweerder. Het betoog van eisers faalt.
2.12. Verweerder heeft vrijstelling verleend voor het huisvesten van 510 buitenlandse werknemers in 85 bestaande stacaravans. Verweerders gemachtigde heeft ter zitting gemotiveerd aangegeven dat ten tijde van de plaatsing van de stacaravans daartoe geen bouwvergunning benodigd was, gelet op het (mogelijk) recreatief gebruik. Gelet op het betoog van eisers is aannemelijk dat de plaatsing van de stacaravans in 2007 heeft plaatsgevonden. In 2007 luidde artikel 40 van Pro de Woningwet:
1. Het is verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning).
2. Ingeval een caravan als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van de Wet op de openluchtrecreatie is aan te merken als een bouwwerk, is niettemin voor het plaatsen daarvan geen bouwvergunning vereist in de gevallen, bedoeld in het derde lid van genoemd artikel.
Artikel 1, eerste lid, onderdeel c van de Wet op de openluchtrecreatie bepaalde in 2007 dat onder kampeermiddel moest worden verstaan: tent, tentwagen, kampeerauto of caravan dan wel enig ander onderkomen of enig ander voertuig of gewezen voertuig of gedeelte daarvan, voor zover geen bouwwerk zijnde, waarvoor ingevolge artikel 40 van Pro de Woningwet een bouwvergunning vereist is; een en ander voor zover deze onderkomens of voertuigen geheel of ten dele blijvend zijn bestemd of opgericht dan wel worden of kunnen worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf.
Het derde lid van genoemd artikel bepaalde dat ingeval een caravan is aan te merken als een bouwwerk en het plaatsen geschiedt in overeenstemming met de bepalingen van de Wet op de openluchtrecreatie voor het plaatsen geen bouwvergunning als bedoeld in artikel 40, eerste lid, van de Woningwet is vereist.
De rechtbank overweegt dat de stacaravans ten tijde van de plaatsing voor recreatief nachtverblijf konden worden gebruikt en dat gesteld noch gebleken is dat niet aan de bepalingen van de Wet op de openluchtrecreatie werd voldaan, zodat aannemelijk is dat ten tijde van de plaatsing van de stacaravans op grond van voormelde bepalingen geen bouwvergunning was vereist. Vast staat verder dat de (beoordeling van de) verleende vrijstelling niet op de plaatsing van de stacaravans ziet. Derhalve komt de rechtbank niet toe aan de beoordeling van de door eisers opgeworpen vraag, of de plaatsing van de stacaravans in strijd was of is met het provinciaal beleid. Het betoog van eisers kan dan ook niet leiden tot een gegrond beroep.
2.13. Eisers voeren voorts het volgende aan.
Verweerder heeft op geen enkele wijze onderbouwd dat en hoe de aanbevelingen uit de rapporten, zoals het beperken van verlichting of gebruiken van armaturen met wit licht die naar beneden stralen en het monitoren van de paddentrek, worden nageleefd. De verlichting van de stacaravans is in strijd met de aanbevelingen. De vrijstelling heeft een negatief effect op de aanwezige flora en fauna.
Verweerder handelt in strijd met de aanbeveling van de commissie Pilot gebiedenbeleid verblijfsrecreatie en natuur in de Maasduinen, waarin is aangeven dat het bedrijf de Maasvallei beter zou kunnen worden verplaatst, vanwege het kwetsbare natuurgebied. Het bedrijf tast de ecologische hoofdstructuur aan en belemmert de totstandkoming van een robuuste ecologische verbinding.
Door de vrijstelling wordt de Grensweg overmatig belast. De verkeersbewegingen per week zijn toegenomen van 910 naar een maximum van 1142 en hebben zich verplaatst van de Dorperheideweg naar de Grensweg, die voorheen voornamelijk door de bewoners werd gebruikt. De verkeersbewegingen op de Grensweg zijn daardoor met 1142 toegenomen en de Grensweg wordt overmatig belast. Bovendien werd de camping voorheen niet gebruikt, zodat de feitelijke toename het totale aantal van 1142 verkeersbewegingen is en niet 232.
Het later door verweerder aangepaste beleid kan geen basis vormen voor het besluit vrijstelling te verlenen en de ruimtelijke onderbouwing daarbij. Ten tijde van het sluiten van de in de vrijstelling genoemde intentieovereenkomst gold de beleidsnotitie ‘Beleid huisvesting buitenlandse werknemers in de gemeente Arcen en Velden’.
Verweerder handelt in strijd met het beleid. In tegenstelling tot hetgeen verweerder betoogt, is geen maatschappelijke draagvlak voor het besluit aanwezig. Er zijn immers zeventien zienswijzen ingediend. De visuele afscherming is ook niet aanwezig, de begroeiing voldoet niet.
Op basis van het beleid dienen de werknemers in de omgeving werkzaam te zijn (een straal van circa 50 km). Die voorwaarde wordt door verweerder niet gecontroleerd, althans er is geen bewijs van die controle, zodat onduidelijk is of de aan de vrijstelling gekoppelde voorwaarde ook wordt nageleefd.
Verweerder heeft verder niet aangetoond dat de voorwaarden ten aanzien van het beheer en monitoring, die zijn opgenomen in de intentieovereenkomst, worden nageleefd. Ook is onduidelijk hoe adequaat beheer kan worden afgedwongen.
2.14. De rechtbank overweegt omtrent de onder 2.13 omschreven beroepsgronden als volgt.
Op 1 juli 2008 is in werking getreden de Wet ruimtelijke ordening. Ingevolge het overgangsrecht opgenomen in artikel 9.1.10, eerste lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Stb. 2008, 180) blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip. Nu de aanvraag voor vrijstelling van het bestemmingsplan in dit geval vóór die datum is ingediend, dient te worden getoetst aan de WRO.
2.15. Ingevolge art. 19, tweede lid, van de WRO, voorzover hier van belang, kunnen Burgemeester en Wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in de door Gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de Ruimtelijke Ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
Niet gesteld of gebleken is dat aan de formele vereisten om toepassing te kunnen geven aan artikel 19, tweede lid van de WRO niet is voldaan. Voor het antwoord op de vraag naar de bevoegdheid van verweerder is voorts van belang of voldaan is aan het wettelijke vereiste van een goede ruimtelijke onderbouwing. De ruimtelijke onderbouwing zal moeten worden afgestemd op de uitstraling die het (bouw)werk heeft op de kwaliteit van de leefomgeving. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. Aan de ruimtelijke onderbouwing dienen naar vaste jurisprudentie van de Afdeling zwaardere eisen te worden gesteld naarmate de inbreuk op het planologisch regime groter is.
2.16. Met de uitspraak van de Afdeling van 17 december 2008 staat naar het oordeel van de rechtbank vast dat de inbreuk op het planologisch regime geen geringe is. Het permanent huisvesten van buitenlands personeel oefent, anders dan recreatief gebruik dat doorgaans van korte duur is, grote druk uit op het gebied, onder meer door de verkeersaantrekkende werking. Beoordeeld dient te worden of voldoende ruimtelijk is onderbouwd waarom het project het maken van een dergelijke niet geringe inbreuk rechtvaardigt.
2.17. Het betoog van eisers dat de vrijstelling niet mocht worden verleend omdat niet is voldaan aan de aanbevelingen die uit de rapporten blijken, kan niet slagen. De aanbeveling om geen of nauwelijks verlichting te installeren richt zich op de verlichting op het terrein en niet op de verlichting van de stacaravans. Eisers hebben onvoldoende onderbouwd in welk opzicht de verlichting op de camping teveel zou zijn en ongewenste effecten zou hebben. Dat de stacaravans zijn voorzien van verlichting spreekt voor zich en is noodzakelijk, dit zou ook het geval zijn geweest bij het gebruik van de camping voor recreatiedoeleinden. Voorts is in het Flora- en Faunaonderzoek aangegeven dat op basis van literatuur en veldonderzoek geen concrete bronnen zijn gevonden waaruit blijkt dat de wegen op een paddentrekroute zouden liggen. Er is tevens contact gelegd met lokale natuurverenigingen en ook daar was geen concrete informatie dienaangaande bekend. De aanbeveling om de weg te monitoren is door verweerder opgevolgd door het aan de vrijstelling verbinden van de voorwaarde onder 5. De aanbeveling ten aanzien van het waterbassin is opgevolgd door voorwaarde 6 aan de vrijstelling te verbinden. Uit het onderzoek blijkt verder dat de verstoring van omliggende natuurgebieden waarschijnlijk zal afnemen in plaats van toenemen, nu buitenlandse werknemers minder in de gelegenheid zullen zijn (vanwege hun werk overdag en de sluiting van de gebieden in de avond) die natuurgebieden te bezoeken, waardoor de druk op de omgeving minder groot is dan bij recreanten. Het Flora- en faunaonderzoek is voorts uitgebreid uitgevoerd en niet is gebleken dat het onderzoek ondeugdelijk zou zijn of van onjuiste uitgangspunten uitgaat. Verweerder mocht zich derhalve op het Flora- en faunaonderzoek baseren en in dit opzicht voldoet de ruimtelijke onderbouwing aan de daaraan te stellen eisen. Het feit dat de aanbeveling van de commissie Pilot gebiedenbeleid verblijfsrecreatie en natuur in de Maasduinen om het bedrijf de [bedrijf] te verplaatsen door verweerder niet is gevolgd, leidt niet tot een ander oordeel. De vrijstelling is verleend voor huisvesting van buitenlandse werknemers op een camping die reeds bestond en verweerder diende te beslissen op een aanvraag om vrijstelling. Verweerder had en heeft niet de bevoegdheid te beslissen dat het bedrijf compleet diende te verdwijnen of te worden verplaatst vanwege de mogelijke inbreuk op de ecologische structuur. Dat van de camping weinig tot geen gebruik werd gemaakt, maakt niet dat het wel gebruiken van de camping er toe moet leiden dat verweerder aandringt op het verdwijnen van de camping (voor zover dat aandringen het gewenste effect zou hebben). Zonder de vrijstelling zou het immers ook mogelijk zijn geweest dat de camping (weer) in gebruik werd genomen en dat zou eveneens een (blijkens het uitgevoerde Flora en Faunaonderzoek grotere) belasting op de omliggende natuurgebieden hebben. Het rapport door de Commissie is bovendien niet neergelegd in provinciaal of gemeentelijk beleid, zodat verweerder daar in beginsel ook niet aan is gebonden bij het bestreden besluit. Het betoog van eisers faalt.
2.18. Verder is van belang of in het kader van de ruimtelijke onderbouwing de gevolgen van de vrijstelling voor het verkeer in de omgeving voldoende in kaart zijn gebracht. Uit het dienaangaande in opdracht van verweerder uitgevoerde onderzoek blijkt dat de grensweg onverhard is, met een maximumsnelheid van 15 km/u, en door de werknemers slechts over ongeveer 150 meter, tot de Dorperheideweg, wordt gebruikt. De totale toename van het aantal verkeersbewegingen met 234 is gebaseerd op het theoretisch maximum aantal verkeersbewegingen, dat zal plaatsvinden bij een volledige bezetting van 510 werknemers. Daarbij is in het onderzoek ten onrechte niet meegenomen dat de werknemers de camping niet enkel als gevolg van woon-werkverkeer zullen verlaten. Dat effect op de belasting van de Grensweg is echter niet zodanig dat dit moet leiden tot het oordeel dat sprake is van een onvoldoende ruimtelijk onderbouwing, gelet op het feit dat in de berekening door verweerder is uitgegaan van een volledige bezetting, terwijl de gemiddelde bezetting in 2008 62% betrof en de streefbezetting van het uitzendbureau ongeveer 80% is. Gelet op de uitgevoerde vergelijking met de belasting van de wegen door het toeristenverkeer, is de stelling van verweerder dat op de Dorperheideweg en de Lingsforterweg het verschil nauwelijks meetbaar zou zijn niet onaannemelijk. Er is geen tegenonderzoek door eisers overgelegd en voor het overige is niet gebleken dat het onderzoek onzorgvuldig is uitgevoerd, zodat verweerder in de ruimtelijke onderbouwing mocht uitgaan van de bevindingen in het verkeersonderzoek. De invloed van de vrijstelling op het verkeer is derhalve voldoende ruimtelijk onderbouwd.
2.19. In het kader van de ruimtelijke onderbouwing dient voorts te worden beoordeeld of het project in overeenstemming is met het in de provinciale en de gemeentelijke beleidsnotitie vervatte beleid, in het bijzonder met de daarin opgenomen randvoorwaarden. De beleidsregels Beleid huisvesting buitenlandse werknemers in de gemeente Arcen en Velden zijn op 14 april 2009 en 28 mei 2009 door verweerder vastgesteld en op 19 juni 2009 bekend gemaakt. Het bestreden besluit dateert van 22 september 2009. Gelet op artikel 7:11 van Pro de Awb en de ex nunc toetsing die bij heroverweging dient plaats te vinden, heeft verweerder terecht het nieuwe beleid toegepast. In het beleid is opgenomen dat de huisvesting van buitenlandse werknemers alleen mag plaatsvinden ten aanzien van legale werknemers die er tijdelijk verblijven en binnen een straal van 50 km van de gemeente werkzaam zijn en dat adequaat beheer moet plaatsvinden onder verantwoordelijkheid van de ondernemer, waarbij uitgangspunt is het vinden van een optimaal evenwicht tussen het aantal te huisvesten mensen en het maatschappelijk draagvlak van de locatie. Deze randvoorwaarden hebben, gelet op hun strekking, een zekere ruimtelijke relevantie, zodat verweerder zich ingevolge artikel 4:84 van Pro de Awb bij het verlenen van de vrijstelling ingevolge artikel 19, tweede lid van de WRO aan die in beleid neergelegde randvoorwaarden diende te houden.
2.20. Ten aanzien van de voorwaarde van het vinden van een optimaal evenwicht tussen het aantal te huisvesten mensen en het maatschappelijk draagvlak van de locatie overweegt de rechtbank als volgt. Tegen het eerste vrijstellingsbesluit van 30 maart 2007 was door twaalf omwonenden een zienswijze ingediend. Tegen het onderhavig vrijstellingsbesluit hebben vijf mensen een zienswijze ingediend, waarna alleen eisers beroep hebben ingesteld. Het betoog van eisers, dat het indienen van zeventien zienswijzen betekent dat onvoldoende maatschappelijk draagvlak bestaat, berust derhalve op een onjuist uitgangspunt. Het teruglopen van het aantal zienswijzen van twaalf naar vijf, waarna twee omwonenden beroep hebben ingesteld, lijkt er juist op te duiden dat vanuit de omwonenden, na het verbinden van voorwaarden aan de vrijstelling, de bezwaren tegen de huisvesting zijn afgenomen. Daarnaast blijkt uit het overgelegde incidentenregister en de verslagen van de monitoringsoverleggen dat door de omwonenden weinig overlast wordt gemeld en dat dienaangaande weinig klachten bij verweerder en [belanghebbende] binnenkomen. Verder heeft het Flora- en Faunaonderzoek van 21 september 2009 aangetoond dat de druk op het buitengebied minder is bij de huisvesting van buitenlandse werknemers dan bij het gebruik van de camping als recreatievoorziening. Er vindt dan ook geen verdergaande verstoring van de ecologie plaats als gevolg van de vrijstelling. Daarbij dient niet uit het oog te worden verloren dat de (ruimtelijke) gevolgen van de vrijstelling moeten worden gebaseerd op een vergelijking met hetgeen zonder de vrijstelling onder het bestemmingsplan mogelijk was en niet met hoe de situatie feitelijk was. Ten aanzien van de visuele afscherming geldt dan ook dat de afscherming door de bomen en het bos voldoet. Voor eisers bestond voorheen immers ook zicht op de camping, die als recreatievoorziening mocht worden ingericht en gebruikt. Tot slot is van belang dat sprake is van relatief weinig omwonenden, ook langs de ontsluitingsroutes, in vergelijking tot andere mogelijke locaties. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de randvoorwaarde in het beleid ten aanzien van het maatschappelijk draagvlak voldoende is gewaarborgd.
2.21. Om te waarborgen dat de huisvesting van buitenlandse werknemers alleen plaatsvindt ten aanzien van legale werknemers die tijdelijk op de camping verblijven en binnen een straal van 50 km van de gemeente werkzaam zijn, heeft verweerder voorwaarden aan de vrijstelling verbonden. Daarnaast is op 31 oktober 2006 een intentieovereenkomst gesloten tussen [belanghebbende], verweerder en het uitzendbureau [uitzendbureau] Laatstgenoemde B.V. is een 100% dochter van [belanghebbende]. [belanghebbende] is, na levering van de aandelen, 100% eigenaar van [bedrijf] geworden en is daarmee (via [bedrijf]) eigenaar van het oostelijk deel van de camping.
In voorwaarde 3 bij de vrijstelling wordt de registratieplicht opgelegd aan ‘aanvrager’, zijnde [belanghebbende], en wordt verwezen naar de overeenkomst, waarin [belanghebbende] als eigenaar van het oostelijk gedeelte van de camping is opgenomen. [belanghebbende] is echter geen (indirecte) eigenaar meer van het oostelijk gedeelte van de camping, zodat voor haar geen belang en mogelijkheid bestaat tot naleving van de aan de vrijstelling verleende voorwaarde onder 1 en de verplichtingen uit de intentieovereenkomst. In beginsel volgt uit de jurisprudentie dat naleving van voorwaarden aan een besluit kunnen worden gewaarborgd door een privaatrechtelijke overeenkomst te sluiten. Door te verwijzen naar ‘aanvrager’, terwijl de vrijstelling zaaksgebonden en niet persoonsgebonden is, is het echter de vraag of naleving van de randvoorwaarden uit het beleid door het verbinden van voormelde voorwaarde aan de vrijstelling, voldoende is gewaarborgd. Dit geldt eveneens voor de verwijzing in de voorwaarden naar de intentieovereenkomst, waarbij enkel [belanghebbende] als eigenaar partij is en geen kettingbeding ten aanzien van toekomstige eigenaren van (het oostelijk gedeelte van) de camping is opgenomen. De rechtbank is van oordeel dat hierdoor een gebrek kleeft aan de verleende vrijstelling. Overeenkomstig de op 1 januari 2010 in werking getreden Wet bestuurlijke lus Awb ziet de rechtbank in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding verweerder op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid te stellen het hiervoor geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Om het gebrek te herstellen kan verweerder de aan de vrijstelling verbonden voorwaarde(n) aldus formuleren dat naleving van die voorwaarden ten aanzien van zowel de huidige als eventueel toekomstige eigenaar van het oostelijk deel van de camping kan worden afgedwongen. Daarnaast kan naleving van de intentieovereenkomst door de huidige en eventueel toekomstige eigenaar van het oostelijk deel van de camping worden verzekerd door opname van een zogenaamd kettingbeding in de overeenkomst. Verweerder zal in de gelegenheid worden gesteld het gebrek aan het besluit binnen vier weken na de verzending van deze tussenuitspraak te herstellen.
2.22. Hierna zal de rechtbank omwille van de finaliteit, voor zover op dit moment mogelijk, de overige aangevoerde beroepsgronden bespreken.
2.23. In het beleid is verder de randvoorwaarde opgenomen dat adequaat beheer onder verantwoordelijkheid van de ondernemer dient plaats te vinden. Verweerder heeft daartoe de voorwaarde onder 4 aan de vrijstelling verbonden. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, behoudens het onder 2.21 overwogene, hiermee voldoende gewaarborgd heeft dat naleving van deze in het beleid neergelegde randvoorwaarde kan worden afgedwongen. Het betoog van eisers, dat feitelijk geen adequaat beheer plaatsvindt, betreft een kwestie van handhaving en kan in de beoordeling van de ruimtelijke onderbouwing van de verleende vrijstelling geen rol spelen. Het gaat er in het kader van de ruimtelijke onderbouwing immers om of verweerder de naleving en mogelijkheid tot handhaving door de formulering van de aan de vrijstelling verbonden voorwaarden en de intentieovereenkomst voldoende heeft gewaarborgd en niet om de vraag of handhaving dient plaats te vinden, vanwege niet naleving van die voorwaarden of overeenkomst. Dit geldt eveneens ten aanzien van hetgeen door eisers is aangevoerd over de naleving van de voorwaarden die zijn opgenomen onder 5 en 6 bij het vrijstellingsbesluit.
2.24. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is de rechtbank in beginsel van oordeel dat, indien het gebrek zoals aan de orde gesteld in overweging 2.21 wordt hersteld, verweerder in overeenstemming met het beleid heeft gehandeld en de ruimtelijke onderbouwing van het vrijstellingsbesluit ook voor het overige voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Verweerder zou derhalve bevoegd zijn vrijstelling te verlenen op grond van artikel 19, tweede lid van de WRO. Vervolgens is van belang of verweerder in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft mogen maken.
2.25. Eisers hebben in het kader van de gebruikmaking van de vrijstellingsbevoegdheid, naast hetgeen dienaangaande reeds in het kader van de ruimtelijke onderbouwing aan de orde is gesteld, nog het volgende aangevoerd.
Er zijn geen stukken overgelegd waaruit de belangenafweging blijkt. Het belang van eisers is onvoldoende meegewogen. Door het vrijstellingsbesluit ondervinden eisers ernstige hinder, terwijl daarvoor van hinder geen sprake was. Het brandgevaar is toegenomen en de veiligheid van eisers is in het geding, door het alcoholgebruik van de werknemers. Het milieu wordt aangetast en de leefomgeving van eisers verslechtert. Het toegenomen verkeer oefent grote druk uit op de omgeving en door de vrijstelling zijn de woningen van eisers in waarde gedaald. Deze belangen zijn ten onrechte niet door verweerder bij de belangenafweging betrokken.
De gevolgen van het besluit zijn voorts onevenredig voor eisers. Door verweerder is een planschaderisicoanalyse opgesteld, waar eisers niet in zijn genoemd, terwijl wel planschade wordt geleden.
2.26. De rechtbank overweegt als volgt.
Artikel 19, tweede lid van de WRO betreft een discretionaire bevoegdheid van verweerder, zodat de rechtbank ter zake slechts een beperkte toetsing toekomt. Er is sprake van beleidsvrijheid. Daarbij dient te worden beoordeeld of bij de uitoefening van die bevoegdheid in strijd is gehandeld met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel. In dat licht zal de rechtbank tevens, gezien het bepaalde in artikel 3:4 van Pro de Awb, moeten bezien of verweerder in redelijkheid tot de gemaakte belangenafweging heeft kunnen komen. Een zorgvuldige inventarisatie en afweging van belangen is ingevolge artikel 3:2 en Pro 3:4 van de Awb vereist.
2.27. Naar het oordeel van de rechtbank miskent het betoog van eisers dat een vergelijking dient plaats te vinden ten aanzien van hetgeen zonder de vrijstelling onder het bestemmingsplan mogelijk was, en niet met de destijds feitelijk bestaande situatie.
De camping mocht immers worden gebruikt voor recreatiedoeleinden, waardoor ook overlast in de vorm van geluid, afval en dergelijke kan worden veroorzaakt. Niet is gebleken dat verweerder bij het verlenen van de vrijstelling onvoldoende aandacht zou hebben gehad voor deze belangen van eisers. Verweerder heeft ook aangegeven dat deze belangen zijn meegewogen, maar dat de belangenafweging in het voordeel van het verlenen van de vrijstelling is uitgepakt. Daarbij is overwogen dat de voorwaarden aan de vrijstelling zijn verbonden, om overlast binnen de perken te houden en adequaat op te kunnen treden. Eventueel financieel nadeel dat door eisers zou worden geleden door de vrijstelling, zoals een eventuele waardedaling van de woning, speelt bij de verlening van de vrijstelling geen rol, maar kan later aan bod komen, bij een verzoek tot nadeelcompensatie, planschade ingevolge artikel 49 van Pro de WRO of een schadevergoedingsprocedure via de civiele rechter. Daarvoor geldt een aparte procedure, met aparte rechtsbeschermingsmogelijkheden.
De eventueel geleden planschade behoefde niet bij het vrijstellingsbesluit en de belangenafweging te worden betrokken, nu onvoldoende aannemelijk is dat de eventuele waardevermindering zodanig zal zijn dat daar bij de verlening van de vrijstelling een doorslaggevend gewicht aan moet worden toegekend (zie onder meer ABRvS 1 augustus 2007, LJN: BB0766). Dat verweerder eisers niet in de planschaderisicoanalyse heeft betrokken, kan dan ook niet leiden tot een gegrond beroep. De gemaakte belangenafweging heeft naar het oordeel van de rechtbank gelet op het hiervoor (ook in het kader van de ruimtelijke onderbouwing) overwogene in beginsel in redelijkheid kunnen plaatsvinden en de gevolgen van het besluit zijn in beginsel niet onevenredig tot de daarmee te dienen doelen, zodat geen sprake is van strijd met artikel 3:4, tweede lid van de Awb.
2.28. Zoals hierover onder 2.21 is overwogen, zal verweerder in de gelegenheid worden gesteld het gebrek in het vrijstellingsbesluit binnen vier weken te herstellen. Indien verweerder van die gelegenheid gebruik maakt, zullen eisers vervolgens de mogelijkheid krijgen een standpunt dienaangaande naar voren te brengen. Iedere verdere beslissing wordt aangehouden.
3. Beslissing
De rechtbank:
stelt verweerder in de gelegenheid om binnen vier weken na de verzending van deze tussenuitspraak het in het vrijstellingsbesluit geconstateerde gebrek, zoals hiervoor onder 2.21 aangegeven, te herstellen en houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus gedaan door mrs. T.M. Schelfhout (voorzitter), E.J. Govaers en B.W.P.M. Corbey-Smits, in tegenwoordigheid van mr. L. van der Sanden als griffier en in het openbaar uitgesproken op 5 juli 2010.
w.g. mr. L. van der Sanden,
griffier w.g. mr. T.M. Schelfhout,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 5 juli 2010.
Tegen deze tussenuitspraak staat geen rechtsmiddel open.